新疆伊犁州直煤炭價格改革現狀和對策建議

扈天保

（1.山東煤礦安全監察局，山東省濟南市，250031；2.伊犁哈薩克自治州煤炭工業管理局，新疆自治區伊寧市，835000）

伊犁河谷是新疆乃至全國的煤炭富集區，探明煤炭資源儲量558 億t，煤炭遠景儲量4770億t。煤層賦存穩定，地質構造簡單，埋藏淺，煤質佳，適合大規模開發，遠景經濟效益十分可觀。

近年來，伊犁州直根據國家和自治區的統一部署，嚴格煤炭限價措施，維護了煤炭市場的價格穩定。但是，自2013年起，隨著全國煤電供需矛盾的緩解，國家取消了煤炭價格干預措施，全面實行了市場化改革，而新疆自治區和伊犁州直繼續執行了2007年以來的煤炭價格限制標準。為此，州直煤礦企業以煤炭生產成本和銷售價格倒掛為由，不斷向州黨委、政府和有關部門反映，質疑州直繼續執行煤炭價格干預政策的必要性，特別是在州直有關部門對部分煤礦違反煤炭限價標準作出行政處罰決定以后，政企矛盾進一步激化。

為全面掌握州直煤礦企業生產成本和經營狀況，化解矛盾，做好煤炭保供穩價工作，為州直煤炭工業良性發展提供決策選擇，2013年11月召集伊犁河谷十幾家煤礦企業負責人進行了座談，并現場對4個煤礦企業的生產經營情況進行了調研。

1 伊犁州直煤礦企業生產經營現狀

1.1 煤炭開發現狀

近年來，伊犁州直大力實施大集團開發戰略，吸引大批國內大型煤炭集團進駐，煤炭資源整合重組工作穩步推進，一批大型、特大型煤礦已經開工建設，煤礦安全生產形勢穩定。截至2013年10月底，伊犁州直共有煤礦52個，產能3489萬t。其中，生產礦井18個、新建礦井10個、改擴建礦井2個、停產待整合礦井22個。52個煤礦中，露天煤礦2 個，其余都是井工煤礦。2012 年產煤543萬t，供需平衡；2013年產煤698萬t。

1.2 煤炭生產成本

據測算，2012 年伊犁州直煤炭成本平均為140.92元／t，2013年煤炭成本為145.98元／t。

2012年煤炭成本由3部分組成： （1）制造成本119.96 元／t，包 括 原 材 料54.53 元／t、電 費2.26 元／t、折 舊 費3.17 元／t、工 資 及 福 利 費23.63元／t、維簡費8.5 元／t、安全費用19 元／t、采礦權價款2 元／t、其他制造費6.87 元／t； （2）期間費用17.03元／t，包括營業費用2.3元／t、管理費用14.1元／t、財務費用0.63元／t；（2）銷售稅金及附加3.93元／t。

測算煤礦企業2009-2012年的煤炭生產經營數據，人工工資、稅費和直接成本分別上升了2.3倍、3.1倍和2.5 倍，而煤炭平均售價僅提高了1.9倍，明顯低于生產成本的上漲幅度。從2012年起，又額外收取了20元／t的煤炭資源地方經濟發展費，進一步抬高了煤炭生產成本。

2 現行煤炭價格干預政策

2.1 政策起源

2006年4 月，新疆自治區一度取消了煤炭臨時限價干預措施，煤炭價格出現了較大幅度反彈。2007年8 月，新疆自治區發改委因此印發明電，規定 “電煤、熱煤原則上執行1997 年價格。”之后，新疆自治區政府又多次出臺政策，強調全疆“保持低電價優勢，控制和穩定煤炭價格。”2012年9月，伊犁州發改委作出規定：“州直電煤、熱煤出礦限價含煤炭資源地方經濟發展費”。2013年9月，伊犁州政府辦公廳進一步強調要加強煤炭市場價格監管。

2.2 煤價波動對電價成本的影響

目前，新疆火電上網電價為0.25元／kW·h，如煤炭提價10元／t，火電成本上升2%左右，影響不大。以伊犁州直國投熱電廠為例，目前該廠裝機為2×33萬kW 熱電聯產機組，設計發電量為33億kW·h／a，耗標煤315g／kW·h，耗標煤104萬t／a、原煤160萬t／a，如煤炭提價10元／t，電廠將增加開支1600萬元，按設計能力計算，成本上升0.005元／kW·h。

2.3 煤價波動對供 （暖）熱成本的影響

隨著城鎮化建設的快速推進及國家和自治區節能減排工作的要求，伊犁州直各縣 （市）集中供暖工程建設速度加快，集中供暖范圍大幅度增加。據伊犁州發改委資料，2012年伊犁州直8 縣1 市城鎮集中供暖面積已經超過1500 萬m2，煤耗約70萬t。由于各縣 （市）集中供暖工程規模、面積、時間、負荷、所用燃煤熱值及熱能有效利用率不同，煤炭消耗也有很大差別。伊寧市熱力公司2012-2013 年供暖季平均煤耗在38～40kg／m2，而新源縣則達到68kg／m2，伊犁州直集中供暖平均煤耗在47kg／m2左右。如果煤價上漲10元／t，供暖成本將上升0.47元／m2，占供暖收費價格的2.64%。

綜上可見，國家取消電煤價格雙軌制以后，新疆自治區和伊犁州直執行的電煤、熱煤價格仍然是1997年標準，額外還要繳納20元／t的煤炭資源地方經濟發展費，而煤價調整對電價、供 （暖）熱成本影響不大，這也是矛盾的焦點所在。

3 煤炭保供穩價工作中需要解決的突出矛盾和問題

3.1 煤炭限價政策的可置信度問題

煤炭限價措施是一種典型的管制博弈，管制措施的尊嚴在于發出的威脅是否可置信。在煤炭保供穩價管制博弈中，政府希望通過一紙命令管控住資源性產品價格，進而實現居民消費價格指數漲幅不超過調控目標，社會公眾也寄予厚望。而煤礦業主甚至包括少數當地政府和有關部門對上級出臺的管制措施，往往首先會進行可置信評估，然后決定是否及如何遵照執行。因此，政府出臺的煤炭限價政策不僅要考慮目的性，更要考慮可操作性。沒有可操作性的煤炭限價措施，不管有多嚴厲，都是不可置信的，在基層必然執行不力。政府通過限價直接干預煤價，價格得以控制，真實的市場供求關系卻被扭曲，直接導致煤炭業收入分配不公，更嚴重的是，這會使煤價上升只能以更為隱蔽的、對制度規則更有破壞性的方式表現出來，損害了公眾對制度規則的信心。

3.2 煤炭限價政策的執行成本問題

國家方針政策、法律法規的尊嚴需要執法機構維護，才能得到切實執行。執法行為必然消耗資源、產生成本，還要引發社會資源的重新配置，即產生社會成本。執行成本的大小取決于執法行為的難易程度，執法難度又取決于各方利益的博弈，煤炭限價政策必然牽動當地經濟和業主利益。目前，全國一些工業基礎薄弱的重點產煤地區仍然依賴“三靠”政策，即靠煤礦發展地方經濟、靠煤礦帶動群眾就業、靠煤礦增加財政收入。在山東省，一座30萬t／a的煤礦就可以供養一個中等縣的財政，能容納1500多人就業，并可以帶動一批煤炭生產上下游產業發展，顯然伊犁州直相距甚遠。據統計資料，伊犁州直 “十五”期間建設的煤礦多數沒有收回成本，只能走變賣資源之路；2012 年伊犁州直煤炭產業對財政的貢獻不足4%，所有煤炭從業人員不足5000人，資源能源優勢遠沒有轉變為效益優勢、經濟優勢，煤礦企業怨聲載道，社會公眾很不理解，這必然涉及到社會穩定。而且煤炭限價政策是臨時性市場干預措施，具有很大的不確定性，難以給企業一個穩定的預期，必然有保有壓，讓供電供 （暖）熱企業產生了極大的依賴性，不利于培養有競爭力的企業，等于制造了一個規則不完善、尋租空間極大的市場。可見，政府沒有必要制定一個不平等的政策，然后浪費大量的行政資源去維持，應該從總體和全局上考量執行成本，避免較嚴重的損失。

3.3 煤炭限價政策的信息不對稱問題

近年來，伊犁州直一直對煤炭出礦價格實行嚴厲的管控措施，反映了對下游行業經營業績惡化和通脹上升的雙重擔憂，希望依此調控居民消費價格指數，卻沒有給出有公信力的依據并明確其定量關系，其重要原因之一就是信息不對稱。客觀上，煤炭限價措施的實施，造成了煤炭絕對價格水平低，煤礦處于微利和虧損狀態，與其他商品和生產資料以及石油、天然氣等其他能源的相對價格不合理，扭曲了煤炭價格，不僅使企業失去了自我完善、自我發展的能力，就連最基本的簡單再生產也維持不了，直接導致在安全投入、技術革新和職工生活福利等方面欠賬很大。而且由于煤炭銷售中間環節費用上漲幅度大，使煤炭出礦價格與群眾消費價格之間形成了較大差距，群眾并沒有得到實惠，大部分利潤被流通環節占有。在管制博弈中，煤礦業主為了既得利益，往往選擇不投資升級安全技術裝備，冒險生產，有的為了降低成本，采取售煤不出票據的方式逃稅。解決信息不對稱問題，政府只能起到補充作用，應著力改善競爭環境，建立統一的市場體系，充分發揮市場在煤炭價格發現和利益分配過程中的作用，實現產業鏈上下游、區域之間的有效合理分配。事實上，一些決策者和職能部門也清醒地認識到，穩定煤炭供應、確保公眾利益的目標并非一個 “限價令”就能實現的。

4 調整煤炭價格管制政策的可行性和必要性

4.1 可行性

伊犁州直煤炭產能已嚴重過剩，不必再執行煤炭限價政策。伊犁位于國家西北邊陲，遠離國內煤炭消費中心，生產的煤炭只能就地消化。據統計，州直煤礦經過近年來的技改提升、改擴建，加上新建煤礦，實際產能約是需求量的5倍，本該對穩定煤價底氣十足。若放開煤炭價格，在前期將會出現報復性上漲，但具備產能的煤礦也會開足馬力生產，制約著煤炭價格不可能過度上漲。因需求量嚴重不足，產量必然過剩，煤炭價格會在較短時間內迅速回落，基本平衡在微利狀態。價格的變化是在伊犁州直煤炭產能嚴重過剩的情況下完成的，難以造成哄抬價格、以次充好等違規行為，將會平穩過渡，供需雙方都能理解、接受。可見，再繼續執行煤炭價格干預政策已屬多余，要抓住當前有利時機，迅速放開煤炭價格，堅定不移地推進煤炭市場化改革，與全國接軌。

4.2 必要性

4.2.1 貫徹落實國家方針政策的需要

2012年12 月20 日，國務院辦公廳印發了《關于深化電煤市場化改革的指導意見》，決定自2013年起，取消電煤價格雙軌制，煤炭企業和電力企業自主銜接簽訂合同，自主協商確定價格，并特別強調：“地方各級人民政府對煤電企業正常經營活動不得干預”。2012年12月18日，國家發展改革委印發了 《關于解除發電用煤臨時價格干預措施的通知》，決定解除自2012年1月1日起實施的電煤臨時價格干預措施，并強調：“地方各級政府不得采取行政手段不正當干預企業煤炭供銷等經營活動”。2012年12月31日，國家發展改革委又印發了 《關于貫徹落實國務院辦公廳關于深化電煤市場化改革的指導意見做好產運需銜接工作的通知》，強調：“各地方政府有關部門要規范行政行為，不得干預企業簽訂合同，切實維護企業經營自主權，為順利完成改革和銜接工作創造良好環境”。可見，國家已明文規定解除煤炭價格干預措施，從2013年1月1日起再執行煤炭限價政策就涉嫌違規，因此作出的行政處罰就屬于無效行政行為，相關文件應該立即廢止。

4.2.2 推進新型工業化建設的需要

伊犁發展新型工業化，成在煤炭，敗在煤炭。煤炭是工業的糧食，其主體地位不可動搖。伊犁州直富煤、缺油、少氣的特點，以及州直的社會經濟發展水平和經濟實力，也決定了以煤為主的生產消費格局。現行的煤炭價格管制不利于能源結構的調整，不利于抑制不合理的煤炭需求，不利于新型工業化建設。煤炭價格低降低了資源利用效率，增加了國民經濟結構調整的難度。一方面，等于政府用巨額資金補貼了用煤企業，用煤多少對其經濟效益影響不大，因而普遍缺乏節約能源的壓力和動力，更不愿投資采取節能措施，節能減排工作步履艱難，同時造成煤炭資源的極大浪費；另一方面，能耗高、污染重、技術落后的企業不能淘汰，甚至吸引這部分企業繼續進駐，造成工業企業長期在低水平徘徊，使經濟結構性失衡進一步加劇，同時惡化了生態環境，也不利于未來的能源安全。

4.2.3 推進煤炭產業健康發展的需要

伊犁州直煤炭出礦限價標準是1997年的不變價格，全國最便宜的煤炭在伊犁，對煤炭產業必然產生3種嚴重后果：一是發展的壓力非常突出。煤價上漲的幅度遠遠跟不上物價和人工費的上漲幅度，煤礦愈生產愈虧本，陷入了惡性循環，難以生存。目前，有的煤礦不得不貸款繳納地方經濟發展費。這也是一些大型煤炭企業進駐州直圈占資源后，又不敢開發的主要原因。二是安全的壓力非常突出。多數煤礦不愿意在安全高效礦井建設上下功夫，機械化、自動化、信息化水平普遍較低，必要的安全投入跟不上，新技術、新工藝、新裝備無法采用，特別是無法保障國家強制要求的井下避險“六大系統”建設，留下很多事故隱患。而且還把當地政府陷入兩難境地，既要監督執行限價政策，又要在冬季煤炭供應緊張時，不得不命令可能不具備安全生產條件的煤礦冒險生產。三是穩定的壓力非常突出。企業無效益，處于不正常生產狀態，嚴重影響了煤礦職工的正常工作、生活，職工隊伍難以穩定，頻繁流動。

5 結語

國家取消煤炭限價措施是綜合考量全國社會經濟發展基本情況的，新疆不可能置身事外，繼續保持低煤價是違背全國經濟總體發展趨勢的，無論當前有多么充分的理由，都將很快被證實是一種失誤，沒有可持續性可言。如果不抓住當前的時機，一拖再拖，有可能形成更大的政策斷崖，很難調整，一步跟不上可能步步跟不上。

保持低煤價不是招商引資的決定因素，企業最需要的不是政策優惠，而是公平而便利的市場準入機制。應該說，規則越簡單越直白越好，政府動用權力能夠給予的優惠越少越好，這樣才有利于培養有競爭力的企業，參與全國和國際競爭。

伊犁州直煤炭產業在新型工業化建設中居于舉足輕重的地位，煤炭興則工業興。繼續執行煤炭價格干預政策于情于理于法均已不合時宜，還難以讓社會理解、企業接受。放開煤炭價格，事關政府形象，事關產業發展，事關經濟運行，應立即更化改制，在全疆首先破冰，即行廢止，遵循市場經濟規律，發揮市場在資源配置中的決定性作用，改革電煤、熱煤價格形成機制，由供需雙方根據市場供求協商定價，形成有利于節能的煤炭生產消費模式，充分利用資源稟賦，促進資源優勢轉化為經濟優勢、發展優勢，實現跨越式發展。

［1］ 曹海霞.我國煤炭價格的改革歷程回顧及發展趨勢前瞻 ［J］.中國煤炭，2008 （5）

［2］ 張維迎.博弈論和信息經濟學 ［M］.上海：上海三聯書店，2004

［3］ 孫玉萍.關于我國煤炭價格有關問題的研究與探討［J］.經營管理，2008 （9）