規劃的生命和權威在于實施

規劃的生命和權威在于實施

浙江省政府咨詢委學術委副主任

規劃要不就不出臺，要出臺就是達成一致的、具有執行唯一確定性（“一女一嫁”）的規劃成果

這里指的規劃，不是一般的政府規劃，而是指連續上了兩次全國黨代會（十七大和十八大），且每回不止一次提及，特別是在昭示“習李新政”施政綱領的全面深化改革《決定》中也特別加以強調，并和“生態紅線”連在一起表述的規劃——主體功能區規劃。它是我國一切實體性發展的重大“頂層設計”，也可以說是一切實體性的空間開發活動的“憲法”，在國土空間規劃體系中占有“母法”的地位。

現如今，不但是國家，也包括浙江，其主體功能區規劃都早已發布。但我想，不必面向公眾，僅僅是出個題目去征詢一下政府官員，對這個規劃十有七八也是一臉的茫然。為什么，因為我們的確還就沒有好好實施過。

為什么沒有好好實施呢？無非一是觀念作祟，二是機制障礙，三是配套闕失。這些問題展開來講不免消極，于是換從主動積極加以解決的角度，就圍繞著今后如何更好地付諸實施，談三點不成熟的想法。

一是樹立主體功能區戰略地位，形成科學開發意識。所謂主體功能區，就是根據不同區域的資源環境承載能力，現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城市化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類，確定主體功能，明確開發方向，建立差異化的財稅、投資、產業、土地、農業、人口、環境等政策，以及相應的監測評估和績效考核制度，最后引導整個國土空間的開發活動逐步走上一條科學、有序、均衡的軌道，保護和建設好我們的美好家園。究其實，“前天”的國土開發，就是“昨天”的投資建設，也是“今天”的產業城鄉，更是“明天”的生態環境。如果我們不能從源頭抓起，從而實現科學開發的話，整個國家信誓旦旦要實現的科學發展也都無從談起。正因為如此，國家才會強調“發揮全國主體功能區規劃在國土空間開發方面的戰略性、基礎性和約束性作用”，所以黨中央才會一再要求“實施主體功能區戰略”。

二是合理構建規劃體系，理順主體功能區規劃和其他空間開發規劃的關系。就目前而言，政府規劃體系主要包括三大部類：一是發展規劃，二是城鄉規劃，三是土地規劃。在發展規劃中，又主要包括三大品種：一是總體規劃，也即經“兩會”審議通過的國民經濟和社會發展五年規劃；二是區域規劃，也即比較重要和特殊的、指向特定空間范圍的綜合發展規劃；三是專項規劃，也即某個領域、某個行業的大單項、小綜合發展規劃。但除此而外，我們還有一個新的視角和斷面，也就是把上面林林總總兩個層級、六個子項的規劃體系，理解為回答好兩大問題：一是我們要干什么？二是我們在哪里干？前者就是發展規劃，后者就是空間規劃。

單拿空間規劃而論，還可以分出三個層級，宏觀的、中觀的、微觀的。宏觀的當然就是主體功能區規劃，中觀的或者是區域規劃之類，微觀的則是城鄉規劃和土地規劃。宏觀的主要管不同空間的總體定性和總體布局，微觀的主要管具體定位和具體格局，中觀的則介乎兩者之間。從目前情況看，規劃的主要問題有二：一是空間規劃與發展規劃沒有側重、相互脫節；二是空間規劃重疊交叉、“一女多嫁（一塊空間資源、多種用途配置）”，“一人一把號，各吹各的調”。為此，政府要針對上述問題，有效整合規劃資源，依據“宏觀統領微觀、微觀踐行宏觀”的原則，建立起一個統一的規劃協調機制和平臺。規劃要不就不出臺，要出臺就是達成一致的、具有執行唯一確定性（“一女一嫁”）的規劃成果。

三是以公共財政政策為主導，實行差別化的區域政策。

實施主體功能區規劃最大的挑戰來自于——我按規劃要求去保護“綠水青山”了，誰來解決我的“金山銀山”問題？這就是現代財政或謂公共財政要解決的問題。其中一靠轉移支付，二靠生態補償。過往財政政策對此也有相關的安排，但掛鉤的對象還不太對路，更多地是體現為“扶貧補助”。我們需要的不是越窮越“激勵”你，而是你越保護生態環境，我越“獎賞”你。讓人感到生態環境不但是一個現實的資源，更是一個潛在的“資本”；發展生態經濟不是“不得已而為之”的“小兒科”，而是“名利雙收”的“賺錢買賣”。“火車跑得快，全靠車頭帶”，財政政策一馬當先，其余政策自然就會緊隨其上，從而萬馬奔騰了！