云貴鄂渝水土保持世行貸款/歐盟贈款項目成效顯著

中央項目執(zhí)行辦公室

(湖北 武漢 430010)

云貴鄂渝水土保持世行貸款/歐盟贈款項目(以下簡稱“項目”)是長江和珠江流域第一次利用世行貸款、歐盟贈款、中央預算內投資等多方資金所開展的水土保持生態(tài)建設項目。該項目于2001年開始籌備，2006年9月啟動實施，2012年完工。2012年5月，項目順利通過了世行組織的驗收評估，達到了世行及中方設計的預期目標，取得了顯著的成效。

1 項目基本情況

1.1 項目區(qū)概況

項目區(qū)涉及云南、貴州、湖北、重慶4省(市)的37個縣(市、區(qū))，其中云南省8個，貴州省12個，湖北省6個，重慶市11個。按流域劃分，有33個縣(市、區(qū))位于長江上中游，其余4個位于珠江上游。項目最終選定的181條小流域土地總面積4 883 km2，其中水土流失面積2 556 km2，占土地總面積的52.34%。項目區(qū)總人口131.59萬人，其中農業(yè)人口125.01萬人，占總人口的95.00%，農業(yè)人口密度256人/km2，農業(yè)勞動力65萬人。項目區(qū)少數(shù)民族人口27.34萬人，占總人口的20.77%。37個縣(市、區(qū))中有22個屬國家或省級貧困縣，據(jù)2004年統(tǒng)計，項目區(qū)農業(yè)人均產糧400 kg，農業(yè)年人均純收入1 441元，低于各省(市)平均水平。

1.2 項目目標

項目的總體目標是在項目區(qū)內貧困及生態(tài)嚴重退化的地區(qū)實施水土保持措施，建立和推廣綜合的農村可持續(xù)發(fā)展模式，改善當?shù)剞r民生產生活條件，促進生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。通過水土流失綜合治理開發(fā)，逐步建成農、林、牧、副各業(yè)長期持續(xù)穩(wěn)定、協(xié)調發(fā)展的生態(tài)經(jīng)濟體系和高產優(yōu)質高效的農副產品生產基地，增加農民的收入，提高他們保護環(huán)境的積極性，使生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展進入良性循環(huán)。

項目治理目標是通過實施各項措施，建立水土流失綜合防護體系，使項目區(qū)水土流失治理度達到80%以上，土壤侵蝕量減少70%以上，林草面積達到宜林宜草面積的80%以上，25°以上陡坡耕地全部退耕還林還草，荒山荒坡得到綠化，植被覆蓋率顯著提高，生態(tài)環(huán)境初步步入良性循環(huán)。通過坡耕地改造并配套坡面水系工程，使項目區(qū)農業(yè)人均基本農田達到667 m2；通過林草建設，大力發(fā)展優(yōu)質經(jīng)濟果木林，并與養(yǎng)殖、加工業(yè)相結合，實行產業(yè)化經(jīng)營，使農民收入增長幅度高于同類未治理地區(qū)30%以上，顯著提高農民生活水平。改善道路交通、供水等基礎設施，為農村經(jīng)濟的長足發(fā)展奠定基礎。

項目管理目標是借鑒世行項目的管理經(jīng)驗，建立起適合項目區(qū)的水土保持生態(tài)建設運行機制和公眾參與模式；各級水土保持機構進一步得到健全和完善，技術力量增強；建立項目監(jiān)測評價體系與水土保持示范推廣基地；完善技術培訓機構和管理體系，項目管理人員和技術人員培訓率達90%以上，積極開展對農民的實用技術培訓，使項目區(qū)農民接受培訓的比例達到80%以上。

1.3 項目的準備與前期工作

(1)項目準備。2001年6月，水利部向國家發(fā)展改革委、財政部報送了《關于申請利用世行貸款在長江上游和珠江上游實施水土保持生態(tài)建設的函》，將該項目正式列入世行貸款項目準備計劃目錄。在長達5年的準備期中，世行先后對該項目進行了立項鑒定考察、項目準備考察、預評估和評估考察，并起草了項目評估文件。2006年5月，世行在北京與中方討論并簽署了項目協(xié)議、貸款協(xié)議和贈款協(xié)議等三項法律文本。2006年9月在武漢召開了項目啟動大會，項目正式啟動實施。

(2)前期立項。項目前期立項工作按照水利基本建設立項程序要求，經(jīng)歷了項目建議書、可行性研究和初步設計3個階段。國家發(fā)展改革委分別以發(fā)改農經(jīng)〔2005〕383號、〔2006〕800號文對本項目的項目建議書和可行性研究報告予以批復。水利部以水總〔2008〕143號文批復了項目初步設計總體報告。各縣(市、區(qū))在批復的初步設計總體報告框架下，分批編制了小流域初步設計報告，各省(市)水利廳(局)對小流域初步設計報告進行了審查和批復。

(3)中期調整與設計變更。2009年受物價上漲和美元貶值等因素的影響，項目進展緩慢，在世行的提議下開展了項目中期調整，即在保持總投資基本不變的情況下，縮減和調整了建設規(guī)模和措施。2012年，項目建設受匯率進一步變化、人工和主要建筑材料價格繼續(xù)上漲影響較大，經(jīng)請示又對項目建設范圍、規(guī)模和內容進行了設計變更， 2013年10月水利部以水總〔2013〕402號文正式批復了項目初步設計變更總體報告。

2 建設任務與投資完成情況

項目建設任務包括公益性水土保持項目、改善農民生計項目和技術支持服務體系三部分。公益性水土保持項目包括修建石坎梯田、沉沙池、排洪溝，營造水土保持林，恢復植被，修建道路、人畜飲水工程等農村基礎設施；改善農民生計項目包括建設土坎梯田，種植經(jīng)果林，種草，發(fā)展畜牧業(yè)，修建蓄水池、小水窖、灌渠等農田水利設施，建沼氣池和節(jié)柴灶等；技術支持服務體系包括農戶培訓與技術推廣，項目管理人員培訓，國內、國際考察和培訓，監(jiān)測與評價，項目日常運行與管理等。

經(jīng)過6年建設，項目累計完成181條小流域的綜合治理任務，完成水土流失綜合治理面積2 225.27 km2，占設計變更后治理任務的100%，占項目區(qū)水土流失面積的87%。其中，完成石坎坡改梯2 958 hm2、土坎坡改梯4 820 hm2,營造水保林21 232 hm2、經(jīng)濟果木林35 116 hm2，完成種草2 557 hm2、保土耕作53 816 hm2、封禁治理102 028 hm2，修建沉沙池15 752座、排洪溝465 km、谷坊1 338座、蓄水池5 253座、小水窖2 767座、渠道544 km、道路2 269 km、輸水管網(wǎng)829 km,解決人畜飲水12 584戶，發(fā)展養(yǎng)畜31 570戶，建沼氣池23 243口、節(jié)柴灶10 218口, 完成歐盟貧困戶扶持13 512戶。

支持服務體系建設主要包括幾個方面。一是采取農民田間學校的方式，對農民進行了大量技術培訓，使90%以上的項目農戶掌握了項目經(jīng)營管理技術。二是對各級項目辦人員進行了項目管理、規(guī)劃與設計、招標采購、財務及報賬、信息技術、監(jiān)測與評價等技術培訓。三是組織了20余次國內外培訓考察活動，學習了發(fā)達國家先進的項目管理方法和技術。四是對項目實施過程和效果進行了系統(tǒng)監(jiān)測與評價。五是加強了項目管理機構與能力建設。

項目累計完成總投資17.49億元，占計劃投資的105%。總投資中利用外資7.28億元(世界銀行貸款6.29億元，歐盟贈款0.99億元)，完成內資10.21億元(中央預算內投資2.43億元，地方配套和農民投勞折資7.23億元，建設期利息0.55億元)。

3 項目建設取得的主要成效

3.1 水土流失得到初步治理，生態(tài)環(huán)境明顯改善

6年來，通過對181條小流域因地制宜地配置工程措施、植物措施、能源替代措施和農業(yè)耕作措施，實行山、水、林、田、路綜合治理，有效地遏制了水土流失。在5°—15°的緩坡耕地上實施坡改梯工程，配套田間道路，科學合理布設溝、凼、渠、池，建成蓄、引、灌、排系統(tǒng)，形成了完整的坡面水土流失防治體系；在荒山荒坡上植樹種草，對疏幼林進行封禁治理，形成了生物防護體系；在溝道修筑谷坊攔截泥沙，減少徑流對溝道的沖刷，形成了溝道防護體系；大力推廣橫坡耕作、綠肥種植、免耕、地膜覆蓋等農業(yè)保土耕作措施，改變了傳統(tǒng)農業(yè)耕作模式，保持水土效果明顯；實施沼氣池、節(jié)柴灶等能源措施，禁止砍伐森林，減少了對薪柴的消耗，確保了林草措施建得起、保得住。通過上述措施布局，項目區(qū)建立了從山頂?shù)綔系缹訉釉O防的水土流失綜合防治體系，治理后的小流域 “泥不下山，水不亂流”，抗御自然災害的能力得到顯著增強，生態(tài)環(huán)境明顯改善。

項目監(jiān)測評價結果表明，至項目結束時項目區(qū)年均土壤侵蝕量由1 340萬t減少為978萬t，減少了27%，梯田、草地和經(jīng)果林減少水土流失的效果最為顯著，預計當土體擾動效應消失及樹木完全長成后，長期減少水土流失率將達到 50%；項目區(qū)的林草覆蓋率由治理前的19%提高到治理后的24%，到2012年項目已實現(xiàn)碳匯總量45萬t，預計10年后碳匯總量可達580萬～830萬t。

3.2 農業(yè)生產條件改善，農村經(jīng)濟得到可持續(xù)發(fā)展

項目在保護生態(tài)環(huán)境的同時，致力于農村基礎設施建設，建成的坡改梯和經(jīng)果林已成為農民重要的基本農田與致富基地，其上配套修建的田間道路和機耕道，方便了農民的耕作和農產品的運輸；另外，為解決山丘區(qū)人畜飲水困難，修建了人飲工程，在坡面上還修建了蓄、引、排水工程，為農業(yè)灌溉與排水創(chuàng)造了條件。如湖北省紅安縣項目區(qū)的7條小流域已被整修成集中連片的寬臺梯田，并配套了完善的田間道路和坡面水系工程，實現(xiàn)了“坡地梯田化，農業(yè)機械化”。

據(jù)統(tǒng)計，項目有47%的投資用于農民生計改善措施，平均每年為每個農民帶來了2 000元以上的直接收入。新建了7 778 hm2基本農田，糧食單產穩(wěn)定在7 500 kg/hm2以上，年均增產糧食2萬多t；新增經(jīng)果林面積35 116 hm2，人均經(jīng)果林面積凈增333 m2，當經(jīng)果林進入盛產期時，農民每年林果收入預計可增加1 250元/人；養(yǎng)畜措施對提高農民收入有立竿見影的效果，年增收幅度為700元/人；沼氣池和節(jié)柴灶每年節(jié)約買煤成本300元/人。

3.3 土地利用結構得到調整，水保產業(yè)發(fā)展后勁增強

項目的實施調整了土地利用結構，使土地利用方式更加趨于合理。據(jù)對181條小流域統(tǒng)計，治理后林業(yè)用地比例從原來的41%上升為53%；耕地從原來的44%下降到目前的37%，其中坡耕地占耕地的比例從原來的58%下降到37%。在調整土地利用結構的基礎上，各地十分注重當?shù)孛麅?yōu)特產業(yè)的開發(fā)，走出了一條可持續(xù)發(fā)展之路。重慶市合川區(qū)南溪河小流域已種植枇杷933.3 hm2，枇杷年產量達到6 000 t，產值4 800萬元。

3.4 農民收入普遍提高，農村貧困人口顯著減少

項目經(jīng)濟評價結果表明，項目建設取得了良好的經(jīng)濟回報，項目經(jīng)濟內部回收率達到了18%。項目的實施使項目區(qū)土地生產率有較大幅度的提高，平均土地凈收益從2006年的11 165元/hm2提高到2012年的16 679元/hm2，土地生產率提高了近50%；同時，農戶年人均純收入增加了2 460元，同期勞動生產力從每人每日31元增加到55元，越來越多的老百姓實現(xiàn)了脫貧致富。據(jù)統(tǒng)計，項目區(qū)約有34.5萬戶130萬相對貧困人口的生產生活環(huán)境和生計得到明顯改善，直接受益人口占項目區(qū)農戶總數(shù)的71%，占少數(shù)民族農戶的72%。受益農戶中的婦女當家戶為7.9萬戶，占總農戶的23%。項目獲得的歐盟委員會1 000萬歐元贈款，主要用于補貼與生計改善相關的措施，幫助貧困戶參與項目實施，為實現(xiàn)項目全覆蓋、廣受益和小流域綜合治理的目標做出了積極貢獻。云南省巧家縣中寨河小流域付山村的一戶村民參與項目后，僅養(yǎng)蠶、養(yǎng)豬收入就達到13 000元，人均增收2 000余元。湖北省紅安縣峰山崗小流域梅潮村一戶農民，2007年開始參與世行項目，種植經(jīng)果林0.49 hm2，飼養(yǎng)種豬5頭，2010年人均收入達7 000元，比項目實施前增長了4 600多元，一舉摘掉了多年的“貧困帽子”。

3.5 能力建設不斷強化，管理水平得到提高

一是總結出了參與式小流域設計的理論和方法。世行和歐盟專家為本項目制定了一套參與式小流域設計手冊，規(guī)定了人員組成、資料收集、外業(yè)調查、群眾意見征求、結果表決、成果產出等一系列具體要求，突破了傳統(tǒng)小流域設計由技術人員主導的模式，探索了一套農戶參與小流域規(guī)劃設計的步驟與程序。

二是開展了廣泛的技術培訓。中央、省、市、縣4級項目辦圍繞參與式設計、采購、項目管理等內容累計開展技術培訓50余期，培訓技術人員1萬多人次。項目共派出300余人次出國考察培訓，提出相關考察報告20余份，學習和引進了國外先進的技術與管理理念。項目聘請50多人次的咨詢專家對700多個示范戶進行了專門培訓，每個示范戶幫扶周邊40個以上農戶學會了項目經(jīng)營管理相關技術。農戶培訓覆蓋率達到了90%以上，廣大農民掌握了大量實用的農業(yè)生產技術，對推動項目建設穩(wěn)步健康發(fā)展起到了很大作用。

三是成功開發(fā)了一套管理信息系統(tǒng)。縣級項目辦使用管理信息系統(tǒng)可以很方便地生成小流域設計表格、農戶措施、貸款分配、進度數(shù)據(jù)和驗收數(shù)據(jù)；上級管理部門可以隨時查詢最新的工程進度、財務報賬進度，檢查驗收時可以根據(jù)管理信息系統(tǒng)提供的圖斑信息和農戶信息進行現(xiàn)場核實，從而保證了項目地塊措施實施、財務報賬與檢查驗收等管理信息的及時性、準確性與真實性。

四是探索了一套新的監(jiān)測評價技術。在歐盟專家的幫助下，項目設計了一套新的監(jiān)測評價方法和技術，主要內容是采用通用土壤流失方程對項目水土流失減蝕率進行估算；采用樣方分析法測定項目碳匯總量；采用入戶問卷調查的方式，分析農戶在項目實施前后收入的變化情況；利用管理信息系統(tǒng)統(tǒng)計受益戶的組成情況及參與比例；采取專家實地典型調研的方式對項目可推廣性和可持續(xù)性進行分析等。項目監(jiān)測評價的結果對總結項目成效、推廣項目經(jīng)驗、客觀評價項目影響起到了重要作用。

4 項目建設取得的主要經(jīng)驗

4.1 深入扎實地開展前期論證，保證項目建設目標的實現(xiàn)

在項目立項評估階段，將“保護生態(tài)環(huán)境和增加群眾收入”作為項目的主要目標。為了實現(xiàn)項目目標，在項目設計時進行了充分的方案比選，廣泛征求群眾意見，科學布局各類措施，合理開發(fā)利用現(xiàn)有水土資源，力爭達到生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的目的，并根據(jù)項目建設的需要不斷進行優(yōu)化，調整治理措施。

各級項目辦在小流域規(guī)劃設計階段，針對本地區(qū)實際情況，合理確定項目治理的初步方案，在措施種類的選擇上虛心聽取群眾意見，既考慮群眾的利益，又兼顧生態(tài)保護，實現(xiàn)了“國家要生態(tài)、農民要經(jīng)濟”的雙贏目標。

在措施布局上突出“以增收保生態(tài)、以生態(tài)惠公眾”的原則，強調公私利益措施相互搭配，如養(yǎng)畜措施必須與坡耕地治理措施捆綁實施，沼氣池與節(jié)柴灶必須與封禁治理結合實施，種草必須與養(yǎng)畜措施結合等，防止片面追求經(jīng)濟效益而忽視生態(tài)保護，調動群眾治理水土流失、建設富裕家園的積極性，走出了一條可持續(xù)、可推廣的生態(tài)保護之路。

在項目建設中期，根據(jù)物價上漲、匯率變化和農民需求變化等現(xiàn)實情況，及時開展項目中期調整，使項目建設更加符合實際情況，更加貼近民生、貼近需求，從而保證了項目目標的實現(xiàn)。

4.2 建立健全組織領導，保障項目穩(wěn)步推進

項目啟動之初，就建立健全了中央、省(市)、地(市、州)、縣(市、區(qū))項目領導小組和項目辦公室，落實專職人員，明確了工作職責。項目領導小組以政府分管領導為組長，發(fā)改委、財政、水利、農林等相關部門領導任成員，項目辦公室設在水利水保部門，由技術管理人員組成。

在項目實施過程中，水利部和長江委有關領導經(jīng)常深入項目區(qū)進行實地檢查指導，針對項目建設管理存在的問題提出了整改意見和措施。特別是2008年受物價大幅上升和美元快速貶值的不利影響，工程施工一度處于停滯狀態(tài)，在中央項目領導小組的強有力領導下，中央項目執(zhí)行辦與世行、四省(市)項目辦協(xié)商，決定2008年下半年緊急啟動項目中期調整工作，通過提高措施單價和報賬金額，扭轉了項目建設進度緩慢的局面。地方項目領導小組為項目實施提供了人員、機構、財政等方面的有效保障，保證了項目建設的順利實施。

4.3 建立規(guī)范高效的管理體系，保證工程規(guī)范化管理

在認真總結 “長治”、“珠治”等國家重點工程成功經(jīng)驗的基礎上，通過引入、吸收和應用國外先進的管理理念，從上到下，建立起了一整套符合項目特點的科學、高效管理體系。

一是制定出臺了詳細的項目執(zhí)行手冊。

二是嚴格項目檢查和驗收工作。如4省(市)項目辦對各縣報賬工程量30%的措施進行詳細抽查，核實工程數(shù)量、質量后，才給予報賬。

三是定期召開工作會議，推動項目建設。6年來，中央執(zhí)行辦共召開4次工作會議，第一次工作會議解決了項目前期工作中存在的問題，對推動項目進程起到了一定的作用。第二次工作會議針對項目實施進展緩慢、報賬進度遲緩的問題，結合中期調整，提出了年度建設目標，落實了工作責任，要求各地倒排工期，從而徹底扭轉了項目執(zhí)行不力的被動局面。第三次工作會議總結了項目實施4年來取得的成績，交流了典型做法和經(jīng)驗，提出了今后兩年的建設目標和任務，從而堅定了各級政府和項目辦實施好項目的信心。第四次工作會議對小流域竣工驗收、項目整體驗收及工程建設收尾和外資報賬等工作做出了統(tǒng)一安排和部署，為世行和歐盟順利完成評估驗收奠定了基礎。

四是采用管理信息系統(tǒng)提高項目管理效率。管理信息系統(tǒng)為縣級項目辦進行小流域設計、農戶明白卡制作、農戶貸款合同管理、采購管理、單項工程驗收、進度報告編制等提供了自動化支持，成為縣級項目辦進行項目管理的高效平臺，同時為上級管理部門和世行、歐盟的項目官員提供了項目進度的實時信息。

4.4 積極創(chuàng)造群眾參與項目建設的條件，保障項目健康發(fā)展

全面、系統(tǒng)地引進了參與式流域管理模式，各個環(huán)節(jié)均堅持了群眾參與的原則，切實增強了社區(qū)和群眾的自主權和主人公意識，極大地調動了農戶參與項目投資、投勞的積極性。這種參與式小流域管理模式很好地結合了國家、地方及農民的利益，為項目順利實施夯實了基礎。

4.5 全面開展項目監(jiān)測評價，客觀衡量項目績效指標

為了客觀評價項目的效果，以水土流失減蝕率、農民收入變化、農民參與項目的比例、碳匯量、項目可推廣性與可持續(xù)性等5類監(jiān)測指標來衡量項目績效，并在項目中期、末期開展了全面的監(jiān)測與評價工作。

4.6 廣泛深入開展項目宣傳，推廣項目理念和經(jīng)驗

各級項目辦通過廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡、墻報、黑板報、小流域宣傳碑牌、永久性標語和宣傳隊下鄉(xiāng)等形式，面向項目區(qū)廣泛宣傳項目對改善當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和農民增收的作用，使項目的政策和理念家喻戶曉。中央項目執(zhí)行辦和各省項目辦均制作了項目畫冊和項目紀錄片，向社會大眾進行宣傳。這些宣傳措施對發(fā)動群眾、集中社會力量投入項目建設起到了積極作用。

5 問題和建議

5.1 存在的主要問題

(1)前期工作準備時間長、程序較多，導致項目前兩年實施進度緩慢。

(2)項目實施初期經(jīng)驗不足，對世行的管理要求理解不深，致使初期管理工作出現(xiàn)了反復。

5.2 建 議

(1)加強項目前期工作與管理方面的培訓。今后若開展類似項目，應在準備階段明確項目的各項要求，加強對項目前期工作與管理方面的培訓，以減少前期工作的準備時間，盡量避免實施管理中出現(xiàn)與世行要求不一致的現(xiàn)象發(fā)生。

(2)全面總結推廣世行項目成功經(jīng)驗。特別是在參與式設計與實施、執(zhí)行手冊、社區(qū)采購、農民培訓、示范推廣、管理信息系統(tǒng)、監(jiān)測與評價等方面成功的經(jīng)驗和做法，值得進行系統(tǒng)的總結，并在實施國內項目中加以吸收應用，以推動水土保持生態(tài)建設的創(chuàng)新與發(fā)展。

(3)積極探索后期管護管理機制和辦法，確保項目效益持續(xù)發(fā)揮。為確保項目效益持續(xù)發(fā)揮，各地應積極探索各種管理機制和辦法，如“農戶+協(xié)會”、“農戶+公司”、“散戶+示范戶”、“散戶+大戶”等后期管護模式，落實后期管護的責任和資金，鞏固治理成果。