全程追溯需突破“分段監管”等制度障礙

胡維佳

2010年至今，追溯體系的試點城市從最初的10個擴展到50個，從“田間到餐桌”的食品監控在我們身邊悄然展開。2014年是追溯體系首批試點城市考核驗收后正式運行的第一個年頭，同時也將成為第二批試點城市的考核驗收之年。

按照國際慣例，評價追溯體系的監管效率，通常通過“深度、寬度和精確度”三個標準進行評價。“寬度”指系統所包含的信息范圍，“深度”指可以向前或向后追溯信息的距離，“精確度”則指可以確定問題源頭或產品某種特性的能力。

精確度：追溯信息須增加“預防功能”

1月初，《新京報》等京城多家媒體集中報道了終端機“黑臉”故障的新聞，但即便是可以使用的終端機前，一小時內，前來查詢的顧客仍然寥寥。據了解，“放心肉”工程由于是小范圍試點，每個城市投資只有幾百萬元，覆蓋的屠宰場、批發市場、超市等等追溯節點有限，進而造成部分追溯信息不完整、不準確。

設備故障、追溯信息不足，使得部分地區的放心肉追溯體系利用率較低。而“放心肉”遇到的問題，同樣也是肉菜追溯體系將會面臨的問題。

如何解決設備故障頻發的問題？在“放心肉”基礎上推出的肉菜追溯體系變革了招標采購的方式。負責追溯體系招標代理的中機國際招標公司第五業務部總經理岳小川對《中國經濟周刊》表示，從第三批試點城市開始，追溯體系需要的溯源秤、查詢機、平臺軟件等開始由15個試點城市聯合采購，與此前各城市分散采購相比，不但將價格整體降低了15%～20%，也為系統的后期維護提供了保障。

“特別是像青海、甘肅這樣相對偏遠的省份，很多設備供應商不愿去安裝，后期維護的積極性也不高。”岳小川表示，但15個城市集中采購，供應商想拿“好生意”，就要為其他地區提供同樣的服務。

相對聯合采購這一創新，如何解決追溯信息不足的問題，提高消費者主動追溯的積極性，追溯體系選擇了最簡單有效的方式——增加了追溯節點和覆蓋范圍，以“寬度”帶動“精確度”。據了解，目前首批10個試點城市已建成的肉菜追溯體系共覆蓋了3007個企業，包括134個屠宰場、77個批發市場、1766個菜市場、631個大型連鎖超市、399個團體消費單位，基本實現了主城區內機械化屠宰場、批發市場、標準化菜市場及大中型連鎖超市的全覆蓋。

在商務部看來，增加追溯節點，形成一定的規模效應，才能保證追溯信息的完整，實現從“田間到餐桌”的全程追溯，從而提高消費者主動追溯的積極性，為食品安全提供保障。

然而專家提醒，除提高覆蓋率外，增強“精確度”的關鍵在于設立反向的“預防功能”。中國農業大學食品科學與營養工程學院副教授馮力更指出，目前在試點市的農貿市場，消費者購買蔬菜的同時索票，僅可追溯到生產基地和零售攤位號，或商戶姓名、住址、電話等信息，這些信息僅能在出現問題后方便索賠，是反應性機制，而沒有預防功能。如果根據蔬菜產品標簽上的編碼，在做出購買決定之前，可以實時查詢其生產過程，例如包含農藥、化肥使用情況等信息，就可以幫助消費者貨比三家，做出最佳選擇，避免人力物力損失，減少麻煩。

寬度：先把已有的4批試點城市做好

不過，覆蓋率的提高、追溯節點的增加，亦存在微妙的平衡點。

商務部國際貿易經濟合作研究院研究員梅新育對《中國經濟周刊》表示，追溯體系在規范肉菜食品生產、流通環節、保障食品安全的同時，也可能會提高經營者的成本，反映在菜價上，就會造成肉菜價格上漲，一些消費者追求便宜，可能會從正規流通渠道之外購買食品。

對此，商務部有關負責人表示，通過追溯體系解決消費信息不對稱問題，促進經營者規范經營、消費者放心消費，是政府應該提供的公共服務。在追溯體系的建設和運行過程中，由政府承擔全部成本，不會加重企業和經營者負擔，也不存在對農戶、攤位經營者不利的情況，相反還能讓合法規范的經營者做大做強，創造放心肉菜渠道品牌。

但“二元市場”的存在是不爭的事實。一方是可追溯、保安全但價錢高一點的食品，另一方是沒有嚴密追溯體系但卻也不一定有危險并且價格相對較低的食品。在梅新育看來，短期內強行要求所有食品都納入追溯體系并非明智之舉，未嘗不可允許這種“二元市場”存在一段時間，特別是應當給農民的小規模生產留有空間。追溯體系在保障食品安全的同時或許會產生一些副作用，對從事農業的大資本有利，但是對小資本、農戶打擊相對較大，不能強迫這些農戶在不利的條件下加入追溯體系。

商務部國際貿易經濟合作研究院院長霍建國向《中國經濟周刊》表示，建設追溯體系保障食品安全的方向是對的，在日本，幾乎所有上架商品都帶有條形碼，條形碼與商品一一對應，簡單一照就能知道商品的生產商，甚至能追溯到哪個車間哪個小組。但具體到中國而言，我們現在大面積普及追溯體系時機尚不成熟，一方面部分地區流通體系基礎設施還比較落后，另一方面部門的分頭監管使得追溯很難一通到底。

“很多菜市場都是露天的，攤販推著車，或者干脆在地上鋪塊布賣農產品，還有大量的早市、集市、機動市場，即使在北京這樣的大都市也很常見，推廣溯源秤連電都找不到。”商務部一位相關負責人表示，目前國內各城市市場流通條件還相對落后，若不改善流通體系條件就直接推廣追溯體系這樣的先進技術，必然會遇到很多問題，效果也很難達到預期。

2013年11月25日—27日，在青島召開的全國肉菜流通追溯體系建設試點工作現場會上，舉行了第四批15個城市加入追溯體系的簽約儀式。第四批試點城市公布后，2015年是否還會擴大試點，推出第五批、第六批？

上述商務部相關負責人表示，商務部將在重點抓好前四批試點、確保成效的基礎上，視情況擴大建設范圍，形成完整的全國肉菜流通追溯網絡。

另據消息人士透露，商務部原計劃是要進一步推進追溯體系建設，形成一定規模，然而以目前的試點情況來看，工作的重點是將已試點地區的工作做好，2014年是否繼續推動試點，還要看前4批的運行情況。對于已完成考核驗收的試點城市，要將已建成的追溯體系運行好，再在這一基礎上擴大覆蓋面。

深度：全程監管呼吁標準法規并嚴格執行

追溯體系“深度”的關鍵問題在于突破“分段監管”的制度障礙。

2013年，“鎘大米風波”引發廣泛的食品安全之憂。不僅是湖南，國內多個省份出產的稻米被查出鎘超標。中國農業科學院農產品加工研究所特邀專家魏益民表示，之所以產生鎘大米，是因在鎘污染土壤上種植水稻，才導致出產的大米鎘超標。

劉恒（化名）是湖南東部攸縣大同橋鎮的一家米廠老板，自從去年廠里出產的大米被檢測出鎘超標，他幾乎每晚都輾轉反側。在劉老板看來，廠里出產的大米從收谷、脫殼到最后的包裝都按照標準程序操作，出現鎘超標的事情，只能是來自大米的種植環節。

對于肉菜食品種植、養殖環節出現的安全問題，追溯體系可以在食品進入流通環節后快速跟蹤，防止其流向餐桌，為追回有問題農產品提供必要的依據。然而專家提醒，要想真正在源頭杜絕食品安全的隱患，還要對農產品的種植、飼養環節加強監管，防控生產源頭存在的食品安全風險。

我國食品安全實行的是“分段監督”模式，商務部、農業部、工商、衛生、食品藥品等部門是“鐵路上的警察，各管一段”。在農產品“從田間到餐桌”的追溯產業鏈中，農業部負責農產品生產環節的安全監控，商務部則負責流通環節的監控責任。

然而在現實中，產銷的緊密結合使得監管很難分家，“分段監督”的模式，為類似于追溯體系這樣需要貫穿全產業鏈的食品安全監控機制帶來了挑戰，常常會引來“九龍治水”的困擾。2013年3月，根據國務院機構改革和職能轉變方案，國務院組建國家食品藥品監督管理總局，負責食品安全監督管理綜合協調，然而據了解，目前各部委監控數據溝通仍然尚有不足。

馮力更表示，追溯體系目前還有不夠完善的地方，對蔬菜生產基地生產過程的關鍵環節還缺少詳細記錄，不能有效指導生產，改善蔬菜供應環境。例如以蔬菜農殘為例，中間商到產地收購蔬菜，現場僅以比較簡陋的方法粗略檢測農殘。

馮力更指出，這種辦法受制于檢測方法的科學性、準確性，檢測操作者個人的技術水平及誠信，忽略了蔬菜種植過程灌溉、施肥、殺蟲的原始生產記錄，如果將這些記錄文件，例如使用殺蟲劑名稱、用量、時間、采收時間、責任人等，作為蔬菜收購依據之一，再以現場農殘鑒定抽查，才是比較完善的追溯體系。

在馮力更看來，當前應支持對農業生產環節建立追溯體系，但是有些農民勞作辛苦，文化水平低，不了解生產記錄的重要性，往往疏于進行生產管理記錄。建議采購農產品的機構或個人，在與農民簽訂收購合同的同時發放生產記錄表，一方面可方便農民填寫，簡單快捷；另一方面也督促農民，增強農民的誠信意識，并可通過定期抽查監督效果。

此外，追溯體系并不能完全替代對各環節的監管。馮力更指出，從食品供應鏈角度，追溯體系非常重要，但每個節點還需有各自的配套規范，如食品原料的種植、養殖過程要遵循的良好農業規范；加工企業實施食品安全管理體系（HACCP或ISO 22000）；根據流通領域特點，健全管理規范等等。從業人員的誠信固然很重要，但不能完全依賴他們，要明確標準法規，違規必究，違規必罰。

“我們現在應用的這些體系都是從發達國家學來的，美國、歐盟和日本等國最好的經驗之一就是工作細致，執行度高，法規嚴明。”馮力更說。

各國追溯體系建設掃描

歐盟

2000年，歐盟開始在成員國內部建立牛肉產品追溯系統，2002年進一步將追溯范圍擴大到全部食品，并明確提出禁止進口非追溯產品。歐盟各國普遍采用由國際物品編碼協會（EAN）推出的“EAN·UCC ”系統來開展質量安全追溯，要求為每一地塊建立農藥、肥料等的使用情況報備體系，以監控有機農產品的生產過程。其中英國率先建設了基于互聯網的牲畜跟蹤系統（CTS），實現了牲畜整個生命周期的情況記錄。

美國

2002 年，美國通過“生物反恐法案”，要求企業必須建立食品可追溯制度，同時所有涉及食品運輸、配送和進口的企業要建立并保全相關食品流通的全過程記錄。美國食品藥品監督管理局制定農場初級原料生產標準和召回追溯系統、強制召回受污染食品、扣留不安全食品、限制或禁止來自某個地區的不安全食品流通以及就可能違規情況索取相關數據等。

日本

日本引入歐盟所推動的“食品可追溯制度”，于2001 年建立了肉牛可追溯系統，隨后逐漸擴展到其他農產品種類，到目前為止，日本對所有農產品均已實現可追溯管理。在農產品質量可追溯系統的應用方面，日本不僅制定了相應的法規，而且在零售環節，大部分超市已經安裝了產品可追溯終端，供消費者查詢產品。

澳大利亞

澳大利亞作為一個畜牧業大國，于2001 年在國家層面上建立了國家牲畜標識計劃（ NLIS） ，即畜產品質量安全追溯系統，采用由NLIS 認證的瘤胃標識球或耳標對牛、羊進行標識，來實現對牲畜的標識和追溯。

印度

印度于2006 年出臺的《食品安全及標準法案》明確了食品安全追溯制度，要求食品生產者提供食品生產過程信息，提供原材料的企業信息，同時必須貼上追溯標簽，以確保食品的可追溯性。