關于加快黃土高原水土流失有效治理的思考

汪習軍

(黃河水利委員會 水土保持局，河南 鄭州 450003)

黃土高原地區是我國乃至世界上水土流失最為集中、最為嚴重的地區，做好該地區水土保持工作對區域經濟社會的發展，對人民群眾生產生活條件的改善，對國家生態安全的保障，對黃河治理戰略的實現，都有著重要的影響。目前，正值我國加快推進社會主義現代化的重要時期，深刻認識并準確把握黃土高原水土保持工作面臨的新形勢，對于推動水土保持事業更好更快發展，具有十分重要的意義。

1 黃土高原地區水土流失治理概述

1.1 黃土高原水土流失具有突出特點

(1)水土流失面積廣。侵蝕模數在1 000 t/(km2·a)以上的面積有45.4萬km2，占到黃土高原地區面積的71%。

(2)水土流失強度大。侵蝕模數在5 000 t/(km2·a)以上的強烈水蝕面積有14.6萬km2，占全國同類面積的38.8%；15 000 t/(km2·a)以上的劇烈水蝕面積達3.67萬km2，占全國同類面積的89%，局部地區的侵蝕模數甚至超過30 000 t/(km2·a)。

(3)產沙集中。在河(口鎮)龍(門)區間，以及涇洛渭河上游，有7.86萬km2的多沙粗沙區，其輸入黃河的沙量平均每年達11.8億t。

(4)流域內水力侵蝕、風力侵蝕、重力侵蝕和凍融侵蝕交錯，坡面侵蝕和溝道侵蝕并存，既有自然因素也有人為因素，土壤侵蝕形成機理復雜,加上區域經濟發展相對滯后，水土流失防治難度很大，防治技術和途徑與我國其他地區相比具有顯著不同的特點。

1.2 黃土高原水土流失治理開展情況

黃河流經世界上水土流失面積最廣、侵蝕強度最大的黃土高原，多年平均輸沙量高達16億t，平均含沙量35 kg/m3，是世界大江大河中輸沙量最大、含沙量最高的河流。

水土流失是黃土高原地區最重要的生態問題和區域經濟社會發展的最大環境障礙，也是維持黃河安瀾最根本的復雜難題。長期以來，特別是改革開放以來，黨和國家始終高度重視黃土高原地區的水土流失治理，并把其作為確保黃河長治久安的根本措施和服務民生、發展區域經濟的基礎工程，納入國民經濟發展計劃，列專項予以支持。1979年，黃土高原首先開展了試點小流域治理；1982年，啟動了無定河、三川河、皇甫川、定西縣等全國八片重點治理工程； 1986年，將水土保持列入國家基本建設項目，開始實施水土保持治溝骨干工程；1994年，在我國第一次利用外資，啟動并實施了黃土高原水土保持世界銀行貸款項目；1998年，啟動黃土高原重點支流水土保持項目區建設；2003年，國家正式啟動實施黃土高原淤地壩工程；2010年，國家開始實施坡耕地水土流失綜合治理試點工程。

在治理的同時，依據1991年頒布實施的水土保持法及其相關配套法規制度，逐步強化了對生產建設人為水土流失防治工作的監督管理。

截至目前，黃河流域累計初步治理水土流失面積24萬多km2，建設淤地壩9.26萬座，其中骨干壩5 900多座，攔沙庫容達76億m3。依法開展了涉及10多個行業，近3萬個大中型生產建設項目的執法監督檢查，有效防治了人為水土流失。據測算，水土保持綜合治理年均減少入黃泥沙3.5億～4.5億t，每年可增產糧食50多億kg，解決了1 000萬人的基本口糧和飲水需求，為保障地方經濟社會的持續發展，促進治黃戰略目標的實現，發揮了重要的生態保障和基礎工程作用。

1.3 黃土高原水土保持工作的主要特色

黃土高原水土保持工作的主要特色有如下幾點：

(1)堅持山、水、田、林、路科學規劃，植物措施、工程措施、耕作措施和封育保護相結合，合理配置，綜合治理，建設功能完善的綜合防護體系。

(2)堅持“服務黃河，改善民生”，實現生態效益、社會效益、經濟效益協調發展，促進生態環境的持續改善和經濟社會的可持續發展。

(3)堅持“預防為主，強化治理，突出重點，整體推進”，以黃河中游多沙粗沙區為重點，兼顧整體發展；以溝道壩系建設為基礎，推動多種措施的科學結合。

(4)堅持流域管理與區域管理相結合。流域機構制定水土保持發展戰略規劃，組織開展重大問題和關鍵技術研究，組織和指導跨省區、大范圍水土保持重點工程建設。地方各級政府將水土保持納入地方國民經濟和社會發展計劃，建立水土保持任期目標責任制，協調組織開展水土保持工作，具體實施各項重點工程建設。形成了流域機構統籌，當地政府負責，各負其責、相互配合、協調一致的流域水土保持工作管理機制。

1.4 黃土高原水土流失綜合治理的戰略框架

黃委的水土保持管理工作，伴隨著水土保持事業的發展，既經歷了不斷變革和創新的發展歷程，也在組織和指導流域水土流失治理工作中發揮了不可替代的作用，并逐步形成了適合黃土高原水土流失綜合治理的戰略框架。

(1)從黃河治理開發與管理的需要出發，開展了黃河泥沙來源的研究，科學界定了黃土高原重點產沙區域，逐步界定出了45.4萬km2的水土流失區，19.1萬km2的多沙區、7.86萬km2的多沙粗沙區和1.88萬km2的粗泥沙集中來源區，實現了認識黃河泥沙來源屬性的重大突破，對國家宏觀決策和黃河流域的水土保持工作起到了重要的指導作用。

(2)從黃土高原水土流失規律和水土保持需要出發，組織開展了水土保持技術創新，探索走出了一條具有黃土高原特色的水土流失治理路子，使水土流失治理由過去的單一治理模式轉變到以小流域為單元、以支流為框架、集中連片、規模治理的綜合治理模式。

(3)從有效減少泥沙、保證國家投資效益最大化和水土保持工程安全出發，完善和規范了淤地壩的管理工作，使黃河流域的淤地壩工程建設由過去分散的單壩建設，發展到集淤地壩、骨干工程統一規劃、合理布局的壩系工程，完善了水土保持綜合防護體系。

(4)從有效遏制人為水土流失，促進黃土高原地區經濟發展和生態建設協調發展出發，組織和指導流域率先建立并完善了流域機構與省區協調互動監督機制，使流域機構在水土保持法貫徹落實和依法履職履責方面都取得了重大進展。

(5)從提高管理能力和科學決策水平出發，組織開展了卓有成效的水土流失動態監測工作，黃土高原水土流失數學模型研發取得新進展。

2 黃土高原水土保持面臨的形勢與存在的突出問題

2.1 黃土高原水土保持工作新形勢

一是2011年中央一號文件和中央水利工作會議對水土保持工作做出了重要戰略部署，明確提出到2020年使重點區域水土流失得到有效治理的總體目標，要求實施國家水土保持重點工程，采取小流域綜合治理、淤地壩建設、坡耕地整治、生態修復等措施，進一步加強黃河上中游等重點區域的水土流失防治，建立健全水土保持補償制度，強化生產建設項目水土保持監督管理等；陳雷部長要求黃土高原水土保持“要把構筑生態屏障、維系生態安全作為首要任務”。這些都為新時期黃河流域水土保持工作明確了方向和任務。

二是新修訂的《中華人民共和國水土保持法》的頒布實施，明確了流域管理機構在所管轄范圍內依法承擔水土保持監督管理職責。要求對生產建設項目水土保持方案的實施情況進行跟蹤檢查，發現問題及時處理；在管轄范圍內行使國務院水行政主管部門的監督檢查權，對黃委水土保持工作提出了新的要求。

三是流域經濟社會的快速發展，在生態環境改善和保護，群眾生產生活條件提升，生產建設活動造成新的水土流失的遏制，促進科學發展、協調發展等方面，對黃土高原水土保持工作提出了新期待。

四是實現新時期黃河治理開發戰略，建立科學完整的水沙調控體系，在控制水土流失，實現快速、持續減少入黃泥沙，加強水土流失動態監測等方面，對黃土高原水土保持工作提出了新任務。

2.2 黃土高原水土保持工作存在的突出問題

黃土高原水土流失治理還面臨著諸多需要認真解決的問題。

(1)雖然黃土高原局部治理區的侵蝕環境得到明顯改善，農村生產生活條件和生活水平得到明顯提高，但從整體上講，黃土高原地區水土保持任務依然十分艱巨。

(2)經濟社會的發展與環境保護的矛盾仍然十分尖銳，資源開發對原本脆弱的生態系統的壓力更大。一是加劇了人類需求增長與自然生態系統物質資源支撐能力的矛盾，表現為“越流失越貧窮，越貧窮越開墾，越開墾越流失”。二是加劇了人類活動與生態環境保護的矛盾，表現為“一邊治理，一邊破壞，環境支撐能力越來越弱”。三是加劇了區域經濟社會發展與全局可持續發展的矛盾，表現為“水資源矛盾加劇，水環境惡化，河流功能衰退”。

(3)相對黃土高原侵蝕環境，水土保持工程持續穩定減少入黃泥沙的能力和對經濟社會持續發展的支撐能力還十分脆弱，對促進黃土高原生態系統功能恢復和重建的驅動作用還不十分明顯。

(4)原有管理機制已不再適應，新的水土保持科學管理體系有待建立。

3 加快黃土高原水土流失有效治理的思考

3.1 水土流失有效治理要始終堅持“持續減少黃河泥沙，利民、安民、富民”的工作宗旨

無法設想，一個水土流失十分嚴重、土地支離破碎、干旱缺水的地方能真正建成社會主義新農村，“越流越窮，越窮越墾，越墾越流”惡性循環的生產方式能夠走出一條生產發展、生活富裕、生態良好的和諧社會發展道路。同樣也無法設想，一個侵蝕產沙劇烈、陸地水文環境紊亂的生態環境，能夠真正可持續地維持河流的長治久安。因此，水土保持要始終堅持“持續減少黃河泥沙，利民、安民、富民”的工作宗旨。發展目標要著眼民生，措施配置要關注民生，工程運行要惠及民生。同時，水土保持也要始終堅持減少入黃泥沙特別是粗泥沙的宗旨。要進一步研究和健全農民群眾普遍接受，社會公眾廣泛參與，各級政府盡職履責，流域機構協調服務的和諧共建新機制。

3.2 水土流失有效治理要明確階段發展戰略目標

基于黃土高原土壤侵蝕是強烈的自然侵蝕與人為加速侵蝕共同作用結果的基本認識,明確黃土高原水土流失有效治理的階段性目標如下:

第一步是將土壤侵蝕量減至黃河下游泥沙達到沖淤平衡水平； 治理區農村土地利用結構得到調整，群眾生產生活條件有明顯改善。

第二步是遏制人為侵蝕, 使土壤侵蝕減至自然侵蝕量的水平；黃土高原地區生態系統功能得到明顯改善，農村居民擺脫貧困。

第三步是在遏制人為侵蝕的基礎上，有效降低特殊區域的自然侵蝕量；黃土高原地區經濟社會進入可持續發展階段。

3.3 水土流失有效治理要實施“突出重點，整體推進”的區域部署

根據國家投資能力，堅持“由粗到細，整體推進”，抓緊實施粗泥沙集中來源區的治理，同時相機開展多沙粗沙區治理的前期工作。

3.4 水土流失有效治理要堅持“因地制宜，綜合治理”的成功經驗

實踐證明，只有堅持“因地制宜,綜合治理”的原則，才能使水土保持防治體系真正成為人與自然和諧共處的紐帶、經濟社會與生態環境協調發展的保障。指導思想上要堅持“保護優先，強化治理，綜合治理與自然修復相結合”；措施選配上要堅持“生物措施、工程措施、耕作措施、封育保護、生態移民多種措施科學選擇，合理配置”。

3.5 水土流失有效治理要建立健全依法、依規、按制度管理機制

在國家投資體制改革、新水土保持法頒布實施、國家經濟社會不斷變革發展等新形勢下，流域機構面臨著如何依法履責的新課題，需要用適應新情況、構建新理念、培育新思維、尋求新方法的思路來創新工作機制，盡快擺脫過去靠“計劃”、靠“投資”的水土保持行業管理思維，實現向“依法、依規、按制度”管理的根本轉變。要在深入把握黃土高原水土流失和經濟社會發展規律的基礎上，對影響黃土高原水土流失有效治理的政策法規、規范標準和運行機制等開展深入研究，為依法履行職責奠定基礎。

3.6 水土流失有效治理要更加注重基礎研究

實踐證明，基礎研究對推動過去幾十年黃土高原水土保持工作起到了舉足輕重的作用。黃土高原的水土流失治理，是世界性的難題，我們目前的認知程度還遠遠不夠，需要不斷加大基礎研究的力度，為加快黃土高原水土流失有效治理提供基礎支撐。要注重對黃土高原生態系統演變成因、驅動機制和可持續性，黃土高原可持續生態系統對黃河水沙的響應，黃土高原生態系統持續發展等影響和支撐國家宏觀決策的重大基礎問題的研究，積極組織開展水土流失治理工程有效機理和可持續調控等關鍵實用技術的研究與開發。