我國突發公共衛生事件應急處置關鍵問題確認

劉鵬程 徐 鵬 孫 梅 呂 軍 寧 寧 萇鳳水 吳夢安 張建華 郝 模

1.復旦大學衛生發展戰略研究中心 上海 200032

2.中國疾病預防控制中心性病艾滋病預防控制中心 北京 102206

3.哈爾濱醫科大學衛生管理學院 黑龍江哈爾濱 150081

4.濰坊醫學院管理學院 山東濰坊 261053

我國突發公共衛生事件應急處置關鍵問題確認

劉鵬程1*徐 鵬2孫 梅1呂 軍1寧 寧3萇鳳水1吳夢安1張建華4郝 模1

1.復旦大學衛生發展戰略研究中心 上海 200032

2.中國疾病預防控制中心性病艾滋病預防控制中心 北京 102206

3.哈爾濱醫科大學衛生管理學院 黑龍江哈爾濱 150081

4.濰坊醫學院管理學院 山東濰坊 261053

目的：明確我國突發公共衛生事件應急處置領域的關鍵問題。方法：系統查閱和收集我國突發公共衛生事件應急處置領域的259篇文獻，引入科學計量分析法、層次分析法的原理思路，對文獻進行定性和半定量專題研究。結果：應急人員總體素質較低、政府應急工作投入機制不健全、突發公共衛生事件應急管理體系部門間協作不暢等問題是我國突發公共衛生事件應急處置領域的關鍵問題。結論：未來工作需從加強資源配置方面入手，理順衛生部門與其他部門之間的協調機制，最終從整體層面提升突發公共衛生事件應急處置能力。

突發公共衛生事件； 應急處置； 關鍵問題； 文獻分析

2003年SARS以后，我國高度重視突發公共衛生事件應急處置工作，從政策、資源配置、職能落實等諸多方面全面加強。近年來，我國突發公共衛生應急處置能力也有了較大幅度提升，但由于長期積累的問題較多，以及地區、級別差異較大，現階段我國在突發公共衛生事件處置工作方面仍存在較多問題。本文以文獻分析為基礎，運用政策問題確認的方法，反映和論證我國突發公共衛生事件應急處置領域的關鍵問題。

1 資料與方法

采用“系統的政策問題確認思路”[1]進行文獻評閱，基本過程是系統查閱和收集某一領域的文獻，引入科學計量分析法、層次分析法的原理思路，對文獻進行定性和半定量專題研究，以系統分析所面臨的問題，并總結歸納出關鍵問題和焦點問題。

1.1 資料來源

在2003—2013年中國期刊全文數據庫、中國優秀碩士學位論文全文數據庫、中國博士學位論文全文數據庫中，以“突發公共衛生事件+應急處置能力”、“突發公共衛生事件+應急管理”、“突發公共衛生事件+現況”、“突發公共衛生事件+研究”、“突發公共衛生事件+調查”、“公共衛生+突發事件”等關鍵詞進行檢索，經反復篩選，排除與所界定主題不相關的文獻和重復文獻，共得到文獻259篇。

1.2 研究方法與步驟

1.2.1 形成問題系統

建立文獻評閱數據庫，精讀文獻，收集和記錄文獻中對問題的不同表述，在此基礎上進行總結歸納，按照“衛生系統宏觀模型”提供的“子模—概念—指標”維度，對問題進行歸納分類。運用文獻邊界分析，得出問題的飽和曲線圖，確定問題數量。

1.2.2 關鍵問題確認

本研究主要從問題重要性、嚴重性、可解決性等方面來判斷問題是否為關鍵問題。

(1)問題重要性

“重要性”主要用于明確問題的主次關系，是指問題對系統目標實現的影響力大小。[2]運用層次分析法確定問題的重要性。按照衛生系統宏觀模型建立問題的層次結構模型，結合專家咨詢結果，構造相應判斷矩陣，利用和積法求得最大特征根相應的特征向量，歸一化處理后得到問題的權向量，并對問題的重要性進行排序。

(2)問題嚴重性

“嚴重性”指問題受社會關注的程度，一定程度上也表明某個社會問題正在對社會造成的危害程度。[4]嚴重性主要從廣度和深度兩個方面表達。其中，“廣度”采用文獻作者提及或意識到的數量占總體的百分比來表示；“深度”采用地域范圍、針對領域以及意識者的級別層次三個指標來衡量，對各地域范圍及級別層次分別賦予一定的數值。

(3)問題可解決性

“可解決性”指問題在現有環境下能獲得解決的可能性，是確認關鍵問題的參考指標。[4]研究主要通過分析問題解決的內外部條件是否具備，獲得對問題可解決性的評估。

在此基礎上，采用加權算術平均法來綜合每類問題中每個問題的重要性指數和嚴重性指數，進行綜合分析判斷。

2 結果

2.1 文獻歸納結果

2.1.1 文獻邊界分析

圖1 突發公共衛生事件應急處置問題評閱飽和曲線

按照形成問題系統的步驟和方法，精讀259篇文獻，發現我國突發公共衛生事件應急處置工作大致存在57個問題，按照“衛生系統宏觀模型”提供的“子模—概念—指標”維度，57個問題可進一步歸納為31個。繪制飽和曲線圖(圖1)可以看出，當評閱到66篇文獻時問題數量增加到28個，隨著評閱文獻數量的增加問題增加的速度相對減緩，當評閱至177篇文獻時問題增至31個，達到最高點，且在之后評閱的文獻中問題數量不再增加。可見，我國突發公共衛生事件應急處置工作存在的問題已經達到飽和狀態，問題的收集基本趨于全面。

2.1.2 形成問題系統

遵循衛生系統宏觀模型，將界定的問題逐個納入相應的子系統(子模)，形成我國突發公共衛生事件應急處置的問題系統(表1)。從問題系統可以看出，問題主要集中于結構子模。由于結構影響過程，過程影響結果，以及外部子模的影響，目前突發公共衛生事件應急處置現況結構部分的基礎保障不太完善，從而導致過程和結果部分不甚理想。

表1 我國突發公共衛生事件應急處置工作問題系統

2.2 論證我國突發公共衛生事件應急處置的關鍵問題

2.2.1 問題重要性排序

由于問題數量較多，運用層次分析法對問題的重要性進行兩兩比較，建立層次結構模型。對我國突發公共衛生事件應急處置存在的31個問題，請11位衛生管理專家按9標度法對其重要性進行兩兩比較評價。結合專家咨詢結果，依據判斷問題重要性的思路，構造相應判斷矩陣。判斷矩陣的一致性比例，認為所得判斷矩陣的一致性可以接受，重要性排序結果見表2。

2.2.2 問題嚴重性排序

根據問題嚴重性排序方法可算得我國突發公共衛生事件應急處置31個主要問題的嚴重性指數，并得到31個問題的嚴重程度排序(表2)。

表2 問題的優先解決順序

2.2.3 問題可解決性的判斷

問題的解決需要客觀條件，條件是否具備大致有三種判斷：已經具備條件、經過努力可以創造條件和不具備條件。上述31個問題中，除了外環境變化、流動人口增加等外部子模以及政府投入、協調等問題需要經過努力創造條件解決以外，其余問題大多屬于突發公共衛生事件應急處置內部的如組織結構、服務過程和系統結果模塊，當可通過衛生系統自身的改革或加強管理予以解決。

2.3 問題的綜合排序

2.3.1 聚類分析結果

根據重要且嚴重、重要而不嚴重、嚴重而不重要、既不嚴重也不重要的這一為眾所普遍接受的問題分類和解決順序，對31個問題進行聚類分析，得出重要且嚴重的問題共有8個，分別是問題1、2、4、6、11、15、17、22(圖2)。

圖2 問題重要性與嚴重性聚類分析象限圖

2.3.2 每類問題內部的優先順序

明確我國突發公共衛生事件應急處置存在的31個主要問題的優先解決順序，尚需對上述每一類問題內部的各個問題進行優先排序，我們采用常規的加權算術平均法來綜合每個問題的重要性指數和嚴重性指數。

考慮到變異系數突出了各指標的相對變化幅度，區別被評價對象的能力相對較強，所以首先選用變異系數法[3]對重要性指數和嚴重性指數進行處理。計算求得重要性指數(Ii)的變異系數為0.92085，嚴重性指數(Si)的變異系數為0.92567。加權平均后得出重要性指數權重為0.49870，嚴重性指數為0.50130。則問題優先解決指數Ri為0.4616(R=(0.498 70*Ii+0.501 30*Si)÷2)。

為了便于排序和比較，對所得指數進行歸一化處理，最終得到各個問題的優先解決指數。具體如表2所示。

2.4 關鍵問題確認

按照政策問題確認的基本原理[2]，重要而且嚴重的問題必然是關鍵問題。依此思路，上述問題1“應急人員配置比例低”、問題2“應急人員總體素質較低”、問題4“應急物品儲備不足”、問題6“實驗室設備缺乏、落后”、問題11“缺乏穩定的長效投入機制”、問題15“法律法規體系尚不健全”、問題17“應急管理體系部門間協作不暢”、問題22“相關部門重視不足”這8個問題當屬于我國突發公共衛生事件應急處置的關鍵問題。

通過以上文獻的分析歸納，并對上述關鍵問題進行優先排序，發現我國突發公共衛生事件應急處置方面最需要優先解決的三個問題分別是問題2“應急人員總體素質較低”、問題11“缺乏穩定的長效投入機制”和問題17“應急管理體系部門間協作不暢”。

2.4.1 應急人員總體素質較低，專業人才缺乏，難以滿足應急管理工作的需求

目前我國突發公共衛生應急人員隊伍整體表現為：應急人員總體素質較低，高級職稱人員較少，缺少技術骨干[4]；突發應急人員學歷水平普遍偏低，學歷構成以大專、中專為主[5]，突發應急人員的學歷水平低，已經成為制約應急能力的關鍵因素之一；專業應急人才總量相對缺乏，無法滿足應急管理的長遠發展需求，突發公共衛生事件應急管理需要大量的專業專職人才[6]；應急專業領域局限于預防醫學、臨床醫學等，缺乏具有現代公共管理思想和現代管理技能的復合型衛生應急隊伍[7-9]；危機決策人員素質有待提高[10-11]。

2.4.2 政府對應急工作的投入缺乏穩定的長效機制，影響衛生應急工作的開展

充足的資金是應急管理工作的重要基礎。[12]由于政府對于公共衛生投入的不足，某些地區甚至將應急經費排除在財政預算之外[13]，直接導致了衛生應急費用的缺乏。政府財政投入不足，缺乏長效機制，導致衛生應急工作缺乏經費支撐[14]，一旦發生突發公共衛生事件，各級疾控機構將面臨巨大的壓力[13]，導致倉促面對，影響事件的有效處理。一些地區應急培訓經費缺口大，制約培訓演練開展[15-17]，部分培訓演練難以推廣和使用。

2.4.3 突發公共衛生事件應急管理體系部門間協作不暢，權責不清

突發公共衛生事件的有效處置需要各政府部門與衛生應急機構之間有良好的協作。[18]然而，目前我國突發公共衛生事件應對過程中部門分割、條塊分割現象嚴重,導致政府各個相關部門間應急協調不暢，影響了應急決策、處置的效率。[19]一方面，目前我國突發公共衛生事件應急管理體系的特點是政出多門、條塊分割、權責不清、管理分散，不利于統一指揮和調度。這種看似“各司其職”的應急管理體系，在面臨突如其來的衛生事件時不僅無法形成公共危機應對的統一管理，也不能及時有效的配置分散在各個部門、地區的應急救助資源[20]；而當發生突發公共衛生事件時，往往由衛生部門承擔主要應對責任，部門間協作效率不高[21]。另一方面，政府應對突發公共衛生事件指揮協調能力差，相關部門之間缺乏有效的信息溝通，多部門合作的應急協調機制尚未建立[22-23]，信息、資源不能共享[25]嚴重影響了應急決策的效率。

3 討論

通過對2003—2013年我國疾病預防控制體系建設十年間突發公共衛生事件應急處置領域的學術論文進行分析可以發現，SARS之后，國家的重視和各類資源的投入使我國的疾病預防控制系統的建設取得了巨大成就，突發公共衛生應急處置能力大幅提升。但在資源配置方面，應急人員隊伍的素質較低、政府應急工作投入機制不健全仍是關鍵問題，同時，突發公共衛生事件應急管理體系部門間協作仍未理順，制約突發公共衛生事件應急處置工作的效率和結果，這也是未來工作的重點。

需要注意的是，問題間往往存在相互作用的關系。從本研究形成的問題系統看，問題主要集中在結構子模，由于結構影響過程，過程影響結果，以及外部子模的影響，由此可知，目前突發公共衛生事件應急處置現況結構部分的基礎保障還不是很完善，導致過程和結果部分均不理想，關鍵問題只是各個環節問題的突出表現。因此，今后應該從“結構”部分的問題入手，從人、財、物等方面給予保障，理順衛生部門與其他部門之間的協調機制，進而影響過程以及結果，最終從整體層面提升突發應急處置能力。

當然，根據“政策制定科學化程序”[2]，問題的確認僅僅是第一步，圍繞解決問題的目標，需要進一步明確問題的影響因素、作用機制和根源，從而制定科學的解決方案。后續研究需對此系列問題進一步探討。

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(編輯 薛 云)

VerificationofcriticalissuesofpublichealthemergencydisposalinChina

LIUPeng-cheng1,XUPeng2,SUNMei1,LVJun1,NINGNing3,CHANGFeng-shui1,WUMeng-an1,ZHANGJian-hua4,HAOMo1

1.ResearchInstituteofHealthDevelopmentStrategies,FudanUniversity,Shanghai200032,China

2.NationalCenterforAIDS/STDControlandPrevention,ChinaCDC,Beijing102206,China

3.HealthManagementCollegeofHarbinMedicalUniversity,HarbinHeilongjiang150081,China

4.SchoolofManagement,WeifangMedicalCollege,WeifangShandong261053，China

Objectives: To verify the critical issues of public health emergency disposal in China. Methods: According to the review of 259 pieces of literature ,an analysis of qualitative and semi-quantitative research and an analytic hierarchy were conducted. Results: The overall quality of emergency personnel was low,that government financial input mechanisms of emergency disposal were unsound,and that collaboration in the public health emergency disposal system among government departments was not uniform. Conclusions: Resource allocation must be strengthened,the coordination mechanism between the health department and other departments must be improved,and comprehensive public health emergency disposal capabilities must be ultimately advanced.

Public health emergency; Emergency disposal; Critical issues; Literature review

國家自然科學基金(71373004、71003025、71303058)；高等學校博士學科點專項科研基金(20120071110055)；衛生公益性行業科研專項基金(201002028)；國家社科基金重點項目(13AZD081)；教育部創新團隊發展計劃(IRT_13R11)；復旦大學“985工程”三期整體推進社會科學研究項目(2012SHKXQN008)；復旦大學上海醫學院應急課題；健康領域社會風險預測治理協同創新中心項目

劉鵬程，男(1987年—)，博士研究生，研究方向為社會醫學與衛生事業管理。 E-mail: 10111020002@fudan.edu.cn

孫梅。E-mail: sunmei@fudan.edu.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2014.07.006

2014-06-11

2014-07-10