城鄉(xiāng)融合破題之道

本刊記者 張宏

城鄉(xiāng)融合破題之道

本刊記者 張宏

要解決城鄉(xiāng)結(jié)合部“轉(zhuǎn)型期綜合癥”，亟須改革管理體制，實現(xiàn)由“戶籍屬地管理”向“居住地治理”的轉(zhuǎn)變，并從公共服務、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和建設(shè)用地等方面促成城鄉(xiāng)融合。

新型城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化的必由之路，處于城市與農(nóng)村之間的城鄉(xiāng)結(jié)合部，則是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵區(qū)域。一份由國務院發(fā)展研究中心副主任劉世錦領(lǐng)銜署名的調(diào)研報告指出，在我國城鎮(zhèn)化推進過程中，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的社會經(jīng)濟關(guān)系變革最為劇烈和深刻。而正是由于城鄉(xiāng)結(jié)合部的存在，這些地區(qū)的農(nóng)民利用農(nóng)村集體建設(shè)用地自主參與城鎮(zhèn)化，已經(jīng)形成有別于政府主導的征地城鎮(zhèn)化的另一條路徑。

本刊記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由當?shù)剞r(nóng)民、外來務工人員、低收入家庭等自發(fā)形成的城鄉(xiāng)結(jié)合部地帶，在全國不少城市普遍存在，只是各地的發(fā)展程度不一，而在諸如北上廣等一些特大城市，因流動人口多、生存空間有限，人口膨脹與資源匱乏的矛盾更為突出，普遍存在土地利用秩序混亂、違法犯罪行為多發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務缺位等頑疾。這些地區(qū)如何融入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，如何實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，成為一項極為嚴峻的現(xiàn)實課題。

無序與混亂

位于北京城市中軸線上的大紅門地區(qū)因服裝批發(fā)而遠近聞名，而在之前，這里曾是典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)居混住，外來人口流動大。2010年初，北京啟動城鄉(xiāng)結(jié)合部50個重點村的城市化工程，這里被納入城市范圍之內(nèi)。四通八達的公共交通網(wǎng)絡，帶動城市“攤大餅”一樣向外擴展，新的城鄉(xiāng)結(jié)合部則在五環(huán)、六環(huán)外不斷衍生。

地面凹凸不平、空中電線橫飛，狹窄的小巷兩邊擺滿了各種攤位，新舊各式建筑混雜在一起，這是不少城鄉(xiāng)結(jié)合部的真實縮影。在位于上海市中心不到30公里的松江區(qū)九亭鎮(zhèn)金吳村，記者看到，并不寬敞的主干道兩邊擠滿了各種攤位，兩層樓高的老式青瓦房和新建的農(nóng)民房混雜在一起，形成連片的“握手樓”和“親吻樓”。

更為嚴重的問題是，由于不少城鄉(xiāng)結(jié)合部的行政區(qū)域劃分與治安管理范圍不盡吻合，導致這些地區(qū)成了案件高發(fā)地區(qū)、治安問題復雜區(qū)域、防范薄弱地帶。之前媒體調(diào)查發(fā)現(xiàn)，作為流動人口聚集地的城鄉(xiāng)結(jié)合部，正成為城市治安管理領(lǐng)域的“洼地”和各類利益沖突的“交匯地帶”，社會矛盾“觸點多、燃點低”，傳統(tǒng)打擊模式難以應對流竄性大、隱蔽性強的多樣化犯罪。

“一拆致富”與新的二元分割

城鄉(xiāng)結(jié)合部對城市經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用，而城鎮(zhèn)化的推進也給當?shù)貛砹税l(fā)展紅利，在此過程中，不少村鎮(zhèn)抓住機遇，通過出租土地和房屋、開辦集體企業(yè)獲得不少收益。但隨著村民變市民、村莊變社區(qū)，一些地方的“土地城鎮(zhèn)化”并沒能縮小城鄉(xiāng)公共服務的差別，未能真正實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。

特別是不少地方的農(nóng)民既不能完全從農(nóng)村和土地中脫離，也難以完全融入城市，享受與城鎮(zhèn)居民完全平等的公共服務和社會權(quán)益，“離鄉(xiāng)不離土”的轉(zhuǎn)化方式，難以給失地農(nóng)民群體提供足夠的可持續(xù)發(fā)展動力。北京崔各莊鄉(xiāng)黨委書記吳選輝就表示，對于城鄉(xiāng)結(jié)合部來說，當?shù)卦嫁r(nóng)民如何安置問題，在全國來說都是一個難題，原來的村民如何適應樓區(qū)小區(qū)的變化是一個很大的問題。

而同時，農(nóng)村土地征用補償造就了城鄉(xiāng)結(jié)合部一批批“一拆致富”的“土豪”，其中一些人在突如其來的財富面前很容易迷失自我。武漢市東西湖區(qū)某村曾經(jīng)是城市邊緣的一個農(nóng)業(yè)村，村民靠種地和養(yǎng)魚維生，年收入不足8000元。2010年，城市改造工程讓村里發(fā)生了巨變，每戶除了分到還建房，還得到了50萬元的拆遷款。突如其來的“巨資”讓村民的心態(tài)發(fā)生了變化，四五十歲的人大多吃過苦，不少還能保持本色。但年輕人往往大肆揮霍，有的嫌工資低辭職不干了，有的天天呼朋喚友、吃喝玩樂。

拆遷戶“不勞而獲”的巨額資產(chǎn)，還讓一些周邊居民“紅了眼”。令城鄉(xiāng)結(jié)合部內(nèi)部，逐漸呈現(xiàn)出新的二元分割和不公平問題。吳選輝舉例稱，崔各莊共有15個村，其中有六個村基本拆遷完畢，但還有九個村沒拆，這樣村與村之間，每個農(nóng)民得到的福利待遇都不一樣，就涉及公平分配的問題。

“城鄉(xiāng)結(jié)合”到“城鄉(xiāng)融合”

城鄉(xiāng)結(jié)合部作為農(nóng)村走向城市的重要窗口，又是城市輻射農(nóng)村的橋頭堡，解決城鄉(xiāng)結(jié)合部問題已成為推動城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的切入點。不少專家就建議，應從公共服務、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和建設(shè)用地等方面而促成城鄉(xiāng)融合。

本刊記者實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)結(jié)合部普遍面臨道路、水電、電信等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務相對薄弱的“瓶頸”問題，公共服務均等化是亟須解決的難題。廣東省社科院原院長梁桂全對此表示，“很多城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理未能覆蓋城鄉(xiāng)結(jié)合部，基本靠農(nóng)村集體和個人投入資金解決，難以滿足日益增長的實際人口需求。”專家認為，一方面應明確城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的空間和功能布局，提高村莊規(guī)劃的自主性和對總體規(guī)劃的參與性，在此基礎(chǔ)上將市政基礎(chǔ)設(shè)施延伸到村莊；另一方面應進一步擴大城鄉(xiāng)住房、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等各類保障的覆蓋范圍。

產(chǎn)業(yè)的升級換代是城鄉(xiāng)結(jié)合部面臨的另一大難題，這些地區(qū)的居住者多為本地農(nóng)民或外來務工人員，收入普遍較低，經(jīng)濟承受能力較弱，且環(huán)境意識缺乏。這種沒有準入門檻的出租方式造成低劣企業(yè)聚集，經(jīng)濟效益普遍低下，無法實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。如何從“瓦片經(jīng)濟”升級為高新產(chǎn)業(yè)，吳選輝坦誠這是一個痛苦的蛻變過程，廣東省委黨校教授陳鴻宇對此稱，城鄉(xiāng)結(jié)合部的總體規(guī)劃應同吸納人口轉(zhuǎn)移、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強基礎(chǔ)設(shè)施、完善城鎮(zhèn)功能、保護生態(tài)環(huán)境有機結(jié)合起來，實現(xiàn)市場主導下的產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、城市有機融合。

城鄉(xiāng)結(jié)合部的有序發(fā)展離不開土地的合理規(guī)劃和科學集約使用，劉世錦等專家建議，在法律上承認城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)集體建設(shè)用地入市的合法性，賦予其與國有土地同等流轉(zhuǎn)、抵押等權(quán)利，進一步激活集體土地的市場價值。通過抵押融資，既有利于獲得正規(guī)金融支持，農(nóng)民的集體資產(chǎn)股權(quán)也可以通過證券化，大幅增加農(nóng)民收入。

當然，城鄉(xiāng)結(jié)合部土地流轉(zhuǎn)之后，收益如何分配、土地如何規(guī)劃化管理還需要進一步探索試點。同時城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的村莊治理問題也是制約城鄉(xiāng)融合的重要因素，從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、基層民主建設(shè)等方面入手，都是這些地區(qū)面臨的緊迫難題。

責編:張宏