認(rèn)真貫徹十八屆三中全會精神努力開創(chuàng)水土保持改革發(fā)展新局面

劉 寧

(水利部，北京 100053)

1 2013年水土保持工作取得明顯成效

第一，水土流失治理加快推進(jìn)，持續(xù)改善地區(qū)生態(tài)環(huán)境。2013年中央直接用于水土保持的投資達(dá)50多億元，近3年中央投資數(shù)額已超過“十一五”水土保持投資總量。全國共完成水土流失綜合防治7.4萬km2，治理小流域3 000多條，坡改梯26.7萬hm2。第五期國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程、國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)滇黔桂項(xiàng)目啟動實(shí)施，國家重點(diǎn)治理項(xiàng)目縣達(dá)到700多個，革命老區(qū)、貧困地區(qū)的惠及范圍不斷擴(kuò)大。多年的連續(xù)治理，不僅使我國重點(diǎn)地區(qū)水土流失面積呈明顯下降趨勢，而且在提高土地生產(chǎn)能力、促進(jìn)農(nóng)民增收、改善民生福祉等多方面發(fā)揮了顯著作用。

第二，法規(guī)體系不斷完善，有效防控人為水土流失。截至2013年底，已有12個省(區(qū)、市)出臺了水土保持法省級實(shí)施辦法或條例，一系列符合水土資源保護(hù)要求、操作性強(qiáng)的地方性法規(guī)頒布實(shí)施。《水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》已由財(cái)政部、國家發(fā)改委、水利部、中國人民銀行正式印發(fā)。水土保持方案制度在更多領(lǐng)域得到深入貫徹，2013年全國共審批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案2.5萬個，對6 000余個生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開展了執(zhí)法檢查，完成近6 000個項(xiàng)目的水土保持設(shè)施驗(yàn)收，越來越多的機(jī)場、碼頭、港口等項(xiàng)目主動編報(bào)實(shí)施水土保持方案。全國第二批788個縣的水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)工作有序開展，基層執(zhí)法能力不斷加強(qiáng)。

第三，基礎(chǔ)性工作得到夯實(shí)，穩(wěn)步提高支撐能力。全國水土保持情況普查圓滿完成。其成果表明，近15年來我國水土流失面積凈減少61萬km2，水土保持措施保存面積達(dá)99.16萬km2，治理成效斐然。全國水土保持規(guī)劃取得重要進(jìn)展，全國水土保持區(qū)劃、國家級水土保持重點(diǎn)防治區(qū)復(fù)核劃分、重點(diǎn)工程布局、規(guī)劃報(bào)告編制等工作順利完成。全國水土流失動態(tài)監(jiān)測與公告項(xiàng)目啟動實(shí)施。《生態(tài)清潔小流域建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則》、《全國水土保持信息化規(guī)劃》等一批有關(guān)長遠(yuǎn)發(fā)展的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)編制完成。

第四，創(chuàng)新水土保持機(jī)制，利民惠民方式漸次呈現(xiàn)。在投入機(jī)制方面，各地認(rèn)真落實(shí)《鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與水土保持工程建設(shè)實(shí)施細(xì)則》，采取有效措施，增強(qiáng)國家投資拉動作用。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2013年全國共吸引民間資本24億元，接近全國水土保持投資的1/3，參與治理小流域1 200多條。在工程建管機(jī)制方面，各地積極探索村民自建等新模式，大力推行參與制和公示制，使群眾受益程度明顯提高。在治理模式方面，許多地區(qū)將生態(tài)清潔小流域作為生態(tài)文明建設(shè)和農(nóng)村環(huán)境整治的重要載體，整合資源，規(guī)模推進(jìn)，建成了一批和諧怡人、清潔生態(tài)的惠民工程。

第五，宣傳教育持續(xù)深化，公眾水土保持意識明顯提升。在水土保持法實(shí)施兩周年之際，各地印發(fā)水土保持法圖解數(shù)十萬套，開展了廣泛深入的宣傳活動，營造了知法守法的濃厚氛圍。水土保持國策宣傳教育行動不斷取得新成效，各地共制作水土保持電視作品400余部，公益廣告5 000余則。《我們家園的水土保持》、《走出坡耕地之困》兩部專題紀(jì)錄片制作播出，產(chǎn)生了良好的社會反響。水利部批復(fù)的102個水土保持科技示范園和24個全國中小學(xué)水土保持教育社會實(shí)踐基地成為各地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要輻射源，開展中小學(xué)生實(shí)踐活動2 000余次，參與青少年超過17萬人。

2 積極推進(jìn)深化水土保持工作改革

當(dāng)前，我國正處于全面深化改革的歷史新起點(diǎn)和大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的新征程，水土保持工作面臨著全新形勢和重大任務(wù)，我們必須深化認(rèn)識、把握方向、理清思路、改革創(chuàng)新。

第一，統(tǒng)一認(rèn)識，準(zhǔn)確把握中央和社會對水土保持工作的新要求。十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央提出了一系列關(guān)于全面深化改革、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的新思想、新論斷、新要求，為做好水土保持工作指明了方向。一是習(xí)近平總書記先后多次強(qiáng)調(diào)“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”、“良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”。水土保持是保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的重要手段，其成敗關(guān)乎民族未來、民生福祉。對此，早在2012年1月，習(xí)近平同志在對長汀水土流失治理工作的批示中就指出“水土流失治理正處在一個十分重要的節(jié)點(diǎn)上，進(jìn)則全勝，不進(jìn)則退”，“要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推動全國水土流失治理工作”。二是十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)五位一體總布局，并將“推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理”作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容寫入十八大報(bào)告，提出明確要求。三是十八屆三中全會提出要緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動形成人與自然和諧發(fā)展的新格局。四是中央農(nóng)村工作會議、2014年中央一號文件和中央城鎮(zhèn)化工作會議分別對加強(qiáng)水土流失治理，節(jié)約集約利用土地、水、能源資源等都提出了明確要求。五是中央全面深化改革決定提出的336項(xiàng)重要措施中有24項(xiàng)涉及水利，其中17項(xiàng)與水土保持相關(guān)。水利部制定的全面深化水利改革的62項(xiàng)具體措施中，由水保部門牽頭和配合的達(dá)12項(xiàng)。對此，2014年全國水利廳局長會議上，水利部對推進(jìn)水土保持工作改革發(fā)展做出了部署安排。各級水保部門一定要把這些部署要求作為新時期工作的重要指針、依據(jù)和統(tǒng)領(lǐng)，認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會，準(zhǔn)確把握精神，切實(shí)統(tǒng)一認(rèn)識和行動，解放思想、主動作為、勇于擔(dān)當(dāng)，加快構(gòu)建符合生態(tài)文明建設(shè)要求的水土保持機(jī)制。

第二，繼承創(chuàng)新，不斷完善水土流失科學(xué)防治觀念。水土保持事業(yè)的發(fā)展就是一個繼承與創(chuàng)新的過程。面對新形勢，站在新起點(diǎn)，要取得新勝利，我們必須繼續(xù)發(fā)揚(yáng)水土流失治理已有傳統(tǒng)做法的優(yōu)勢，開創(chuàng)更加適合國情、省情的水土保持新機(jī)制。一方面，要充分認(rèn)識到，多年來形成的一整套行之有效的機(jī)制和寶貴經(jīng)驗(yàn)是我們?nèi)鎸?shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和有力保障，仍然要一以貫之地堅(jiān)持。在改革過程中，依然要牢牢堅(jiān)持以人為本、服務(wù)民生這個防治理念，堅(jiān)持人為防治、自然修復(fù)并舉的防治措施，統(tǒng)籌山、水、田、林、路的小流域治理，兼顧群眾脫貧致富、生態(tài)環(huán)境改善、資源節(jié)約利用的需求；要緊緊依靠水土保持法，充分發(fā)揮預(yù)防、保護(hù)、監(jiān)督、治理和生態(tài)修復(fù)有機(jī)結(jié)合的水土流失綜合防治機(jī)制作用。另一方面，盡管已有很好的基礎(chǔ)與保障，但也要看到我國水土流失防治任務(wù)還很繁重，全國仍有295萬km2國土面積存在水土流失，人為活動造成的水土資源破壞仍在不斷發(fā)生，這說明以往的水土流失治理仍與實(shí)際要求有很大差距。為此，要進(jìn)一步樹立尊重規(guī)律、尊重自然的觀念，加強(qiáng)水土保持效益評價和機(jī)理研究，高度重視水土保持的生態(tài)服務(wù)功能，深化水土保持對生態(tài)文明的作用和貢獻(xiàn)的規(guī)律性認(rèn)識。要切實(shí)樹立生態(tài)價值觀念，全面強(qiáng)化全社會的水土資源有償使用觀念，認(rèn)真落實(shí)《水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》，依法向損壞和降低水土保持功能的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目征收補(bǔ)償費(fèi)，全面落實(shí)誰開發(fā)誰保護(hù)、誰損壞誰補(bǔ)償、誰造成水土流失誰負(fù)責(zé)治理的法規(guī)要求。要樹立緊跟社會改革、創(chuàng)新發(fā)展的觀念，營造生態(tài)文明建設(shè)與管理的制度保障，簡政放權(quán)，強(qiáng)化監(jiān)督監(jiān)管，釋放和保護(hù)社會辦水保的能動性，讓新時期的水土流失防治工作更加充滿活力、富有效率。

第三，強(qiáng)化政府責(zé)任，充分發(fā)揮市場的決定性作用。水土保持工作公益性很強(qiáng)，同時也是一項(xiàng)融經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益于一體，符合市場規(guī)律和水土資源合理配置要求的事業(yè)。如何積極發(fā)揮水土流失防治中政府主導(dǎo)與市場決定的作用，是擺在各級水土保持單位面前的新問題。毋庸置疑，當(dāng)前和今后一個時期，水土保持工作改革發(fā)展的重點(diǎn)，就是要向強(qiáng)化政府主導(dǎo)責(zé)任制、充分發(fā)揮市場決定性作用轉(zhuǎn)變，從而激發(fā)出市場配置資源的巨大潛力，為水土流失治理注入新動力、提供新引擎。一方面，要繼續(xù)強(qiáng)化政府主導(dǎo)責(zé)任，依法建立地方政府水土保持目標(biāo)責(zé)任和考核制度，形成以水土保持規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)為龍頭，以小流域綜合治理技術(shù)路線為指導(dǎo)，部門協(xié)作、合力推進(jìn)以小流域?yàn)閱卧乃亮魇ЬC合治理，系統(tǒng)修復(fù)生態(tài)環(huán)境。另一方面，要更廣泛地吸引民間資本和群眾參與，全面細(xì)化落實(shí)激勵政策，探索將國家重點(diǎn)治理資金使用同民間資本有機(jī)結(jié)合，大幅度提高民間資本投資比例。同時，要不斷適應(yīng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和農(nóng)村土地制度改革的要求，在統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，扶持和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作社、農(nóng)莊農(nóng)場承擔(dān)水土流失防治和管護(hù)任務(wù)，保障其合法權(quán)益，形成新形勢下水土流失防治的新格局。

第四，抓好社會管理，落實(shí)水土保持監(jiān)管制度。水土流失問題是我國重大生態(tài)環(huán)境問題，有效防控和監(jiān)管水土流失是生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求。各級水保部門要把依法行政、加強(qiáng)社會管理作為重中之重，努力實(shí)現(xiàn)由事后治理向事前預(yù)防的轉(zhuǎn)變，堅(jiān)決遏制“先破壞、后治理，邊破壞、邊治理”的不良行為，將生態(tài)文明制度要求落到實(shí)處。一要科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。要積極推動各級政府依法劃定并公告水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，對水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱和具有重要生態(tài)功能的區(qū)域?qū)嵭猩a(chǎn)建設(shè)活動管制。各級水保部門要積極履行法律職責(zé)，落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃征求水土保持意見制度，督促有關(guān)方面科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)布局，有效防范水土流失。二要進(jìn)一步嚴(yán)格落實(shí)水土保持方案制度。流域管理機(jī)構(gòu)和地方各級水保部門要切實(shí)加大監(jiān)督檢查力度，堅(jiān)決制止和查處違法違規(guī)行為。推動各級交通、電力、礦產(chǎn)資源主管部門依法履責(zé)，齊抓共管防治人為水土流失。三要盡快健全水土保持現(xiàn)代化監(jiān)管手段。充分依靠先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，逐步實(shí)現(xiàn)對國家水土保持重點(diǎn)治理工程和生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施建設(shè)情況的實(shí)時監(jiān)控，及時掌握水土流失動態(tài)變化，為依法實(shí)行水土保持目標(biāo)責(zé)任考核提供支撐。

第五，切實(shí)理順機(jī)制，努力提高行政管理效能。各級水保部門要正確履行政府職能，將簡政放權(quán)與加強(qiáng)監(jiān)管同步推進(jìn)，不斷提高管理效能。一方面，要切實(shí)減少行政審批。按照國務(wù)院要求，水利部已取消了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測資質(zhì)審批子項(xiàng)。要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會自律作用，培育生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制和監(jiān)理監(jiān)測技術(shù)服務(wù)體系。優(yōu)化水土保持方案審批和設(shè)施驗(yàn)收流程，減少環(huán)節(jié)，提高效率。逐步對水土保持方案技術(shù)評審評估、監(jiān)測評價等實(shí)行服務(wù)購買，提高質(zhì)量和效率。另一方面，要明晰中央和地方事權(quán)，做到定位明確、各司其職。水利部和流域管理機(jī)構(gòu)要重點(diǎn)加強(qiáng)宏觀管理，做好政策法規(guī)體系建設(shè)、重大戰(zhàn)略研究、全國及區(qū)域規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定實(shí)施、監(jiān)測統(tǒng)計(jì)、監(jiān)督檢查、績效評價等工作，搞好頂層設(shè)計(jì)和行業(yè)指導(dǎo)。地方業(yè)務(wù)部門對國家水土保持重點(diǎn)工程項(xiàng)目審批、計(jì)劃安排、建設(shè)管理負(fù)總責(zé)，實(shí)行責(zé)任、權(quán)力、資金、任務(wù)“四到省”機(jī)制，對有關(guān)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)時實(shí)地監(jiān)督管理，防止人為水土流失。與此同時，要建立上級對下級單位監(jiān)督、部門崗位間約束制衡的機(jī)制。要上下聯(lián)動，加強(qiáng)水土保持建設(shè)的監(jiān)督管理，切實(shí)解決“誰來制約、怎樣制約、誰來監(jiān)督、怎樣監(jiān)督”的問題，使事權(quán)下得去、標(biāo)準(zhǔn)定得好、監(jiān)管跟得上，做到水土保持工作、工程建設(shè)、社會服務(wù)同步監(jiān)管，層層有監(jiān)管、事事有監(jiān)管。要盡快完善水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立水土保持質(zhì)量評估和信譽(yù)評價制度，加強(qiáng)對社會組織和中介組織的監(jiān)管，嚴(yán)懲違規(guī)失信行為。各級水保部門要切實(shí)履行廉政建設(shè)主體責(zé)任，完善廉政風(fēng)險防控體系，領(lǐng)導(dǎo)干部要“一崗雙責(zé)”，切實(shí)整肅作風(fēng)，保障權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

3 扎實(shí)做好2014年水土保持工作

2014年是全面深化改革的開局之年，也是完成“十二五”規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的攻堅(jiān)之年。今年的水土保持工作，要以深化改革為統(tǒng)領(lǐng)，重點(diǎn)完成好以下任務(wù)。

第一，切實(shí)強(qiáng)化水土保持監(jiān)督管理。各地要以新水土保持法實(shí)施三周年為契機(jī)，精心策劃，強(qiáng)力推動，形成規(guī)模大、密度高、形式新的水土保持法制輿論宣傳氛圍。要進(jìn)一步加強(qiáng)配套制度建設(shè)，國家層面要盡快出臺生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案和設(shè)施驗(yàn)收管理辦法，省級層面要加快制定水土保持法實(shí)施辦法，將宣貫《水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》作為今年工作的重中之重，結(jié)合各地實(shí)際，會同有關(guān)部門，制定操作性更強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，推動將水土保持責(zé)任目標(biāo)納入地方政府年度綜合目標(biāo)考核。

第二，全面加強(qiáng)水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)。著力推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域水土流失綜合治理，確保圓滿完成綜合治理水土流失5萬km2、實(shí)施坡耕地水土流失綜合治理26.7萬hm2的建設(shè)目標(biāo)。各級水利水保部門要切實(shí)做好簡政放權(quán)的適應(yīng)承繼工作，確保平穩(wěn)過渡。要切實(shí)擔(dān)當(dāng)負(fù)責(zé)，積極溝通匯報(bào)，加大各級地方財(cái)政投入，想方設(shè)法落實(shí)配套資金。要進(jìn)一步加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，不斷規(guī)范工程建設(shè)程序、加強(qiáng)工程建設(shè)質(zhì)量控制，確保工程安全、資金安全、干部安全。要著手開展不同區(qū)域水土流失治理成本調(diào)研工作，合理測算，分別確定投入標(biāo)準(zhǔn)。積極抓好各類水土保持示范工程建設(shè)，發(fā)揮示范工程引領(lǐng)帶動作用。要繼續(xù)推進(jìn)水土保持生態(tài)修復(fù)工作，以治促封，以封保治。

第三，積極開展生態(tài)清潔小流域建設(shè)。生態(tài)清潔小流域建設(shè)符合十八屆三中全會提出的山水林田湖綜合治理的總體思路和要求，是更高層級的小流域綜合治理方向。為此，各地水保部門要把生態(tài)清潔小流域建設(shè)作為加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措抓實(shí)抓好。各省要積極編制生態(tài)清潔小流域建設(shè)方案，明確今后3～5年本省生態(tài)清潔小流域建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)，現(xiàn)有各類水土保持重點(diǎn)工程要向生態(tài)清潔小流域建設(shè)傾斜。要結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，有效整合各部門、各方面的資金力量，形成綜合優(yōu)勢，推動生態(tài)清潔小流域建設(shè)快速健康發(fā)展。

第四，扎實(shí)推進(jìn)水土保持基礎(chǔ)性工作。要認(rèn)真做好全國水土保持規(guī)劃上報(bào)、征求意見和協(xié)調(diào)報(bào)批工作，積極推進(jìn)省級水土保持規(guī)劃編制。要超前科學(xué)謀劃，著手啟動“十三五”水土保持規(guī)劃編制工作，系統(tǒng)梳理制定“十三五”改革發(fā)展整體思路和目標(biāo)任務(wù)。要加強(qiáng)監(jiān)測工作頂層設(shè)計(jì)，研究制定水土保持監(jiān)測管理辦法，認(rèn)真組織實(shí)施全國水土流失動態(tài)監(jiān)測與公告項(xiàng)目。大力推動科技發(fā)展和協(xié)同攻關(guān)，提升水土保持科學(xué)化水平。要高度重視水土保持標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，注重因地制宜，加強(qiáng)分類指導(dǎo)，夯實(shí)行業(yè)管理立身之本。要繼續(xù)擴(kuò)大國際交流與合作，做好世界水土保持協(xié)會秘書處工作，提高中國水土保持的國際影響力。

第五，著力實(shí)施水土保持宣傳教育和信息化建設(shè)。省級水保部門要加快制定本地區(qū)信息化專項(xiàng)規(guī)劃，積極開展全國小流域單元劃分，夯實(shí)水土保持空間管理的基礎(chǔ)工作單元。繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)水土保持信息化管理系統(tǒng)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)水土保持由傳統(tǒng)管理方式向信息化管理方式轉(zhuǎn)變。要繼續(xù)深化水土保持國策宣傳教育，不斷豐富宣傳載體，推出一批形式多樣的宣傳力作。要努力把水土保持宣傳教育納入國民素質(zhì)教育體系，切實(shí)建設(shè)好、管理好、利用好水土保持科技示范園區(qū)，扎實(shí)開展全國中小學(xué)水土保持教育社會實(shí)踐基地創(chuàng)建活動，加快推進(jìn)水土保持科普讀物編制工作，提高全民水土資源保護(hù)意識。