城市規劃正義的基本理論問題分析

內容摘要：城市規劃不是純粹的基于技術理性和科學決策的價值中立活動，而是有其價值判斷。立足當代中國城市規劃的現狀，城市規劃應該追求效率與公平的合題。實現這一價值訴求，核心是要科學界定個人利益與公共利益，并努力實現二者的統一，回歸城市規劃正義的本質：得所應得。

關鍵詞：城市規劃 效率 公平 公共利益 得所應得

20世紀60年代以來，伴隨著城市化進程中社會問題的凸顯，西方城市規劃學科逐漸轉變了對城市規劃學科屬性的認識，由純粹技術理性和科學決策過程轉變為認同城市規劃倫理的、政治的屬性。中國城市規劃學在改革開放以后才獲得真正的發展。上個世紀90年代后，中國規劃學界也逐漸注意到城市規劃的價值取向及其實現問題。然而，部分由于對社會主義正義理論研究的薄弱，有關城市規劃正義的基本理論問題尚未解決。本文擬從城市規劃的價值訴求、城市規劃正義的核心內容和城市規劃正義的本質三個方面建構城市規劃正義的基本理論框架。

城市規劃的價值訴求是效率與公平的合題

城市發展是包括經濟、政治、社會和文化諸方面在內的綜合性的發展。城市經濟發展以效率為其主要的價值追求，而包括社會在內的其他領域的發展目標則主要是公平，故而，城市規劃應該追求兩大政策目標：效率與公平。然而，改革開放以來的很長時期內，中國城市規劃出現了偏重效率，忽視公平的傾向。這一現象的出現，一方面受我國國民經濟社會發展整體價值取向的影響，另一方面也與對公平和效率關系的誤讀有關。

新中國成立之初，基于國民經濟社會發展不平衡的客觀現實和對社會主義一定程度的錯誤理解，實行了平均主義的分配方式。這種分配方式忽視了資源配置的效率問題，造成經濟社會發展的停滯。改革開放后，打破平均主義，實行了效率優先，兼顧公平的原則。這一原則的影響至為深遠，我國的綜合國力、人民生活水平乃至國際地位都得到了顯著的提高，更為重要的是，由于正視而不是抹殺不同人群和地區的差異，充分發揮了人民的積極性、主動性和創造性，部分實現了在平均主義下不能實現的公平。城市規劃在這一背景之下秉承傳統城市規劃學科的基本理路，表現出對技術與科學的熱衷，似乎是一種價值中立，但是毫無疑問，這種價值中立本質上與國民經濟社會發展的價值取向—效率優先，兼顧公平保持了高度一致。這一價值取向帶來了城市的快速發展，同時也帶來了新的不公正，城市經濟、政治、文化、社會等領域都出現了嚴重的不公平。

首先，城市化進程中表現出貧富差距的持續拉大。2006年，國家發改委根據“全國城市居民綜合社會調查”提供的數據資料及國家統計局提供的相關數據資料，認為我國城市居民收入差距的基尼系數已達到合理值的上限，在0.4左右，并指出占城市居民1/5的最低收入人口只擁有全部收入的2.75%，僅為最高收入1/5人口擁有收入的4.6%（李華良，2006）。經濟領域的分化必然帶來政治、文化甚至社會領域的分化，經濟上占優勢的群體在政治、文化和社會地位上都具有明顯的優勢地位，反過來，在政治、文化、社會領域占優勢地位的強勢群體利用他們的這些優勢強化自身的經濟優勢，更多地占有和攫取資源和財富。相應地，弱勢群體失去了在傳統平均主義體制下的一切保護而又暫時沒能形成新的保護和申訴機制，越來越失去競爭的優勢而越來越相對少地占有著城市的資源與財富，從而造成新的不公平。新的歷史條件下，反思城市規劃的價值取向成為新的歷史課題。

事實上，面對改革中出現的諸多問題，尤其是貧富的迅速分化，黨和政府已經從國民經濟社會發展的高度開始重新認識社會主義的價值取向。十六大針對實踐中唯效率為上，忽視公平的做法，主張效率與公平的并重，首次提出“初次分配注重效率”，“再分配注重公平”。十六屆六中全會從制度正義的視角提出要“更加注重社會公平”，強調“社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證”。實踐中對效率優先，兼顧公平原則的最終超越是在十七大上。十七大對社會公平給予了高度重視，在黨的文件中第一次旗幟鮮明地指出“實現社會公平正義是中國共產黨的一貫主張，是發展中國特色社會主義的重大任務”，并強調，“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平”，明確摒棄了“效率優先、兼顧公平”的提法。

順應這一歷史潮流，城市規劃也要對其價值取向作出新的調整，而正確理解并處理公平與效率的關系問題是其能否作出正確的、符合歷史潮流的價值判斷的關鍵。偏執于公平或效率的價值取向的實質是割裂了公平與效率的關系，把二者簡單的對立起來。事實上，我國國民經濟社會發展從公平到效率再到公平的價值選擇，表現出公平與效率既相矛盾，又相統一的關系。二者的矛盾是表象，而統一是本質。一方面，二者的統一是方向，是本質，只有實現了二者的統一，才能真正使二者相互促進。失去公平的效率不可能持久，失去效率的公平也是毫無意義的。另一方面，雖然公平與效率是統一的，但并不意味著二者在現實中擁有同等的地位，受到同等的關注。在實踐中，二者的對立是常態，人們必須賦予一方更多的考慮。公平與效率究竟哪一方擁有優先地位，完全是一個實踐問題。具體而言，當某一社會在某一階段效率問題突出時，就應以效率為優先；反之，如果某一階段公平問題較突出，就應該以公平為優先。改革開放以來逐步形成的效率優先，兼顧公平的原則產生于特定的歷史條件之下，反映了人們致富的愿望。然而，當效率問題解決到一定程度而公平問題凸顯，成為社會的普遍訴求時，就應把公平置于相對優先考慮的地位，以尋求更高水平的統一（汪瓊枝，2009）。就城市規劃而言，伴隨改革進程，秉承效率優先，兼顧公平的原則，我國城市化進程加快，客觀上促進了城市經濟的快速發展，然而，當前城市化進程中公平問題已經凸顯。城市規劃者在追求效率的同時，更應該順應潮流，關注公平。

根據城市化發展的基本規律，一個國家的城市化水平應與其經濟發展水平相適應。現實中國的城市化具有其獨有的特點：一方面，城市化水平滯后于現代化水平；另一方面，城市化超速發展的同時存在嚴重的“消化不良”。中國城市化獨特的環境與進程必然產生出諸多問題。城市規劃中的諸多問題，其實質都在于公平問題。城市規劃以城市和準城市的空間和土地為規劃對象，其實質是對公共資源的分配。在市場經濟條件下，作為特殊商品的城市空間和土地成為眾多利益集團爭奪的目標。眾多利益集團作為“經濟人”，奉行個人經濟價值最大化的原則。然而，城市空間并不僅僅只具有經濟價值方面的意義，它更主要是城市的構成者—廣大普通市民共同生活的空間，城市的資源包括空間與土地的真正所有者是全體普通市民。而眾多利益集團作為“經濟人”與全體普通市民的利益訴求并不總是一致，更多的時候二者是沖突的。如何從全體市民的利益出發，使城市這個共同的生活空間更加有利于市民普遍的生存和發展， 更加符合人性，具有公共性，這就要求作為城市規劃的主體—政府以公共利益為導向，遵守公平正義原則。endprint

遵循公平原則，城市規劃要尤其關注和保護社會弱勢群體的利益，致力于公益事業的發展。當前在舊城改造、新區開發等城市建設過程中，就出現了以開發商代表的房地產商業利益群體與遷出居民利益群體、遷入居民利益群體，甚至與作為“管理”機構的行政利益群體等之間的沖突。在這些利益群體、階層之間的矛盾和沖突必然會影響甚至阻礙城市的發展（王偉、趙俊，2007），這就要求作為公共行政行為主體的政府規劃部門遵循公平正義原則，合理協調各方利益，關注保護弱勢群體，維護社會穩定，為城市的持續健康發展創造正義的社會環境。

城市規劃正義的核心內容是實現個人利益與公共利益的統一

效率與公平的選擇問題實質是利益問題。城市規劃在某種程度上而言就是一種利益的協調活動，其既要協調個人利益與個人利益之間的關系，更主要的是要協調個人利益與公共利益的關系。后者恰是正義的核心內容，正義歸根結底就是如何認識并處理個人利益與公共利益的關系問題。

（一） 關于個人利益與公共利益的界定

何謂公共利益，學界尚未形成統一的認識。一方面源于市場經濟條件下個人利益與公共利益往往存在競合，另一方面也與公共利益本身外延的不確定性或歷史性有關。以城市拆遷為例，根據我國現有法律，界定公共利益應從以下三個維度展開：

1.公共利益關涉國家安全、國民經濟和社會發展等。根據2011年1月19日國務院第141次常務會議通過，并于1月21日開始施行的《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條的規定，公共利益的內涵在于“保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等”；公共利益的外延包括國防和外交、由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設、由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業、由政府組織實施的保障性安居工程建設、由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建等。

2.公共利益的界定主體是公眾。這里的公眾是所有與該公共利益相關的利害關系人。個人利益是公共利益的基礎和內容，公共利益只是對個人利益中具有共性內容的抽象，因而對公共利益的界定，所有利害關系人應該是決定者。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第九條的規定，征收房屋的各項建設活動，應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃，制定國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃時，應當廣泛征求社會公眾意見，經過科學論證。

3.公共利益的實現必須程序合法，且不能傷害個人利益。城市規劃的每一個新項目和產業都與公共利益有關，然而，公共利益的實現不能基于公共利益的目的而無視個人利益，也不能違反法律程序。現實城市規劃項目實踐中反映出的最突出的問題往往與此相關。比如現實中產生拆遷沖突的主要原因就在于對拆遷執行者行為合法性和對個人利益補償公平性的質疑。對于這一點，我國《物權法》明確規定，“為了公共利益的需要，縣級以上人民政府依照法律規定的權限和程序，可以征收、征用單位、個人的不動產或動產，但應當按照國家規定給予補償；沒有國家規定的，應當給予合理補償”。

（二）關于個人利益與公共利益關系的處理

社會主義條件下應實現個人利益與公共利益的統一，對于這一點在實行社會主義市場經濟的今天似乎沒有爭議。然而，如何實現個人利益與公共利益的統一，卻是一個理論上并沒有真正解決的問題。本文以為，通過改造功利主義，構建社會主義功利主義實現個人利益與公共利益的統一是明智之選。功利主義產生于18世紀末，由英國哲學家、經濟學家J.邊沁創立。作為一種道德哲學或政治哲學，功利主義在西方一直居于主流地位。邊沁認為一個人之所以做某件事，是因為做某件事能給自己帶來幸福或快樂，一個人不做某件事，是因為不能給自己帶來幸福或快樂。個人行為的準則是這樣，政府行為的準則也是這樣。由此功利主義確定了最大多數人的最大幸福原則。功利主義從人而不是從神或抽象道德出發，表現出對人的關注，就這點來說，功利主義更易為人們所接受。然而，邊沁的功利主義有一個致命的缺陷。邊沁認為公共利益是個人利益的簡單相加，二者不存在矛盾，個人利益之和就是公共利益，相應的個人利益的實現就意味著公共利益的增長，并最終在晚年，將其功利原則簡化為最大幸福原則。顯然這一認識過于理想化而與實際不相符合，原因在于個人利益之間、個人利益與公共利益之間都可能存在矛盾，在一定的情況下，個人利益的增長甚至會損害公共利益。

本文認為盡管功利主義在事實上發展和鼓勵了個人主義，但是如果對其予以社會主義的改造，對于解決城市規劃中的個人利益與公共利益之間的關系問題還是非常重要的一種嘗試。基本做法就是回歸“最大多數人的最大幸福原則”，并重新解讀這一原則。筆者以為，這一原則其實包含著兩個具體的原則，而不是只有一個原則，即“最大多數人原則”和“最大幸福原則”，其中“最大多數人”的限定詞在該原則中甚至具有較“最大幸福”原則更高位的價值。“最大多數人原則”的優先性地位是由我國社會主義的本質決定的。社會主義的本質在于實現人民的共同富裕，因而，社會主義的功利原則要求福利增加的受益者應該是最大多數人，這也是整個社會最大福利的基礎。更為重要的是，只有堅持了“最大多數人原則”，才能當個人利益與公共利益發生沖突時堅持二者的統一。因為，此時如果以“最大幸福原則”作為唯一的或根本的道德原則，即僅僅專注于總體利益的增長并不必然能帶來個人幸福的增長。而如果以“最大多數人原則”作為根本道德原則，那么只有當社會福利的增長同時滿足最大限度增加了最大多數人的福利時，此行為才是符合道德的。此時可能出現少數人的利益沒有得到最大限度的實現，然而這種犧牲是必要的。因為在社會主義條件下，個人與他人之間不存在根本的利益沖突，社會的存在與他人利益的增長本身就是自身利益繼續增長的前提（汪瓊枝，2010）。

堅持“最大多數人原則”與“最大幸福原則”相統一的社會主義功利主義原則必然要求城市規劃在賦予公共利益優先序位的基礎上實現個人利益與公共利益的統一。當前城市化進程中較為突出的問題既有以公共利益為名行侵害個人利益之實，也有以維護個人利益之名行妨礙公共利益之實。根據社會主義功利主義的原則，在按照現有法律確定公共利益和個人利益的基礎上，既要保證個人利益最大程度的實現，更要保證公共利益的最大化。當個人利益與公共利益無沖突時，以個人利益最大化為目的，而當個人利益與公共利益存在沖突時，在保證公共利益最大化的情況下，盡可能不使個人的現有利益受到損害，即對其根據市場價格予以公平補償。endprint

城市規劃正義的本質在于得所應得

平等是現代正義的核心內容之一，也是社會主義的價值目標。然而如何理解平等，卻是眾說紛紜，莫衷一是。現代西方政治哲學至少經歷了權利平等、機會平等等形式和階段，彰顯出平等實現的過程性。權利平等是一種基于自由市場制度的平等。權利平等取消了封建等級制度的階級差別和固定地位，將人看做完全自由的個體，主張所有人都擁有同樣的權利進入所有有利的社會地位。法國人權宣言宣稱人生而平等就是對權利平等的主張。然而，權利平等只是形式的平等，并不必然帶來結果的平等。因為每個人的天賦能力有高低，家庭出身和社會環境有好壞，必然決定了其競爭能力的差別，而這些社會環境和自然天賦往往造成人們在機會、收入和財富方面極大的不平等，故而，平等的權利會導致不平等的結果。

機會平等相對于權利平等是一大進步，它力圖解決由社會和文化環境給人造成的不利影響，主張通過增加教育機會、實行再分配政策和其他社會改革措施，為所有人提供一種平等的出發點。機會平等對于今天的中國非常有意義，應該說，新中國成立以來到今天中國人的權利平等在抽象意義上已經實現，但是直至實行改革開放后三十多年的今天，機會平等還遠沒有實現。“十二五”規劃最引人注目的一點就是試圖通過各種改革，促進機會的公平。然而，機會平等不等于正義，機會平等是城市規劃正義的應有之義，但不是城市規劃正義的本質和終極目標。

首先機會完全平等是不可能的。機會是有限的，凡有限的東西就不可能完全平等的分配。就業崗位、基本公共服務等資源都具有有限性，其獲得者不可能同等程度地全覆蓋。同時，機會平等沒有也不可能消除自然天賦的差別，因而競爭能力也是有不同的。一個人先天的不足不是他個人過錯所致，如果要求其承擔因此帶來的競爭能力相對低下的后果，也是不公平的。

其次，即使實現了某種程度的機會平等，它也只是形式的平等。機會平等只是保證了起點的某種程度的平等，并不能消除出身的不平等，也無法確保過程和結果的平等。北大中國經濟研究中心主任姚洋先生指出，所謂機會平等不過是幻想而已。從國家的角度來看，通過賦予每個人相等的機會，可以把社會主體擺在平等的起跑線之上。可是，從現實來看，這樣的平等沒有太大的意義。根本的問題是，每個人在智力、社會關系、家庭背景以及政治地位等方面都存在著極大的差異，他們利用制度所賦予他們機會的能力因此會有很大的不同（姚洋，2003）。

真正的平等和正義應該回歸正義的本質，既包含權利平等和機會平等，又絕不停留于此。正義的基本含義在于給予每個人以其所應得，不同的只是應得的依據和應得內容（周文華，2005）。從哲學上看，一個人只能得到屬于自己的東西，只有你自己屬于自己。你是一個人，作為人，你必須擁有為人的尊嚴，那么維護你的尊嚴的“需要”成為應得的依據；同時，你不是一個孤立的人，而是社會的人，那么你對社會的貢獻也應該成為應得的依據。從而，作為人自身，為了人的尊嚴“需要”成為應得的依據；作為社會的人，其對社會的“貢獻”應成為應得的依據。由此，應得的內容即是遵循按貢獻分配原則和按需要分配原則的所得（汪瓊枝，2010）。

按貢獻分配是經濟領域的基本分配原則。在社會主義市場經濟條件下，勞動、資本、技術、信息甚至土地（使用權）等要素參與到生產過程中來，都應該對其進行市場評價，根據其貢獻進行分配。然而，由于市場經濟本身的局限性，按貢獻分配僅僅是形式的平等，它只是權利平等的一種表現，因為它承認一切現實的不平等，比如家庭出身、社會關系、個人天賦等的不同，所以必然帶來結果的不平等。故而，在政治社會領域還必須實行按需要分配原則。這一原則的實行依據不是依據個人的貢獻，而是基于人之為人這一客觀存在，因而，維持人之為人的基本的需要—滿足基本的生存權和發展權的需要—成為了分配的依據。需要的內容首先應該是各種基本公共服務，從這點來看，按需要分配非常類似于機會平等，但不等同于機會平等。需要的內容還應該包括滿足弱勢群體改變其弱勢地位的需要。只有通過對弱勢群體的傾斜與扶持政策，才能從根本上擺脫出身的不平等，進而改變其弱勢地位。

就按貢獻分配和按需要分配相結合的原則既是權利平等和機會平等的表現，又不停留于權利平等和機會平等而言，其實質是對權利平等原則與機會平等原則的超越和揚棄，是正義的本質要求。城市規劃正義要求在城市資源的分配與享有上也遵循按貢獻分配和按需要分配相結合的原則，既要考慮分配對象的貢獻，更要關注分配對象的基本需要。

參考文獻：

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5.周文華.正義：“給每個人以其所應得”[J].哲學研究，2005（11）endprint