生態文明視野下的和諧礦區建設研究

姚華軍，朱 清

(中國國土資源經濟研究院，北京 101149)

2013年中央一號文件提出“推進和諧礦區建設”，從生態文明的角度科學解讀和諧礦區建設，對于拓展和諧礦區建設的認識，推進和諧礦區建設工作，具有重要意義。

1 和諧礦區建設的生態文明范式解析

1.1 和諧礦區建設是礦業走向生態文明的時代要求

農業文明時代的礦產資源利用是零星的、分散的、低技術含量的。工業文明時代的礦產資源開發是大規模的、集中連片的。同時，開發的水平因為區域經濟發展水平的不同而各異。發達資本主義國家工業革命以來，礦業普遍經歷了從亂到治的過程。美國歷史上礦產資源開發由于礦區秩序混亂、資源利用水平低、環境破壞嚴重，不僅留下大量的“鬼鎮”，還留下大量的廢棄礦山。[1]截至2008年，美國西部地區12個州和阿拉斯加僅廢棄的硬巖礦山(Abandoned hardrock mine sites)就有16.1萬個。1997～2008年，美國土地管理局、林業局、環保局等機構為了治理廢棄硬巖礦山先后花費了26億美元[2]。

目前，我國大量的礦區存在“資源拿走、污染留下，財富拿走、貧窮留下，開發一處、破壞一片”的狀況。將生態文明理念納入到和諧礦區建設中，實現礦產資源開發中人與自然的和諧，人與人的和諧，是中國礦業從原始發展、野蠻發展、粗放發展走向集約發展、綠色發展、安全發展、和諧發展的時代責任，擔當著從礦業大國走向礦業強國的歷史使命[3]。

在礦產資源開發中實現人與自然的和諧，就要做到資源節約、環境友好、安全高效。實現人與人的和諧，就要在礦產資源開發中做到礦產資源開發成果的合理共享和礦區經濟社會持續穩定發展。礦產資源開發中人與自然的和諧、人與人的和諧兩種關系之間又是在生態文明范式下交互影響，彼此聯系的。

1.2 人與自然和諧是人與人和諧的基礎

1.2.1 忽視人與自然的和諧而追求人與人的和諧，往往是空中樓閣

礦產資源開發產生外部性，既有正的外部性，也有負的外部性。正的外部性主要是礦業資本外溢促進了礦區經濟增長和社會發展。負的外部性主要有三種情況。一是礦產資源開發中的生態環境破壞，即環境污染、生態破壞和地質災害。環境污染包括大氣污染、水污染、廢渣污染；環境破壞包括水資源破壞、土地占用、水土流失、土地沙漠化、生態失衡、生物多樣性減少、地貌景觀破壞等；地質災害包括崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫等。[4]二是未實現資源節約集約的礦產資源開發行為存在負外部性問題。如大礦小開，一礦多開，使用被淘汰的技術，采富棄貧，礦山“三率”水平低，造成國家資源浪費，國家所有者權益流失，產生資源利用上的負外部性。三是礦產資源國家所有的產權配置忽視礦區居民的相鄰權和發展權。企業和政府在法律的框架內，拿走了礦區居民最重要，最能轉化為經濟利益的礦產資源，降低了礦區居民利用礦產資源自我發展的機會和能力，造成礦區居民的福利損失，卻沒有給礦區居民額外補償，帶來了外部性。這樣就難以避免礦區居民私挖濫采，盜采盜挖。

如果這幾類負外部性不能內部化，就會引致礦區環境和資源利益失衡，從而激發礦區矛盾?，F實看來，大部分礦產開發中的礦地矛盾主要是因為人與自然不和諧引致的人與人不和諧。如內蒙古西烏旗“5.11”事件和阿巴嘎旗“5.15”事件就是因為煤礦開采，破壞草場、污染飲水、影響牧民生產生活而逐步激化的矛盾。如果資源利用上的外部性不能內部化，就會導致國家財富流失，資源有償使用的收益難以保障。如果資源配置的外部性不能內部化，就會導致礦區貧富差距擴大，進一步演化為社會矛盾。而實現了人與自然和諧的礦區，往往為人與人的和諧奠定了基礎。如云南漢營和貴州錦豐埃爾拉多，通過礦區環境恢復治理，修建礦山公園，提高資源節約集約利用水平，不僅為礦區群眾創造了良好的生產生活環境，而且提升了企業的經濟績效和社會績效，為礦區人與人和諧創造了前提條件。

1.2.2 礦產資源開發人與人不和諧的本質是由于資源環境產權配置的不合理

在一個生態文明的環境中，礦區群眾的發展權實際是蘊于資源利益的使用和配置之中的。礦產資源是礦區最為重要，能轉化為最大經濟利益的資源。礦產資源收益分配問題必定是礦區利益沖突的最大源頭。礦產資源開發環境問題引致的利益沖突是作為礦產資源開發的外部性出現的。收益往往是產權分配的結果。如果礦產資源及礦區環境產權配置不合理，就會導致礦產資源開發收益的失衡，從而引致矛盾糾紛。因此，礦區人與人的不和諧本質是由于資源環境產權配置的不合理。

1.3 人與自然和諧需要人與人和諧政策手段的調控與實現

從法律的角度來講，礦產資源開發中人與自然的和諧反應的是人與自然的社會關系，人與人的和諧反應的是人與人的社會關系。故蔡守秋認為，環境資源法律不僅要調整與環境資源有關的人與人之間的社會關系，也要調整人與自然之間的社會關系。[5]但是不論是人與人的關系，還是人與自然的關系，都是在人的行為中表現出來，正如黑格爾所說的那樣：“對于法律來說，除了我的行為之外，我是根本不存在的?！盵6]因此，礦區人與自然的和諧，仍然是通過對礦產資源開發中人與人在資源和環境上的社會關系調整來實現。

要處理導致人與自然不和諧的負外部性，需要通過“外部性內部化”，也就是人與人的利益關系的調整來消除不和諧因素。在命令控制式的監管和激勵式利益調配兩種使“外部性內部化”的手段中，前者往往因為“一刀切”和監管力量不足而廣受詬病，而激勵性的措施顯然更具優勢。正如鮑默爾和奧茨(Baumol & Oates，1988)所說，“對于某種商品，如果沒有足夠的激勵形成一個潛在的市場，而這種市場的不存在會導致非帕雷托最優的均衡，此時就出現了外部性?！痹诘V產資源開發中的三種負外部性來說，環境破壞是因為環境的產權被定位為公共物品，難以使礦區環境的破壞和治理形成交易的市場；資源浪費往往是因為被浪費資源的私人邊際成本高于私人邊際收益，而低于社會邊際收益；資源配置不均衡就是因為資源的產權界定下，礦區居民的相鄰權和發展權未能形成一個和礦業企業交易的商品市場。而十八大報告提出“深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度”。長期以來，我國礦產資源開發中生態環境價值和代際價值的忽視，導致礦山環境遺留問題嚴重；礦產資源產權設計和產權收益機制不統一，資源稅功能混淆，資源補償費過低，礦業權價款異化的情況[7]，實際扭曲了礦產資源的價格，從而使礦產品市場未能準確反應市場供求和資源稀缺程度；法律設計未規定礦區群眾對資源產權的分享，致使礦區群眾難以從資源開發中受益。

國外經驗就是將外部性和產權的解決辦法結合起來，促進礦區可持續發展。如澳大利亞、加拿大多個洲都要求礦產資源開發要使閉坑后的環境質量不低于開發前的水平，使環境問題的外部性內部化。同時通過礦山企業和礦區居民談判的形式，明確礦山企業對礦山社區土地使用的補償、環境損害的賠償、文化影響的補償、礦區居民收益和發展能力的保障等，從而設立礦區居民賴以分配礦山開發收益的產權束。

礦產資源開發中人與自然的和諧需要礦產資源開發中各利益相關者的努力。但是如果各利益相關者無法在利益分配的框架內得到合理的激勵，各利益相關方的積極性不能得到有效調動，礦產資源節約和礦區環境保護的“正能量”就會不足。礦產資源節約和礦區環境保護是一個復雜的社會博弈的過程。在各利益相關者逐利過程中，如果政策設計不能有效的引導利益相關者推進資源節約和環境保護，單靠政府的命令控制式監管往往難以滿足需要。政府要轉變職能，就要更多的使用市場經濟的監管方式和調控手段，引導中央相關部門、地方各級政府、企業、礦區居民樹立生態文明的理念，以適當的利益調配機制使各主體主動促進資源節約和環境保護。

2 生態文明視野下的和諧礦區建設政策機制

改革開放以來，我國通過持續的礦產資源開發整頓規范和整合，確定礦山開發最低規模，提高技術標準、安全生產標準和環境保護標準，堅決打擊和取締私挖濫采行為，使礦山企業“多、小、散”的局面得到明顯改變，并建立了礦業權設置方案制度，進一步優化布局，實現整合的常態化。這些工作為礦產資源開發中的資源節約、環境保護和礦區秩序維護奠定了一定的基礎。

目前，通過構建資源節約集約的調節機制、生態恢復治理的補償機制、資源開發利益共享的分配機制、矛盾糾紛協調化解的工作機制來實現和諧礦區建設已經形成共識。前兩類機制是人與自然和諧的機制，后兩類機制是人與人和諧的機制。人與自然和諧的機制，國土資源及相關部門做了大量的前期工作，奠定了一定的基礎。后兩類機制關系到人與人的和諧，過去相當一段時間，國土資源部門重點關注的是礦區的礦業開發秩序，需要探索構建。

2.1 統籌完善人與自然和諧的政策機制

在統籌完善人與自然和諧的政策機制中，一方面要轉變政府職能，多使用法律手段、技術手段、經濟手段，不使用或者少使用行政手段，另一方面要充分利用市場機制，激勵利益相關者推進礦產資源開發中人與自然的和諧。

2.1.1 進一步完善資源節約集約的調節機制

第一，通過控制性政策，奠定資源節約集約的基礎。通過完善和探索適合不同礦種的礦業權設置方案制度，優化布局，避免一礦多開，大礦小開，完善礦山開發最低規模制度，建立礦產開發準入條件，動態更新礦產資源開發淘汰技術目錄，從布局、規模、準入、技術四個方面迫使礦山企業走資源節約集約之路。

第二，通過激勵性政策，促進礦產資源開發節約集約與綜合利用。通過市場的激勵性手段，繼續使用補貼制度，在礦產資源綜合利用40個示范基地建設工作的基礎上，持續推進礦產資源綜合利用工作，加強對礦產資源開發綜合利用的宣傳，利用市場機制，使資源綜合利用水平高的企業獲得企業上下游客戶、礦區群眾、政府的廣泛認同，從而提升競爭力，獲得更好的市場績效。

2.1.2 完善生態恢復治理的補償機制

在礦山生態環境恢復治理過程中，也要政府控制性政策和激勵性政策向結合。在控制性政策中，要強化礦山地質環境保護與恢復治理方案制度，完善礦山地質環境治理恢復標準規范制度，加大對歷史遺留礦山環境問題的投入。在激勵性政策中，要完善礦山地質環境治理恢復保證金制度，持續推進“綠色礦山”建設和礦山復綠行動，建立基于代價核算的礦區生態補償制度，探索建立市場手段治理歷史遺留礦山地質環境問題工作機制。

2.2 探索構建人與人和諧的政策機制

2.2.1 構建資源開發利益共享的分配機制

2.2.1.1 完善礦產資源開發利益的初次分配機制

完善礦產資源稅費制度，建立基于礦產資源開發投入產出的利益分配機制，充分保障礦產資源的國家所有者權益，科學征收資源補償費，實現國家所有者權益合理回歸，明確礦區居民在礦產資源開發中的相鄰權、收益權和發展權，科學余留各類投資人的合理回報空間，杜絕資源開發暴利。

在礦法修改中，明確礦區居民在礦產資源開發中的利益分享權利。應以礦法二次修改為契機，積極借鑒國外通過立法保障礦區居民分享礦產資源開發收益的經驗，將礦區居民在礦產資源開發中的收益權寫入礦法，以法律的形勢固定礦區居民的收益權，為各地持續推進和諧礦區建設提供高階法律支撐，確保礦區的長治久安。

2.2.1.2 優化礦產資源開發利益的二次分配機制

在控制性政策方面，一是確定將資源稅的全部或大部用于改善礦區群眾民生問題。目前，資源稅的用途尚未確定，各地征收的資源稅用途也是五花八門，但很少用于解決礦區民生問題。應該通過行政法規的形勢將資源稅的用途定位為用于解決礦區的民生問題。由于資源稅征收的初衷就是調節礦產資源開發中的差級地租，差級地租就應該用于改善礦區民生，用之于民。二是調整礦業費款的用途。目前，礦業費款大部分都是用于勘查投入、礦產開發管理行政支出、礦山地質環境治理的相關業務，應該明確在礦業費款中切出一塊，用于和諧礦區建設，改善民生，促進礦區居民可持續發展。

在激勵性政策方面，通過市場機制，鼓勵礦山企業承擔社會責任，鼓勵礦山企業通辦非礦產業，使這項非礦資源得到利用，增加村民收入，提供就業機會，促進礦區居民的產業可持續發展。鼓勵礦區居民以非礦資源入股礦山企業，鼓勵礦區村集體及居民以征地拆遷、補償提留和集資入股礦山企業，并協商確定入股比例、收益水平、參與方式、保障措施。解決礦山企業承擔社會責任支出的成本入賬問題，條件成熟后，要為該項支出免去相關稅費的征收。

2.2.2 構建矛盾糾紛協調化解的工作機制

礦區矛盾糾紛協調化解至少包含三個層次：一是源頭治理，二是事前評估，三是事發應急。從源頭治理來講，礦產資源開發引致的礦地矛盾主要是因為礦產資源開發收益未被礦區居民分享，礦區居民反而承擔了環境污染損害。如果能夠實現礦產資源開發收益的共享，使礦產資源開發的負外部性內部化，也就是有效治理礦區生態環境，給予礦區生態補償，就能釜底抽薪，消滅礦產資源開發引致礦地矛盾的利益源頭，減少礦區糾紛導火索。因此，做出礦產資源開發中人與自然和諧的制度設計，本身就能最大程度的從源頭上消解礦區矛盾糾紛問題。所以，人與自然的和諧是人與人和諧的基礎。

從事前評估來說，就是要將生態文明理念融入社會建設之中，落實礦產開發項目社會風險評估制度。從事發應急來說，就是要建立礦區潛在社會風險預警和礦區矛盾糾紛調處機制。如果能夠從三個方面，來處理礦區矛盾糾紛，就形成了礦區人與人和諧的制度鏈，從而保障礦區的持續穩定發展。

3 推進和諧礦區建設的策略選擇

2013年中央1號文件將推進和諧礦區建設寫入“維護群眾合法權益”的內容。因此，和諧礦區建設任務緊迫。要強勁有力的推進和諧礦區建設，需要通過修改礦法，從頂層設計著手，系統推進。但礦法的修改需要經過復雜審慎的程序和較長的時間。要快速有序推進和諧礦區建設，需要在現有政策基礎上，由易到難，探索構建推進和諧礦區建設的抓手，并設立時間表。

3.1 統籌國土資源部內部政策，鞏固和諧礦區建設的基礎

礦政管理部門在礦產開發中人與自然和諧中，做了大量的工作，制訂了一系列的礦產資源節約和礦山環境保護的政策，探索形成了一批切實有效的抓手和機制。要充分統籌，以建立生態文明，建設和諧礦區為導向，有力的推進礦區人與自然的和諧。

3.2 調動各方積極性，推進和諧礦區建設

在推進和諧礦區建設的工作中，要借勢導力，通過部省聯動、部際聯動，形成合力。

一是調動地方政府積極性。國土資源部和內蒙古自治區于2012年啟動了和諧礦區建設的試點工作。云南、貴州、西藏等地也涌現了一些和諧礦區建設的典型。要充分利用這些基礎，總結經驗，擴大試點。

二是調動相關部委的積極性。發改委自2008年以來，持續推進資源枯竭型城市轉型工作。發改委2012年下發了《關于印發<國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法>的通知》(發改投資〔2012〕2492號)，2013年下發了《國家發展改革委辦公廳關于印發重大固定資產投資項目社會穩定風險分析篇章和評估報告編制大綱(試行)的通知》(發改辦投資〔2013〕428號)，推進重大固定資產投資社會風險評估工作。實際上，近年來，天津、重慶、黑龍江、海南、廣西南寧、貴州銅仁多個省市在重大決策前積極開展社會穩定風險評估[8]。大中型規模以上的礦產資源開發是典型的重大固定資產投資項目，開展礦產資源開發項目的社會穩定風險評估對于化解礦區矛盾糾紛具有重要意義。發改委的這項工作對于礦區構建矛盾糾紛化解機制形成重要助力。

國資委2008年出臺了《關于中央企業履行社會責任的指導意見》，持續推進國有企業社會責任報告發布制度，落實企業社會責任工作。2012年又出臺了《關于成立國資委中央企業社會責任指導委員會的通知》(國資廳發研究〔2012〕49號)。這項工作對于推進礦業企業落實社會責任，構建礦產資源開發利益分配機制具有重要意義。此外，煤炭工業協會近年來也在推進和諧礦區建設。

要和這些相關部門與行業協會聯動，尤其是在推進礦產資源開發利益共享的分配機制和礦區矛盾糾紛協調化解的工作機制上，借用合力，形成礦業企業社會責任報告制度和礦區重大固定資產投資社會風險評估制度的抓手，有力推進和諧礦區建設。

三是使用自愿性協議，調動相關行業協會的積極性。自愿協議(Voluntary Agreements)，是指企業承諾“自愿”達到比法律或政策要求水平更高的社會績效，是一種企業積極承擔社會責任行為的表現，是西方發達國家普遍使用的一種高效公共政策工具。目前，煤炭、化學、黃金、砂石協會均開展了和諧礦區建設?？梢試Y委持續推進國有企業社會責任報告發布制度為契機，推動礦業企業簽訂自愿性協議，落實企業社會責任。可以由相關行業協會和有積極性的礦業企業簽訂《和諧礦區建設自愿性協議》，協議可以要求礦業企業發布社會責任報告，并對社會責任履行情況進行監督，按要求完成該協議要求的，授予“和諧礦區建設示范單位”的牌匾。該榮譽將提高企業上下游相關方、政府、礦區居民的認同水平，改善市場績效，提高競爭力。

3.3 加快立法，促進和諧礦區建設常態化

逐步推進和諧礦區建設四大機制趨于成熟，根據礦法修改推進的時間表，適時將和諧礦區建設的相關內容，寫入礦法，尤其是要解決礦產資源開發收益一次分配和二次分配的問題、礦產資源開發項目社會風險評估問題、礦業企業社會責任成本支出入賬問題，從根本上解決和諧礦區建設的頂層設計問題，使和諧礦區建設進入常態化。

[1] 馬志芹.美國西部礦業的淺層開采及其影響 (1848～1878年)[D].北京：首都師范大學，2007.

[2] Director Natural Resources and Environment Team，ABANDONED MINES Information on the Number of Hardrock Mines，Cost of Clean up，and Value of Financial Assurances Statement of Anu K.Mittal[R].United States Government Accountability Office，2011.

[3] 姚華軍，朱清.關于和諧礦區建設的認識和思考[J].中國國土資源經濟，2013(1)：1-6.

[4] 卓弘春，余振國，王聯軍.我國礦山地質環境保護與治理現狀及其控制指標體系[C].資源·環境·和諧社會——中國地質礦產經濟學會2007年學術年會論文集，2007.

[5] 蔡守秋.調整論——對主流法理學的反思和補充[M].北京：高等教育出版社，2003：9-10.

[6] 黑格爾.法哲學原理[M].北京：商務印書館，1961：118-121.

[7] 中國國土資源經濟研究院資源稅費研究組.礦產資源稅費制度改革綜合研究報告[R].國土資源經濟參考，2012.

[8] 多省市在重大決策前積極開展社會穩定風險評估[EB/OL]http://www.gov.cn/jrzg/2011-03/01/content_1814053.htm.