我國新型城鎮化建設困境及應對策略

王曉云

內容摘要：目前我國面臨城鎮化發展很不平衡、財政赤字不斷加大、土地問題非常嚴峻和城市產業結構不盡合理等困境，為此，需要在消除城鄉戶口差別，實現公共產品均等化，吸引社會資本，借助現代科技改造城鎮基礎設施，進行財稅體制改革，保障農村居民土地使用權，以及發展城鎮特色產業等方面采取應對策略。

關鍵詞：新型城鎮化 階段 使命 困境 解決

我國城鎮化的歷史

第一階段（1949-1960年），是我國第一次城鎮人口快速增長的階段，城鎮人口由1949年的5765萬人增加到13073萬人，增長了126.77%，而同期的總人口增長的幅度是122.2%。第二階段（1966-1977年），是我國城鎮化停滯階段，這十幾年期間我國的人口增長了43.45%，但是城鎮人口僅僅增長了27.5%，農村人口增長了47.37%，期間我國城鎮化率由19.75%下降為17.55%。第三階段（1977-1995年），開始了中國人口大轉移，也是新一輪的城鎮化發展階段，城鎮化水平由1977年的17.55%上升到1995年的29.04%，人口總數增長27.53%，其中城鎮人口增長111%，農村人口增長9.8%，這一時期是我國城鎮人口增長的較快階段，年均增長幅度為3.1%，遠高于我國總人口的1.03%增長速度。第四階段（1996-2012年），是我國城鎮化速度最快的階段，2012年，在我國13.54億人口中，有20970萬人是近10年新增的城鎮人口，城鎮化率由2002年的39.09%上升到52.57%，是我國1949年以來增長最快的10年。第五階段（2013年至今），新型城鎮化階段，也是本文研究的主要階段。這一階段的城鎮化是在第四階段基礎上的“精耕細作”，承載著中國經濟轉型的歷史使命。

我國新型城鎮化的歷史使命

反映城鎮化水平高低的一個重要指標為城鎮化率，即一個地區常住城鎮的人口占該地區總人口的比例。當前，世界城鎮化水平已超過50%，一半以上的人口居住在城市。在當前投資、出口拉動力日漸衰竭的情況下，擴大內需成為經濟結構調整的首要任務。正如李克強總理所說，當前中國最大的內需是城鎮化。所以，當前階段的新型城鎮化承載著中國經濟轉型的重要歷史使命，是推動改革與經濟轉型的關鍵一步，是我國未來經濟增長的一個主要增長點。此外，新型城鎮化也是我國縮小城鄉差別，促進社會和諧發展的重要舉措。

新型城鎮化，不再是簡單的造城運動，而是人口集聚、產業升級、社會進步的一個綜合表現。在中國經濟轉型升級背景下，對于此輪新型城鎮化舉國上下有著較大的期待和憧憬。

我國新型城鎮化面臨的困境

（一）發展很不平衡

我國城市化進程已經取得巨大成績，但東中西部發展很不平衡，城鄉差距進一步擴大，城鎮結構也很不合理。東部地區城市及小城鎮都比較發達，基本上已形成大中小相配套和銜接的城鎮網絡體系。中部地區中小城市有了很大發展，但在區域經濟中具備中心地位的大城市與特大城市較少；而西部地區大中城市多數為省會，除此之外的城市發展很慢。

隨著經濟的不斷發展和城鎮化比例的不斷提高，人民生活水平得到了改善，但城鄉差別并沒有改善，城鎮居民可支配收入與農村人均純收入之比由改革初期的2.57上升到2011年的3.11。不僅如此，在城鎮化不斷提高的過程中，由于現有的土地開發政策制約，農村居民并沒有充分地享受到城鎮化的紅利，大部分增值收益被地方政府和土地開發商拿走，同時還因為拆遷等問題積累了大量社會矛盾，引發許多惡性社會事件的發生。

近幾十年，由于大中城市的快速發展，中小城鎮處于被邊緣的地位，大部分中小城鎮可以用“臟亂差”來形容。部分經濟發達地區由于工業開發區的原因，建有污水處理設施，而絕大部分鄉鎮沒有完整的供水和污水處理設施，因此才會導致大江河流流域的支流普遍被污染。除了污水，固廢垃圾處理情況也非常嚴峻，不僅處理率總體偏低，而且處理手段單一，基本以填埋為主，對周邊及地下水污染情況非常嚴重。

（二）財政赤字不斷加大

隨著2007年以后民生支出的增加，全國31個省市區2007年-2011年教育、社會保障和就業、醫療衛生三項支出的總額就達到110369億元，占當期財政支出總額的62.1%，三項財政業務支出占當年財政收入比由2006年的40.9%上升到2011年的61.78%。相比2006年，地方財政對醫療衛生、社會保障與就業、教育等三方面的支出增加了3.9、4.8和2.5倍。由于這三項是基本的民生支出，而且隨著老年化社會的到來以及城鎮化水平的提高，這幾項支出只會不斷增加而不會減少。在民生支出不斷增加的同時，地方財政赤字也快速增長，2007 -2011年，各省市赤字合計年均增長27.1%，2010年地方財政赤字超過3萬億元，2011年超過4萬億元。這還是在每年有10000多億的以買地為主的非稅收入的前提下的赤字增長，而每年4萬億元左右的地方財政赤字，主要依靠中央財政轉移支付和資本市場融資解決。因此，近幾年的土地財政不僅支持了GDP的繁榮，而且扛起了部分民生項目的快速增長。但土地財政是不可持續的，而民生支出卻要持續，而且隨著城鎮化水平的提高，支出總額也會不斷增加，在目前保障體系賬戶維系都存在問題的狀況下，以往的城鎮化和財政收支老路顯然是走不通的。

（三）土地問題非常嚴峻

按照《中華人民共和國土地管理法》第四十七條之規定，我國農用土地征地補償標準不得超過前三年年均收益的三十倍，而且沒有考慮通脹等因素，轉讓變更后土地購買者的使用年限是50年或70年，因此現行的土地管理辦法存在諸多弊端：一是土地使用者權益被削弱；二是未來土地收益被折現到當前，使土地資本化帶來的貨幣量急劇攀升，帶來嚴重的金融風險；三是許多失地農民幾年或十幾年后變成城市貧民的可能性很大；四是目前的征地政策也使地方政府過度依賴土地財政。國家已經意識到問題的嚴重性，2012年國務院通過《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》，對農民集體所有土地征收補償制度作了修改，征地補償數額可能提高為現行標準的10倍，這將大大提高工業用地、倉儲用地等的用地成本。endprint

（四）城市產業結構不盡合理

雖然城市獲得快速發展，但各個城市的特色并不明顯，很多城市大力發展制造業，第三產業發展嚴重不足。城市尤其是中小城市的發展，在城市形態、產業結構、建設方式等方面的趨同化較為突出，城市個性和特色不突出；重復建設嚴重，導致土地資源和資金的浪費。在城市發展中“大而全小而全”的思想嚴重，缺乏區域協調和分工協作精神。

我國新型城鎮化要解決的問題

（一）實現公共產品均等化

社會的公平基礎是人們能夠享有基本的公共服務產品，如教育、醫療與社會保障。讓進入城鎮的農村人口一樣享有城鎮居民的醫療、教育和養老的權利，應該成為城鎮化的基礎。我國2004年推行的新農合作為醫改的一個主要內容，是基本成功的，但不是沒有問題，隨著大病逐步納入醫療保障以后，支出必然增加，以后的新農合預計會面臨資金短缺問題，因此變新農合為社會合作醫療就很有必要。目前農村地區的教育問題，拆并校帶來的隱患應該逐步消除。另外，還要解決由于市場化配置師資力量帶來的基礎教育不公問題。而要解決以上問題，戶籍制度的改革是必不可少的。

（二）吸引社會資本并借助現代科技改造城鎮基礎設施

按我國3.2萬個鄉鎮缺乏現代水處理設施計算，未來至少要建設3.2萬個、近10萬套污水處理設施，需要資本1.6萬億元（3.2萬*5000萬元），如果按10年建成每年也需要資金1600億元。此外，垃圾處理設施的投資也不是小數。因此，對民間資本開放基礎設施領域，政府給予金融服務支持，才能完成未來城鎮化的基礎設施建設問題。從行業數據看，水處理行業已經具備良好的盈利能力。能源問題也是城鎮化必須考慮的問題，2012年，我國城鎮人均用電約500度，農村居民人均用電約400度，如果再增加2億城鎮居民，將增加200億萬度電的年消費量，占現有城鎮居民用電量的5.6%，如果再考慮城鎮基礎設施用電、預留工業用電等，估計將帶來20%以上的能源需求增長。因此發展未來城鎮基礎設施，應該依靠現代科技，大力發展清潔能源，如結合生活污水和垃圾處理，大力發展城鎮沼氣業，借助太陽能技術和風能技術，發展小城鎮太陽能產業和風能業等，而且這些均可以借助社會資本。

（三）財稅體制改革

中國城鎮化的問題之一是公共服務差異大，很多人將矛頭指向戶籍制度，但其實戶籍制度只是表象，更深層次的原因是財稅體制。戶籍的差別在于公共福利的差別，在于財政覆蓋人口和覆蓋水平的差別。如果財稅體制理順了，戶籍制度和公共服務差異大的問題都會輕松解決。戶籍制度改革建立在財稅體制改革的基礎上才有意義。財政只有從目前的戶籍人口財政轉變到常住人口財政，從城市財政到轉變到覆蓋城鄉的公共財政，才能有效地實施基本公共服務均等化。十八大報告提出未來要實現公共服務常住人口全覆蓋。因此，需要進一步完善事權和財權相一致的分稅制體制，完善地方稅制。

（四） 尊重和保障農村居民土地使用權

中國土地問題嚴峻，有很多需要解決的地方。應該把農村居民的土地使用權固化下來，在此基礎上實現土地的合理流轉。對于集體非農用地變更用途（例如用作工業或商業），變更形式僅以出租土地使用權為基礎，禁止集體土地買賣，地方政府不得購買集體土地再出售，其僅可以按期收取土地租稅。而集體土地變更的出租收益由集體進行分配，用于改善集體公共設施和增加居民收入。如此不僅可以穩定6億農村居民使之不至于變成城市貧民，而且可以實現房價下降，減輕社保壓力。在目前城市居民社保都不堪重負的情況下再增加2-3億社保人群，將是一個世界級的難題。讓現有農村居民以地養老，將是破解中國社會保障問題的一個主要思路。目前有許多地方的集體土地采用這種模式，如北京、廣東的部分地方。通過調研來看，目前是非常成功的，企業、集體、百姓和公司都滿意，而且沒有引發社會問題。

（五）發展城鎮特色產業

如何發展城鎮經濟，在我國目前絕大部分產業過剩的基礎上，再提擴大工業經濟，似乎有些難度。有些城鎮把經濟發展思路寄托在沿海加工業的轉移和東部過剩產業的西移，這對于交通發達或城市群周邊的城鎮而言具有現實可操作性，甚至部分具備交通與人才優勢的地方還可以發展高技術產業，但對于大部分中小城鎮，似乎不具備發展的條件。

本文認為，應該根據地方經濟資源和文化資源，大力發展地方特色經濟，才能走出中小城鎮產業發展的可持續之路，如將農副食品加工業與當地特色農產品種植業相結合，對農產品進行初級加工。弘揚地方特色文化既是城鎮化發展中的一個重要內容，也是建設有特色的、最美小鎮的核心。目前我國的農村金融服務還相當落后，雖然有一些地方開展小額信貸和民間金融服務，但仍然沒有一個全國性的指導規范，應該在總結試點經驗的基礎上，逐步建立中小城鎮（含農村）現代金融服務業。我國農業現代服務業目前也相當落后，農業信息、農業科技、產品倉儲和初加工水平都非常不發達，在解決土地流轉問題后，農村合作社和家庭農場將迅速發展起來，但如果沒有完善的農業現代服務業，合作社和家庭農場將面臨發展問題。因此，城鎮化建設還應著力發展城鎮金融服務業和農業現代服務業。

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