油氣管網改革宜“小步慢走不回頭”

□ 陳柳欽

（作者系中國能源經濟研究院副院長、首席研究員，教授）

油氣管網關乎國家能源供應安全，關乎國有石油企業生產運營、上下游的協調統一，是一個重大的發展問題，也是一個攸關數億群眾的民生問題，如何改革必然成為社會關注的焦點。

作為油氣領域的重要環節，油氣管網設施包括原油、成品油（汽柴油）、天然氣管道干線和支線，以及與管道配套的相關設施，下游還存在著大量的城市燃氣管網，由各大城市燃氣公司運營。我國油氣管網設施建設與運營主要集中在中國石油、中國石化、中國海油三家大型石油央企，主干油氣管網處于高度壟斷經營狀態。由于國有石油企業采取縱向一體化的經營模式，油氣管輸業務出現了管輸關聯交易、管輸成本不透明等現象，外部市場主體難以進入，導致氣源供應與管網輸送不匹配、不同氣源不能串換的問題。

十八屆三中全會召開前夕，國務院發展研究中心公布的“383改革方案”更是提高了人們“將石油天然氣管網業務從上中下游一體化經營的油氣企業中分離出來，組建若干家油氣管網公司，并建立對油氣管網的政府監管制度”的預期。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中第二十條提出的“實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化”更是引發業界討論熱潮。特別是關于壟斷行業改革的思路非常清晰，明確要將自然壟斷性環節和可引入競爭的環節分開，同時強調自然壟斷環節要靠有效政府監管克服壟斷弊端。例如，電網、鐵路路網、油氣運輸管網具有自然壟斷特性，但發電和售電環節、油氣上游開采和下游煉化銷售以及鐵路客貨運輸等環節都可以引入競爭。

馬年新氣象。油氣行業的破壟斷改革正在不斷深化，其中，備受關注的管網向民資開放問題終于有了新進展。2月19日，中國石化發布公告稱，公司董事會審議并一致通過了《啟動中國石化銷售業務重組、引入社會和民營資本實現混合所有制經營的議案》。董事會同意在對中國石化油品銷售業務板塊現有資產、負債進行審計、評估的基礎上進行重組，同時引入社會和民營資本參股，實現混合所有制經營。中國石化向民資放開成品油銷售，率先拉開了“油改”的下游大幕。中國石化對社會和民營資本開放油品銷售業務，率先采取混合所有制，在壟斷特性比較突出的能源領域具有積極的示范意義。中國石化是我國具有象征性意義的重要央企，以這塊“硬骨頭”為切入點預示著今后更多國有資本占絕對控股地位的行業，將陸續對民資開放。

關于中游油氣管網改革，目前基本上有兩種意見：第一種意見是先行政分拆“三桶油”的管道業務，再重組一家或幾家管道公司，改變“三桶油”既是經營者又是使用者的雙重角色，以政府行為推進市場化的模式。第二種意見是通過邊緣革命，增量改革，培養市場力量，鼓勵多元投資，所有管道必須向第三方開放等穩步漸進的模式，以市場配置資源，最終完成管道體系的市場化改革。十八屆三中全會公報指出，經濟體制改革的核心是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性的作用和更好發揮政府的作用。以此原則判斷，油氣管網體系改革可能更傾向第二種模式。通過政府政策引導和市場因素的自我培育，最終通過市場完成管道資源的配置，水到渠成。

2月24日，國家能源局正式印發《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)，通過政策正式明確油氣管網設施開放的范圍為油氣管道干線和支線，以及與管道配套的相關設施?！掇k法》的出臺旨在促進油氣管網設施公平開放，提高管網設施利用效率，保障油氣安全穩定供應，規范油氣管網設施開放相關市場行為，在目前油氣行業縱向一體化的體制下，解決上、下游多元化市場主體的開放需求問題。這是監管層明確表態要打破壟斷邁出的重要一步?！掇k法》規定，油氣管網設施開放的范圍為油氣管道干線和支線（含省內承擔運輸功能的油氣管網），以及與管道配套的相關設施；在有剩余能力的情況下，油氣管網設施運營企業應向第三方市場主體平等開放管網設施，按簽訂合同的先后次序向新增用戶公平提供輸送、儲存、氣化、液化和壓縮等服務。這標志著中游油氣管網從此進入第三方準入時代。

種種跡象表明，短期內拆分“三桶油”的管網，成立國家獨立的管網公司的可能性極小。中游管網改革最可能的路徑還是循序漸進，依托現行的管網體制首先試行第三方準入。目前我國油氣主干管網主要以“躉售”而非“代輸”形式運營，即管網公司將上游油氣資源買入后，再賣給下游用戶，實現對油氣的統購統銷。例如，中國石油西部管道公司，在負責西氣東輸天然氣運輸的同時也負責銷售，盡管財務上已經獨立核算，但并不是真正獨立的管道公司?！败O售”體制有利于實現油氣資源的統一調配，對保證油氣管網利潤、調動油氣公司管網建設積極性有激勵作用。但“躉售”體制阻礙了市場機制在上游資源和下游用戶之間正常發揮作用，下游用戶只能被動接受門站價格，不利于油氣市場競爭，降低油氣供應價格。選擇第三方準入進行“代輸”后，下游用戶將有機會越過管網公司，直接與上游氣源供應商談判確定氣源供應價格。中游管網公司在以“無歧視”原則運輸天然氣的同時，只向用戶收取國家發改委核準的管輸費。

《辦法》的出臺為“油氣管網改革”撕開了一個口子?！掇k法》為解決油氣管網公平準入問題提供了解決思路。一方面，為各市場主體進入油氣管網提供了標準規范，起到一定打破現有壟斷局面的作用；另一方面，《辦法》明確指出，油氣管道設施上游用戶中包括原油、成品油（含煤制油等）、天然氣（含煤制天然氣、煤層氣、頁巖氣等）等油氣生產企業。這就意味著，非常規油氣開采出以后“無管網可輸送”的問題將得到解決，有利于打破大型央企和地方國企在油氣管網設施的壟斷，促進我國非常規油氣資源的開發。

從長遠來看，天然氣管網分離、獨立運營是趨勢，但目前我國天然氣管網處于發展建設階段，還需要靠石油公司的財力來完成?！暗谌綔嗜搿币浴笆Ｓ喈a能”為前提，在目前天然氣管網發展相對滯后，管網輸氣能力不足，規劃利用率均較高的背景下，實施起來也是有一定困難。因此，不管是獨立運營還是不予拆分，怎么保證“第三方準入”和政府如何監管是最重要的。《辦法》明確了國家能源局及各派出機構的監管職責及監管內容。“第三方準入”鋪開后，國家能源局將主要通過兩份合同對中游管網進行監管。一份合同是下游用戶與管網企業簽訂的代輸合同，另一份是上游資源企業與下游用戶簽訂的銷售合同。能源局通過對這兩類合同的執行情況進行監管，將對中游管網的管理重心從審批過渡到監管上來。

為了促進油氣管網設施公平開放，國家能源局正在抓緊制定《辦法》相關合同、信息公開制度等配套文件，創新監管工作機制，加大監管工作力度。當然，油氣管網改革也只是整個油氣改革棋局中的一個環節。我們要特別注意不要走回頭路，不再“走幾步、退幾步”，更不要走歪路。因為，從前幾年的改革政策來看，節奏感不明顯，或緊或松、或上或下、大起大落的現象十分嚴重。如何走好這盤棋，讓盡可能多的主體獲益，著實考驗政策制定者和市場運行主體的智慧和力量。