用市場機制保證政府購買服務的效度

沈新華 民政部民間組織管理局

羅新錄 南京大學

用市場機制保證政府購買服務的效度

沈新華 民政部民間組織管理局

羅新錄 南京大學

推行政府購買社會服務，是加強創新社會管理的重要舉措，對于培育發展社會組織、促進政府職能轉變、構建服務型政府、改善公共服務供給機制、提高公共服務水平具有重要意義。

制度設計打開大門

2013年9月26日，國務院辦公廳發布了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），以轉變政府職能、改善公共服務為核心和重點，提出了四項基本原則，規范了購買主體、承接主體、購買內容、購買機制、資金管理和績效管理，扎實加強組織領導、健全工作機制、嚴格監督管理和做好宣傳工作。指導意見完成了政府向社會力量購買服務的頂層設計，推進了自上而下的全面實施。

2013年11月9日，十八屆三中全會順利召開，全會精神及《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）為我國全面深化改革厘定了戰略藍圖，進一步為政府購買服務的改革和創新指明了方向。《決定》表示，要推廣政府購買服務，凡事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。同時《決定》表示，要加快事業單位分類改革，加大政府購買公共服務力度，逐步取消學校、科研院所、醫院等單位的行政級別。《決定》中關于政府購買服務的核心要義即是黨的十八屆三中全會指出的“使市場在資源配置中起決定性的基礎作用”。

政府購買服務是政府以市場機制為基礎，政府和社會力量合作，通過合同契約的形式，將政府原本直接向社會公眾提供的一部分公共服務“外包”給社會力量承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用。

市場機制以價格調節、供求調節、競爭調節等方式，對社會生產、分配、交換、消費的全過程進行自動調節，實現資源的優化配置。政府購買服務實質上是一種契約行為。合同契約是規范、調整和聯系政府、社會力量和個人之間的利益關系，保證經濟和社會活動正常運行的基礎和紐帶。

因此，在政府購買服務時，要想發揮市場機制的作用，使市場在資源配置中起基礎性作用，應把握好其中的內在邏輯。

市場與公共利益需統一

社會組織和企業是政府購買服務的承接主體。企業是追求利潤最大化的市場主體，社會組織也會存在“志愿失靈”的情況。政府不可能完全掌控社會力量生產服務的行為，消費者所擁有的定價和質量的信息也遠遠不如生產者。這種信息不對稱使得政府和消費者往往缺少足夠的信息來評估產品和服務的質量。在這種情況下，容易出現“契約失靈”和“市場失靈”，生產者完全有可能通過提供劣質商品來獲得額外的收益，使消費者的利益蒙受損失。因此，信息對稱是政府購買服務發揮市場機制優勢的內在邏輯之一。從政府購買服務到社會力量生產服務，都應加大公開透明度。

此外，市場化的核心是自由競爭，追求效率，實現經濟效益與優勝劣汰。政府在“外包”過程中，應始終遵循市場規律。即確定適合采取市場化方式提供的公共服務；采用競爭擇優的方式選擇承接主體，如公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式，確保具備條件的社會力量平等參與競爭。承接主體要嚴格履行合同，按時完成服務項目任務，保證服務數量、質量和效果；建立購買主體、服務對象及第三方組成的綜合性評審機制，建立優勝劣汰的動態調整機制。

效率與效益缺一不可

效率，通俗地講就是以盡可能低的投入獲得盡可能多的產出。從政府職能轉變的宏觀角度看，公共服務產品提供實行市場化、社會化，就是避免“政府失靈”，放開市場準入，凡社會能辦好的，盡可能交給社會力量承擔，實現政府和社會的良性互動。從政府向社會力量購買服務的微觀角度看，注重效率就是要切實提高財政資金使用效率，把有限的資金用到人民群眾最需要的地方，以事定費，費隨事轉。效益，即是要確保取得實實在在的成效，使公共服務更加多樣、方便、快捷、優質、高效，人民群眾的滿意度有所提高。提升效益就是要地方政府從各地實際出發，“事前”準確把握社會公共服務需求，同時在“事中”和“事后”加強績效管理，嚴格績效評價機制。建立健全由購買主體、服務對象及第三方組成的綜合性評審機制，對購買服務項目數量、質量和資金使用績效等進行考核評價。堅持效率與效益的統一，就是要降低服務成本，提高資金效率和效益，提升服務質量水平。

目前，政府購買服務的方式主要有授權委托、直接資助或補貼、公益創投等。實踐中，政府購買公共服務更多地是體現政府單方面的意志，購買的具體形式和具體內容主要由政府決定，社會組織和企業自愿、平等參與的難度較大，利益相關者仍然沒有實質性的選擇權和參與權。

另一方面，我國社會組織的自治程度低，為維持政府購買服務的資金扶持，社會組織很可能變為政府的一個附屬機構，靠政府外包服務生存，無法保持自身獨立性。再加上目前政府購買服務主要是公開資金預算、購買服務的價格和服務的數量，而評審、立項等競爭招標的程序公開透明度不夠，這將容易引發政府尋租和腐敗，造成市場機制難以正常發揮作用。

公開與監管并駕齊驅

制度化對于政府購買服務的規范化、法治化和持續運行具有重要的作用，促進官本位向法本位轉變，是保證契約有效的基礎。進入21世紀以來，政府購買服務已在全國范圍開始探索。但有地方實施辦法或意見來規范購買服務行為的地區集中在廣東、江蘇、浙江、上海等少數經濟較發達、社會組織發育較成熟的地區。而大部分不發達的地區僅是依據《政府采購法》執行。《政府采購法》側重于規范政府向企業購買貨物、工程問題，因此難以滿足各級政府購買社會組織或公共服務的制度需要。隨著政府購買服務的“訂單”需求越來越多元化，地方政府應以《指導意見》為原則，制定出適合地方發展的規定和辦法，以適時加快完成頂層設計。

政府向社會力量購買服務實質是一種政府權力和職能的讓渡。任何權力和職能的讓渡都容易滋生尋租和腐敗。因此，政府購買服務離不開諸如制度或合同的“契約”形式。“契約”是保證政策合法化、規范化執行的基本前提，加大公開和加強監管則是防止尋租和腐敗的重要措施。加大公開就是要按規定公開購買服務相關信息，公開招標，公開擇優，公開資金管理等。加強監管就是實行全過程的自我監管和外部監管。即財政部門加強對政府的資金監管；監察、審計等部門要加強監督；購買主體應建立健全內部監督管理制度；承接主體應當健全財務報告制度，依法進行審計；民政、工商管理以及行業主管部門應將承接主體的服務行為納入年檢、評估、執法等監管體系，加強項目監管、加強對服務提供全過程的跟蹤監管和對服務成果的檢查驗收；整個政府向社會力量購買服務的過程都應當自覺接受社會監督。

原則與創新兼顧并行

《指導意見》是黨和國家為了指導政府向社會力量購買服務而制定的行動準則，決定了它有很強的原則性，要求地方政府執行政策必須遵循指導意見的精神實質，嚴格按照《指導意見》的要求執行，全面實現政策目標。

《指導意見》指出，地方各級人民政府要結合當地經濟社會發展狀況和人民群眾的實際需求，因地制宜、積極穩妥地推進政府向社會力量購買服務工作，不斷創新和完善公共服務供給模式，加快建設服務型政府。堅持原則性與創新性相統一的原則，就是要求地方政府在不違背政策原則精神和保持政策方向的前提下，具體情況具體分析，制定出符合地方的購買服務的指導性目錄，政府購買的服務種類、性質和內容，購買機制和政府工作機制等，并總結經驗，及時調整。

實現政府職能轉變、構建政府與社會共治是一個系統工程。若僅依靠單一的政策，將不能實現政府職能轉變，也不能提高公共服務的效率和質量水平。因此，除了落實《指導意見》外，還需要跟進外部環境和配套政策，鼓勵和培育社會力量的發展，研究完善政府購買服務的相關財政與財務管理辦法，做好與事業單位分類改革的銜接等改革。