我國公共衛生危機管理應對機制研究

楚安娜 許迎喜 呂全軍

1.鄭州市疾病預防控制中心 河南鄭州 450007

2.鄭州市衛生局 河南鄭州 450007

3.鄭州大學公共衛生學院 河南鄭州 450007

·公共衛生·

我國公共衛生危機管理應對機制研究

楚安娜1*許迎喜2呂全軍3

1.鄭州市疾病預防控制中心 河南鄭州 450007

2.鄭州市衛生局 河南鄭州 450007

3.鄭州大學公共衛生學院 河南鄭州 450007

公共衛生危機事件具有突發性、公共性、多樣性、復雜性、高頻化、社會危害嚴重性、全球流動性等特征，可能對公眾健康和生命安全、社會經濟發展、生態環境等造成不同程度的危害，嚴重影響著社會經濟發展。而我國的危機管理工作起步較晚，公共衛生危機管理應對機制和體系建設方面存在著諸多不足。本文以危機管理理論的視角，分析了我國公共衛生危機管理的現狀，提出從法制體系、協調機制、信息管理、人力資源保障、社會動員五個方面建構我國可持續發展的公共衛生危機管理體系，旨在建立健全公共衛生危機管理機制,提高政府公共衛生危機處理能力。

公共衛生； 危機管理； 應對機制

由于人類社會在全球背景下的頻繁交往、密切聯系，日益成為一個有機的整體，個別地區、公共衛生領域的危害事件能夠迅速發展為涉及整個國際社會的全局性、多領域的復合危機。從20世紀上半葉的鼠疫、霍亂、結核病等傳染性疾病，到進入新世紀后的口蹄疫、瘋牛病、SARS、禽流感、日本福島核電站核泄露等，突發性公共衛生事件頻繁發生，給公共衛生和人群健康帶來嚴重的挑戰。現階段我國正處于經濟轉軌、社會轉型的變革時期，也是危機頻發的時期，政府能否有效處置公共衛生危機，不僅關系到全國人民的健康福祉，影響經濟發展和社會穩定，而且關系到政府的公信力和政權的穩定。因此，完善公共衛生危機管理應對機制與社會支持系統，不斷提高政府的危機管理能力和強化公眾的危機意識和自救、互助能力，對危機狀態下的社會進行有序地管理，最大限度地降低危機給社會造成的危害，已成為政府公共衛生危機管理的一個重要內容。本文通過分析我國公共衛生危機管理的現狀和面臨的挑戰，提出從法制體系、協調機制、信息管理、人力資源保障、社會動員五個方面建構我國可持續發展的公共衛生危機管理體系。

1 公共衛生危機管理及特點

危機管理的概念是美國學者于20世紀60年代提出的，作為一門學科，它是決策學的一個重要分支。[1]危機是指對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關鍵決策的事件。[2]危機管理是組織為應對各種危機情境所進行的信息收集與分析、問題決策、計劃和措施制定、化解處理、動態調整、經驗總結和自我診斷的活動過程[3]，要求決策者最大限度的減少危機所帶來的損失和潛在的傷害，確保國家和人民群眾的生命財產損失降到最低水平。

公共衛生危機大多表現為突發公共衛生事件危機，是指突然發生、造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體不明原因疾病、重大食物中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件所造成的危機。它們具有突發性、非預期性、原因多樣性、危害直接性、發生隱蔽性、緊迫性、影響范圍大和危害性嚴重等特點。

(1)威脅性。危機出現會威脅到一個社會的基本價值或者目標，其威脅程度視危機發生的程度和決策者的認知而定。公共衛生危機不是針對特定的人，而是不確定的社會群體，公共衛生危機事件對健康的損害和影響達到一定的閾值則造成社會的恐慌和混亂，直接威脅到社會的發展和穩定。

(2)突發性。由于環境的不確定性、人類的有限理性以及信息的不對稱性，公共衛生危機事件沒有固定的發生時間、發生方式，危機產生的誘因難以預測，危機的發生、發展和造成的影響難以預測。由于事件的突發性導致了事件反應時間的有限性，使決策者面臨著巨大的壓力和不確定性。

(3)多樣性。公共衛生危機事件有多種類型：法定傳染病的暴發、新發現傳染病的進入、核物質與放射源污染事故、農藥和有毒化學品污染事故、食物中毒、食源性疾患、飲用水污染事故、職業性中毒和自然災害的次生危害等。

(4)復雜性。公共衛生危機事件如傳染病、食物中毒、水污染事故、職業危害射線事故等，可在正常的公共場所活動中，經過人與人接觸，通過飲食為載體和日常工作不知不覺的受到侵害，不易引起人們的注意，用常規的手段也無法檢查到，具有極大的隱蔽性和不確定性。

公共衛生危機管理是指為預防和減少危機所造成的損害而采取的危機預防，事件識別，緊急反應，應急決策，處理以及應對評估危機等的管理行為。其目的在于提高對危機發生的預見能力、危機發生后的救助能力以及事后的恢復能力。[4]它是一種特殊類型的管理，具有不可逆轉性，要求在相當有限的時間里做出重大的決策和反應。

2 我國公共衛生危機管理現狀

2.1 國家危機管理的法律體系

2003年SARS疫情的暴發流行，促進了第一部專門衛生應急法規——《突發公共衛生事件應急條例》的出臺。該條例的頒布是通過立法形式建立了衛生應急機制，也是公共衛生管理中的一項重大創新舉措，2004年，新修訂的《中華人民共和國傳染病防治法》進一步完善了衛生應急法制體系。2006年1月，國務院發布《國家突發公共事件總體應急預案》，明確了各類突發公共事件分級分類和預案框架體系，規定了國務院應對特別重大突發公共事件的組織體系、工作機制等內容。2006年7月，《國務院關于全面加強危機管理工作的意見》強調了黨委領導下的行政領導責任制，形成政府主導、部門協調、軍地結合、全社會共同參與的危機管理工作格局。2007年8月，《中華人民共和國突發事件應對法》使突發事件的危機管理工作有了法律依據，作為其中重要組成部分的衛生應急工作也進一步得到規范。到目前為止，現有突發公共事件應對的法律35件、行政法規37件、部門規章55 件、有關法規性文件111件。[5]

2.2 衛生危機管理體系

我國的突發公共衛生事件危機管理體系是在總結抗擊SARS的經驗和教訓的基礎上建立起來的，體系中確立了突發公共衛生事件危機管理的組織體系、一般程序、法律規范與行動方案，構建了危機管理體系“一案三制”的核心框架。[5]目前，全國分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的衛生危機管理體制已基本形成。

(1)指揮協調系統。從2003年開始，原衛生部即著手規劃建設從中央到地方的突發公共衛生事件應急指揮決策信息網絡和信息平臺。2005年12月，國務院辦公廳設置國務院危機管理辦公室(國務院總值班室)，負責對全國突發公共衛生事件應急處理的統一領導、統一指揮。截至2006年底，我國所有省份都成立了危機管理領導機構，30個省(區、市)成立或者明確了辦事機構，96%的市級政府、81%的縣級政府成立或者明確了辦事機構。我國政府突發公共事件管理機構的設置形成基本模式，即應急委員會—應急委員會辦公室—專項突發公共事件管理機構。初步呈現出三個特點，即常設性、系統性和專業性。[6]

(2)組織體系。2004年以來，我國逐步建立起多層次、多形式的突發公共衛生事件危機管理體系，由中央—省—地市—縣四級疾病控制與預防工作網絡組成。[7]原衛生部牽頭，與中央、國家所屬的31個有關部門建立了突發公共衛生事件應急協調機制，加強了各部門間的信息溝通與措施聯動。[8]全國已有28個省級衛生行政部門、69個地(市)成立了獨立建制的衛生應急辦公室，部分省、地(市)的疾病預防控制機構也成立了應急辦公室。全國分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的衛生危機管理體制已基本形成。2006年，原衛生部成立了國家突發公共衛生事件專家咨詢委員會，組建了專家庫，成立了32支國家衛生應急專業隊伍。各地結合實際也組建了相應的專家咨詢委員會、專家庫和各類衛生應急隊伍。[9]2011年3月，原衛生部關于成立突發事件衛生應急專家咨詢委員會，下設危機管理組、突發急性傳染病組、鼠疫防治組、中毒處置組、核和輻射事件處置組、緊急醫學救援組、應急保障組、心理救援組等8個專業組，成員共計169人。[10]各地結合實際也組建了相應的衛生應急專家咨詢委員會。全國已有28個省級衛生行政部門、69個地(市)成立了獨立建制的衛生應急辦公室，各省、地(市)的疾病預防控制機構也成立了應急辦公室。

(3)預警與監測系統。2004年1月，全國正式啟動以傳染病個案報告為基礎的傳染病與突發公共衛生事件信息報告管理系統，并實現了報告的動態性、實時性和網絡化管理。截至2006年底，全國已有70.3%的鄉鎮衛生院和93.5%的縣級以上醫療衛生機構及100%的疾病預防控制中心實現了傳染病及突發公共衛生事件網絡直報。該系統的建立為突發公共衛生事件監測預警、分級響應、分析評估及指揮決策等工作奠定了良好的基礎。[11]

(4)衛生應急預案體系。應急預案的建立是有效應對各類突發公共事件的基礎。目前，我國的應急預案體系包括應急處理預案(包括國家總體應急預案、國家專項應急預案、國務院部門應急預案以及地方應急預案，制訂的各級各類應急預案達240多萬件[12])、危機評估和預警等級、應急響應系統、危機善后協調系統和危機處理效果評估系統。

3 我國公共衛生危機管理存在的問題

3.1 危機管理機制不健全

(1)法制滯后。法律制度是社會發展過程中不可或缺的一種稀缺資源，也是危機管理制度建設中關鍵的一環。而我國在危機管理的法制建設則相對滯后，政府在處理危機時需要進一步增強法治意識。[13]

(2)缺乏有效的溝通協調機制。政府職能的劃分不夠清晰，許多事項管理的權力、責任存在條塊分割、部門封鎖現象，溝通存在障礙，在這種制度下，各個政府、部門之間的協調比較困難，當危機爆發時，對于一些重大事項誰負責、對誰負責的問題更是難以明確。[13]

(3)對于危機處理方式經常是成立臨時的指揮部或領導小組，臨時指揮部的領導為政府行政首腦，成員為政府各部門行政首腦。這種臨時性安排，導致了政府應對危機的反應能力的持續性不足。

(4)我國危機管理隊伍人員流動性大、隊伍不穩定、專業化程度不高。缺乏公共衛生危機事件應對的科學性和技術性。而且，每當災害來臨時，能夠最快調動的人力是軍隊，而軍隊中受過嚴格訓練、掌握抗災救助技術的戰士并不多。

(5)由于監督機制的缺失，政府在處理突發性事件過程中，常采用非常態管理的方式和措施應急，影響了實施效果。

3.2 危機管理信息化建設滯后

公共衛生信息化起步于20世紀90年代，目前已基本形成了覆蓋從中央到省、市、縣、鄉鎮衛生院、社區衛生機構、村衛生室的公共衛生網絡，開發了很多信息網絡直報系統，初步形成了公共衛生信息的快速直報，但其發展也存在一些問題。

(1)目前，各級疾控機構內部信息基礎建設滯后于業務需求發展，大量業務應用集中在國家級信息平臺上，在導致系統管理壓力和風險增大的同時，也弱化了省、市各級信息化建設和提供信息服務的能力。

(2)業務覆蓋面不全。SARS后，國家建立了網絡直報系統，涵蓋了傳染病、突發公共衛生事件、疾病預防控制基本信息等22個監測系統，實現了傳染病和突發公共衛生事件直接報告。但監測信息系統沒有覆蓋全部監測業務。疾病預防控制所需信息如人群預防接種監測、結核病服藥監測、高血壓控制等均沒有信息系統支持，很難為疾病預防控制效果評估提供準確信息。

(3)由于信息機構大多隸屬于各級政府，多數公共衛生機構還沒有和政府各部門之間實現信息共享。而且地方各部門之間缺乏橫向聯系，造成信息和事權的不匹配，在公共衛生突發事件應急處置各部門之間數據共享與業務聯動存在困難。

(4)缺乏有效的外部信息交流機制，對社會信息的收集、獲取、挖掘利用不足，不同的部門對某一事件信息的掌握會存在一些差異，上報信息容易失真，不利于政府管理者的決策。同時，缺乏信息公開機制及發揮媒體輿論的引導、溝通和監督作用，媒體的報道與政府正式的新聞發布時有沖突。

(5)人才建設薄弱。現有的公共衛生信息機構規格不高、規模不大，衛生信息化管理和專業人才儲備不足，總體數量較少，結構不盡合理，人才素質較弱，尤其是既掌握信息技術又有公共衛生學知識專業背景的復合型人才嚴重缺乏，不能滿足突發公共衛生危機應急工作的需要。

(6)信息化建設滯后。由于突發公共衛生事件應急所需的數據(如發病人數、死亡人數、住院及就診人數等)都需要從現場采集，但是由于信息標準不統一、采集方法落后，不能滿足突發公共衛生事件應急處置的需要。

3.3 公眾參與機制尚未形成

目前，我國在公共危機管理中社會參與機制尚處自發、無序、薄弱狀態中[14]，需要引導社會力量參與應對公共危機、發揮重要作用。

(1)紅十字會、民眾、自愿者組織、社會服務部門等非政府組織參與程度低。一旦突發公共衛生事件發生，這些非政府組織的力量不能夠得到充分發揮，浪費了非政府組織的資源。

(2)社會力量尚未形成規模。公民危機意識淡薄，參與公共危機管理的基礎薄弱，由于非政府組織并未被納入政府突發公共衛生事件危機管理體系中，政府與社會力量之間有效互動溝通還不夠。

4 公共衛生危機管理應對機制

公共衛生危機管理應對機制是根據監測、預警情況，對可能發生的公共衛生危機事件進行預防性的控制和防范，以防止公共衛生危機的發生或減輕公共衛生危機發生后的危害。

4.1 提高公共衛生危機管理意識

(1)強化政府危機管理意識。首先，確立公共危機管理常規化的理念，重視日常性的公共危機治理，完善公共危機預防與處置機制，強化政府公共危機預防及處置能力，將公共危機管理從非常態化轉為常態化；其次，樹立“以人為本,公眾利益至上,責任行政”的理念。面對公共危機的重大威脅，政府要勇于承擔風險，重視公眾的生命財產安全，以負責任的態度,樹立公共危機意識，將公眾安危牢記于心，時刻做好應對公共危機的準備。

(2)提高公眾突發公共衛生事件危機意識。充分發揮大眾媒體和健康教育機構的作用，采取多種宣傳形式和手段，將危機管理、防病減災、危機教育知識普及到每家每戶及學校，倡導社會衛生公德，普及科學防病知識，增強廣大群眾的公共衛生意識和自我防病能力[15]，加強突發公共衛生事件及其應急相關知識的普及和應急演練，提高社會公眾對突發公共衛生事件認知水平和自救互救能力，增強其參與突發公共衛生事件預防和應對工作的主動性。

4.2 健全公共衛生危機管理法制體系

良好的法制體系是保證政府公共危機管理高效化、規范化運轉的關鍵，也是有效提升政府危機管理能力的根本保障。

(1)應在憲法中更明確地規定緊急狀態制度，確立應急機制的憲法基礎，為危機法制建設提供憲法保障。

(2)完善公共應急法律規范，健全危機管理的監督機制，制定突發事件應對法的配套法規、規章，賦予相關危機事件管理部門以必要的緊急處置權力，保證應急處理效果，確保公民權利獲得更有效的法律保護，公共權力能夠更有效地依法行使。

(3)以憲法為根本，以《突發事件應對法》為基本，對現有應急法律規范進行系統的清理，對相互矛盾的法律進行修改，廢止不適時的法律規定，減少部門法間的沖突，破除部門法的局限性，建立統一的法律規范體系，為危機管理法制化提供基礎。

4.3 建立公共衛生危機管理協調機制

危機預防的目的是為了減少和降低危機所帶來的損失以及追求管理效益的最大化以最大限度地降低政府的管理成本。[16]政府對危機管理的“統一領導”，是搞好危機管理“綜合協調”的根本保證，而搞好危機管理的“綜合協調”則是危機管理中實行“分類管理、分級負責”的重要前提。因此，要強化各級政府在危機管理中的宏觀綜合協調職能，通過“綜合協調”，實現資源的優化配置，完善危機管理體系建設，形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制，提高保障公共安全和處置突發事件的能力。

4.4 完善公共衛生危機信息管理機制

(1)基礎網絡和數據中心建設。構建和完善國家數據中心和省級數據中心之間的數據交換平臺，實現異地容災備份、關鍵業務數據傳輸與交換等功能，同時，實現公共衛生機構與政府相關部門的橫向聯系。

(2)完善疾病監測和核心業務應用系統。完善傳染病與突發公共衛生事件現有系統，建立傳染病監測、預防接種、健康危險因素與風險評估、慢性非傳染性疾病、公共衛生基礎數據監測系統等。

(3)提高信息的利用和共享服務。建立公共衛生信息利用、交換、共享及發布機制與政策，完善公共衛生信息資源共享體系建設，提供有序、透明、安全、可控的信息資源服務。

(4)加強衛生信息標準建設。一方面是結合我國公共衛生實際制定信息標準；另一方面，對于成熟的國際衛生信息標準，積極組織翻譯、引進、調整、應用推廣。

(5)強化信息化專業人才的培養。有計劃、分領域、分類別、分層次開展大規模的公共衛生信息化人才培訓，不斷提高公共衛生信息化專業人才的創新能力和整體素質。同時，加強公共衛生信息化專業人才儲備和利用，解決公共衛生信息化人才問題，促進公共衛生信息化的可持續發展。

(6)政府及時公開公共信息，讓公眾了解和掌握危機發生、發展、處理的狀況以及政府所采取的措施等，避免公眾通過非正式渠道獲取虛假信息，使政府陷入被動。

(7)加強政府與公眾、新聞媒體之間的溝通，建立制度化的信息公開和發布制度，讓公眾對危機事件有正確的認識，降低對事態的臆想和猜測，維持社會的穩定，以增強信息透明度，提高政府的公信力。

(8)政府要盡快制定公共信息公開的相應法規，以法律的形式保障公共信息得以公開，使信息公開真正做到有法可依。[17]

4.5 建立公共衛生危機管理人力資源保障機制

危機管理是一項專門性的工作，需要相應的知識、技術和經驗。而強化人力資源保障機制是突發公共衛生事件應急危機管理的根本保障。

(1)建立健全專家咨詢制度，充分發揮專家在突發公共事件的信息研判、決策咨詢、專業救援、事件評估等方面的作用。

(2)完善應急救援專業隊伍的管理機制，培養一批能勝任危機管理工作的領導人才和專業技術人員，加快形成一支高素質的危機管理隊伍。

(3)加大對公共衛生人才的培養，加強引進和使用力度，建立公共衛生及其相關專業人才數據庫。突發公共衛生危機事件一旦發生，政府可以迅速從數據庫中抽調相關專業人員立即投入到危機管理工作中。這樣既能在日常情況下不浪費專業人才，又能在緊急狀態下及時抽調到專業人才，做到資源的合理利用。

4.6 加強危機管理績效評估體系

政府危機管理績效評估具有完善政府職能、改善政府形象、提高政府對突發事件的應急能力和恢復能力。因此，應從預防績效、反應績效和恢復績效三個方面加強我國政府危機管理績效評估指標體系。

(1)政府預防績效指標應包括應急預案完善程度、應急預案更新頻率、應急決策機構準備、宣傳與教育等內容。

(2)應急反應能力績效評估指標體系包括兩個階段。第一階段是政府應對突發事件快速響應階段，第二階段是政府應對突發事件指揮處理階段。應對突發事件指揮處理績效應包括調配相關人員響應速度、應急資源調配速度、應急資金啟動速度、相關信息披露程度等4個指標。

(3)恢復績效評估指標體系強調公眾滿意度和政府對突發事件影響程度控制。宏觀影響控制程度是考察突發事件衍生影響程度，即突發事件影響范圍、失業率增長率、社會沖突事件數量增長率、經濟發展穩定程度等。

4.7 促進公共衛生危機社會動員機制

政府在危機管理中的社會動員主要有兩個目的：一是穩定社會秩序，避免出現過度恐慌和失范行為；二是聚集社會力量，整合社會資源。各級政府必須切實發動包括非政府組織、媒體以及廣大民眾在內的社會力量，通過不同的合法有效的方式參與突發公共衛生事件的危機管理。[18]因此，可以通過社會動員，組織公眾和非政府組織等社會力量參與到突發公共衛生事件的應急事務中，實現政府與社會功能的互補。同時加強非政府組織的建設，建立與政府組織共同應對危機的網絡，加強與國際非政府組織的合作，充分發揮非政府組織在突發公共衛生事件危機管理中的有益輔助作用，可以更有利于政府對危機事件的管理，有利于提高危機管理的效率。

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(編輯 薛 云)

PublichealthemergencymanagementandresponsemechanismsinChina

CHUAn-na1,XUYing-Xi2,LVQuan-jun3

1.TheCenterforDiseaseControlandPreventionofZhengzhou,ZhengzhouHenan450007,China

2.HealthBureauofZhengzhou,ZhengzhouHenan450007,China

3.PublichealthdepartmentofZhengzhouUniversity,ZhengzhouHenan450007,China

Public health crisis has such characteristics as publicity,diversity,complexity,high frequency,social harm severity,and global flow and may have different degrees of damage on public health and security,socioeconomic development,the ecological environment,and so on,thereby posing a serious threat to socioeconomic development. As Chinese emergency management only began recently,there are many insufficiencies in the public health emergency management mechanisms and system construction. Based on the perspective of emergency management theory,the paper analyzes the status of public health emergency management in China,and constructs a sustainable public health emergency management system in terms of a legal system,coordination mechanism,information management,human resources,security,and social mobilization. The purpose of this paper is to establish and improve the public health emergency management system and enhance the government’s capability to dispose of public health emergency.

Public health; Emergency management; Response mechanism

楚安娜，女(1978年—)，鄭州市疾病預防控制中心業務管理與應急辦公室副主任，主要研究方向為公共衛生政策與管理。E-mail：lhchuanna@126.com

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2014.07.008

2014-01-26

2014-06-25