強化村鎮規劃管理推進村鎮全域覆蓋
——湖北省松滋市規劃控管調查研究

隨著《中華人民共和國城鄉規劃法》和各省級規劃實施辦法的頒布實施和國家推進新型城鎮化、強化“四化”（即中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化）同步發展的要求，湖北省省、地、縣各級黨委對村鎮規劃控管尤為重視，十分注重村鎮規劃的組織建設、規劃編制、規劃控管和管理實效，充分發揮村鎮規劃控管在村鎮建設、村鎮經濟發展中的引領作用，目前湖北省松滋市各鄉鎮規劃控管呈現出良好發展態勢，規劃控管全域覆蓋已初步形成。

一、當前松滋市村鎮規劃控管調查現狀和問題

湖北省松滋市地處巫山山系荊門分支余脈和武陵山山系石門分支余脈向江漢平原延伸的過渡地帶。市域地形西高東低，西部為鄂西山地，東部為丘崗平原。松滋濱臨長江，是湖南、湖北的接壤地，是荊州和宜昌的交融點，也正處在焦柳鐵路和江南高速交匯處，有著南北交匯點、中西結合部的特殊區位。1996年松滋撤縣建市，下轄16個鄉鎮，238個基層行政村（社區）。針對松滋市村鎮規劃控管如何做到全域覆蓋，筆者進行了專題調研，調查發現存在以下一些突出問題。

1、村鎮規劃編制亟待修改

近些年由于新型城鎮化和新農村建設的蓬勃發展，地方村鎮建設的速度也越來越快，而我市鄉鎮總規大多在九十年代初編制，受當時發展形勢和地方經濟發展的實際，原有村鎮規劃已不能適應城鎮建設發展的需要。在松滋尤為突出就是這樣一種情況：一方面鄉鎮的總體規劃修改在即，另一方面地方政府卻遲遲不能將此事提上議事日程。目前，松滋市重新修改總體規劃并已完成法定程序并獲市政府批文的僅劉家場鎮和水鎮，已完成編制通過規劃評審，但未取得市政府批文的有沙道觀鎮、老城鎮、涴市鎮、楊林市鎮，正在進行規劃技術審查的有南海鎮、王家橋鎮、街河市鎮，正編制的有斯家場鎮、紙廠河鎮、陳店鎮、萬家鄉，尚未進行規劃編制有八寶鎮、卸甲坪鄉。在調查中我們了解到，規劃編制出現滯后現象除因為規劃論證出現的技術方面的問題外，主要存在的還是經費不足，以致前期經費到位后設計單位開始出草案，但后期費用卻不能落實，設計單位因收不到設計費而不提供正式圖冊，也就得不到評審和批準。

我市的各鄉村村莊建設規劃也不能適應當前新農村建設發展要求，2010年完成的村莊建設規劃，實施的“一主兩副”居民點的建設規劃與現階段提出集中居住一步上樓的規劃理念已完全不能適應，推進美麗鄉村，建設宜居家園，松滋的鄉村建設規劃急需重新修完善。

2、部分鄉鎮干部規劃大局意識不強

一是部分鄉鎮黨委領導認為規劃管理是市規劃局的事，鄉鎮建一棟房子有無手續無所謂，是否違建不關心，甚至有的書記鎮長幫助不合要求的建設戶說情，建議“先建后處罰”；為了招商引資讓客商在全鎮用地隨意挑，當客商選擇的土地用地性質不符合用途時，修改規劃成為領導的一句話，規劃為招商讓行似乎是法定的。二是在實際管理中，仍有部分建房戶視規劃為兒戲，對不符合法律法規規定的建房不能理解，建房戶有托人情走關系的、有上訪的、也有直接違建的，給正常的村鎮規劃管理帶來了難度。三是部分聘請的村級協管員不履職、不盡職，有違建不舉報、不制止。

3、規劃法規宣傳不到位

至2008年《村鎮規劃法》頒布以來，除新江口城區、劉家場鎮、水鎮等重點鎮外，鄉鎮政府駐地、村組等地宣傳規劃法的標語很少見，沒有形成規劃宣傳全覆蓋，更沒有達到家喻戶曉，鄉鎮特別是鄉村多數個人建房還是認為只要有土地使用證即可，辦理出讓的對沒有規劃條件的合同是無效合同不理解。

4、公路沿線建房控管難

在各鄉鎮仍然有很多建房戶沿公路路邊建房，他們在選址上沿路、沿渠、沿河、沿大堤選址建房現象比比皆是，更有甚者有的鄉鎮還在過境公路的兩邊進行建房選址，我市新修的荊（州）松（滋）宜（都）一級公路尚未開通已有樓房兩邊聳立，跨境建設的居民點在村鎮規劃布局中是一大忌，建成后不利于公路、河堤、水渠的保護和利用，違背城鎮黃線、綠線、紫線等的規劃管理，對居住民的交通安全也產生影響較大。

5、鄉鎮黨委執法力度不夠

鄉鎮規劃管理力量較弱，未批先建、少批多建等違法建設屢見不鮮，一是因為鄉鎮規劃所人員較少、經費不足，巡查力度難以達到效果；二是部分協管員責任感不強，對違章建設信息不舉報，甚至幫助說情；三是鄉鎮沒有執法權，沒有執法中隊，對于出現的違法工程申請上級部門走法定程序時間長，得到批準后多數違法工程多已完工，對此鄉鎮政府感到無能為力。

二、當前松滋市村鎮規劃控管的方法和措施

1、黨委政府高度重視規劃控管

三年來市委政府、鄉鎮黨委高度重視規劃建設工作，把加強村鎮規劃控管擺到了重要議事日程，納入了經濟社會發展的戰略位置來抓，市委、市政府先后于2011年、2013年和2014年印發了松發[2011]2號《關于加強推進新型城鎮化的決定》、松發[2013]2號《關于進一步加快城鎮化發展意見》和松政規[2014]1號《松滋市村鎮個人住宅建設管理暫行辦法》，各鄉鎮黨委把規劃控管作為年度績效考核的重要內容，市委、市政府多次開展調研活動，市人大有針對性的到各鄉鎮實地視察，市政協開展控管督辦等活動，充分調動了各鄉鎮規劃控管的積極性，營造了濃厚的氛圍，使規劃控管工作力度進一步強化。

2、村鎮規劃管理機構健全

2011年5月松滋市委決定將城市規劃管理局升格村鎮規劃局，在各鄉鎮設立了規劃建設管理所，聘請各村支部書擔任了村規劃協管員，形成了“市有局、鄉有所、村有員”的村鎮規劃控管模式，同時開始建立經費保障體制，由市財政列支各鄉鎮規劃建設所的人員經費按每人每年5000元差額補助，保證各所能正常運行。各鄉鎮政府與村級規劃協管員每年年初簽定村莊規劃管理責任書，按年度管理績效結帳，在此基礎上由市財政列支對每個協管員實行年2400元的業績已獎代補工資，確保村莊規劃建設管理落到實處。

3、村鎮規劃審批程序規范

依據《中華人民共和國村鎮規劃法》和《湖北省村鎮規劃條例》規定，按照我市村鎮規劃管理的實際情況，我市相繼擬定了《關于進一步加快新型城鎮化發展的意見》、《松滋市村鎮個人住宅建設管理暫行辦法》、《關于進一步簡化審批程序提高服務效能的通知》、《松滋市村鎮規劃管理技術規定》等一系列的相關規定，規范我市的村鎮規劃審批程序，并將審批流程在規劃局網站公示、公示牌公示、發放宣傳傳單告知，對重大規劃事項采取公開聽證的形式，增加公眾特別是利害關系群眾的參與性，通過完善規劃審批程序，嚴格實行先規劃、后建設，規劃控管秩序大大好轉。

三、實現松滋市村鎮規劃控管全域覆蓋的幾點建議

1、督辦總規、村莊規劃編制，實現規劃編制全覆蓋

各鄉鎮總規、村莊規劃修改進度緩慢的一個重要原因就是因為鄉鎮財力有限，建議市政府加大規劃編制經費傾斜力度，實施以獎代補以規劃通過審批為準，按鄉鎮編制總規每平方公里補5萬，村莊建設規劃按每村補1萬元，確保村鎮規劃編制全域覆蓋，只有規劃全覆蓋才能做到控管全覆蓋。

2、加大培訓、加大宣傳，實現法規宣傳全覆蓋

建議市政府建立專項制度對我市鄉鎮全體干部、村級干部定期、多次進行村鎮規劃知識的培訓，并采用走出去、請進來的方式讓部分干部職工，特別是在規劃控管第一線的規劃人員到發展的比較好的城鎮、村莊實地考察學習，借鑒別人規劃控管的先進經驗。與此同時，利用傳統的宣傳方式，采用宣傳車、宣傳標語、宣傳櫥窗等形式做好《村鎮規劃法》及相關法律法規的普及宣傳，利用有線電視廣告、手機短信群發和微信團隊等新形式宣傳規劃相關法規，讓規劃法規家喻戶曉、人人皆知，真正做到規劃法規全覆蓋，使廣大居民自覺參與到村鎮規劃控管中來。

3、加大鄉鎮執法力度，實現規劃執法全覆蓋

松滋市亟待成立城市管理執法局，對重點鎮還應成立城管執法中隊，針對鄉鎮違法建設，執法局要嚴格執法，快查快辦，要在官方網站，電視臺設立“違建曝光臺”，建立群眾自覺參與的舉報熱線，對舉報查實的情況實行獎勵，堅決杜絕違法建設，實行發現一起、立案一起、查處一起、曝光一起，實現規劃執法全覆蓋。

4、健全機構、充實人員，實現控管信息全覆蓋

繼續完善“市有局、鎮有所、村有員”的組織機構網絡，一是把水平高、能力強的干部選拔到規劃局領導崗位上來，要通過公開招考選拔一名專業人士擔任規劃局副局長，要在規劃系統營造“能者上、庸者下”的氛圍，對工作能力強、業績突出、敢于工作的同志提拔到領導崗位；二是從大專院校招錄一批優秀人才充實到規劃管理隊伍中來，充實到鄉鎮規劃所，不斷補充新鮮血液；三是繼續推行村級協管員制度，對有必要的村莊設立組級規劃信息員，組級信息員補助由鄉鎮政府負責，實現規劃控管觸角延伸到每個村組，確保違建信息全覆蓋；四是建立以鄉鎮城建辦為主相關職能部門參加的鄉村規劃巡查制度，嚴厲查處違法建筑，嚴格杜絕違建瞞報、違建不報、協管員不負責的行為。