完善廢舊資源進口和加工貿易環境的思考

焦若靜

（環境保護部對外合作中心，北京 100037）

完善廢舊資源進口和加工貿易環境的思考

焦若靜

（環境保護部對外合作中心，北京 100037）

進口利用廢舊資源在解決我國原生資源不足、節約能源、降低環境負荷、滿足日益增長的物資需要具有重要的意義，但進口廢舊資源會因夾帶、處置加工等環節帶來環境污染。文章梳理了我國允許廢舊資源進口利用的背景需求，探討了科學識別進口廢舊資源、加工利用相關行業產生的環境問題，提出了進一步加強環境監管的對策方案，以推進廢舊資源進口和加工貿易的健康發展。

廢舊資源；進口和利用；污染；加工貿易；環境監管

進口和利用國外廢舊資源對于解決我國原生資源不足、節約能源、降低環境負荷、滿足日益增長的物資需要具有重要的意義，但在允許對部分廢舊物資開展加工貿易的同時，也會出現“資源補充國外、污染留在國內”的現象。為解決廢舊資源在進口過程中因夾帶、處置加工等環節帶來的環境污染，我國已陸續制定了一系列針對進口廢舊資源的環境監管政策。認真梳理我國允許廢舊資源進口利用的背景需求，科學識別進口廢舊資源、加工利用相關行業產生的環境問題，研究提出進一步加強環境監管的對策方案，才能切實推進廢舊資源進口和加工貿易的健康發展。

1 進口和利用廢舊資源的正溢出效應

進口和利用廢舊資源是我國資源戰略與經濟戰略的重要組成部分，現有政策對廢舊資源的進口和加工貿易多有鼓勵。其中對固體廢物實施差別化的進口政策分為《禁止進口固體廢物目錄》《限制進口類可用作原料的固體廢物目錄》和《自動許可進口類可用作原料的固體廢物目錄》，廢紙、廢塑料等主要廢物均屬于《限制進口類可用作原料的固體廢物目錄》。部分廢舊資源允許加工貿易形式，如廢塑料一直被允許加工貿易，而廢紙在2007年則被禁止加工貿易。進口和利用廢舊資源，具有很明顯的正溢出效應，主要表現在“彌補”“降荷”和“帶動”三個方面。

（1）有助于彌補我國部分資源的先天不足與后天回收利用率低的欠缺

1）以造紙為例。造紙主要原料的木材資源在我國十分匱乏，因此增加廢紙比重已是國內造紙原料發展的主要方向。目前，我國的造紙原料接近一半需進口，2011年的進口木漿占15%，進口廢紙漿占25%，且近年來的造紙原料進口比例一直在擴大。2）以廢塑料為例。我國是制造業大國、塑料消費大國，但因國內生產的合成樹脂不足，長期以來一直需要進口合成樹脂或廢塑料彌補。2013年我國的合成樹脂自給率僅為76.1%，當年進口合成樹脂2461.7萬噸，進口廢塑料800多萬噸（其中以加工貿易形式進口廢塑料40余萬噸），廢塑料的進口顯著緩解了我國合成樹脂的短缺情況。

（2）在某種程度上降低了我國資源利用的環境負荷與能源負荷

1）以廢塑料為例。據美國環境署（EPA）數據顯示，聚酯制造短纖維只需要原生聚酯1/3的能源，能夠減少2/3的二氧化硫和50%的二氧化氮排放，用水量減少90%，碳排放量減少75%。另據來自Plastics Europe的最新環境數據顯示，使用原材料（鹽類和石油）生產1噸PVC材料將產生1.9噸二氧化碳，收集和機械化循環再生1噸廢PVC僅產生大約120千克二氧化碳，使用循環再生材料將會比使用純原材料減少94%的二氧化碳排放；且回收1噸廢塑料相當于節約4噸石油。2）以廢紙為例。每回收利用1噸廢紙能生產成品紙800公斤，相當于少砍伐20棵樹齡為30年的樹木，木材為4立方米，或少用蘆葦2.5噸或稻草2.8噸，節約燒堿300～450千克、煤炭400～600千克，節約電500度、水250噸。

（3）帶動了相關行業的產業發展與就業

2012年，我國進口廢紙2827萬噸，占全年進口各類固體廢物總量的一半以上；進口廢塑料800萬噸，占全年進口各類固體廢物總量的25%左右；全國共有進口廢塑料加工利用企業1492家，占進口廢舊資源利用企業總數量的57.32%。

以我國廢塑料利用行業為例，其整體上已經成為年產值約為2000億元的行業，進口的廢塑料主要集中在乙烯聚合物的廢塑料即下腳料（HS 3915100000）、苯烯聚合物的廢碎料即下腳料（HS 3915200000）、氯乙烯聚合物的廢碎料及下腳料（HS 3915300000）、聚對苯二甲酸乙二酯廢碎料及下腳料（HS 3915901000）和其他塑料的廢碎料即下腳料（HS 3915909000）等五種產品。其中聚對苯二甲酸乙二酯廢碎料及下腳料約占進口廢塑料總量的86%、苯烯聚合物的廢碎料及下腳料占7.9%。據統計，2013年僅上述兩種產品經加工利用后即出口創匯7億多美元，直接帶動4萬人就業，間接影響40萬人就業；該行業領軍企業的產值年均增長在25%左右，仍具有較大的發展空間。

2 進口和利用廢舊資源的負溢出效應

進口和利用廢舊資源在帶來諸多經濟與資源效益的同時，也具有明顯的負溢出效應，主要表現為“污染重”“風險大”和“監管難”，造成較大的環境壓力與挑戰。

（1）廢舊資源再生加工行業產排污強度大、污染嚴重

造紙行業是我國耗水、廢水和化學需氧量排放大戶，分別占工業耗水、排放總量的8.4%、19%和26%。造紙企業的廢水主要來源于制漿、造紙工段。不論是國內廢紙還是進口廢紙的回收利用，工藝基本相同，主要產排污階段都在制漿工序，廢紙漿產排污都較大，如脫墨噸漿廢水10～40立方米，化學需氧量80～120千克，懸浮物40～60千克；非脫墨噸漿廢水5～20立方米，化學需氧量15～35千克，懸浮物20千克，污染排放強度較大。廢塑料再生加工會造成水源污染、大氣污染和土壤污染，水污染主要是在廢塑料的粉碎清洗工序，廢塑料上沾附的各類物質摻混在水中；大氣污染主要是加工過程中的揮發性氣體；土壤污染主要是廢塑料在倉儲運輸和再生塑料加工時的固體廢棄物造成。

進口廢物還會將大量廢棄物帶入國內，進口廢紙經分選、加工處理后產生的殘余物約占總量的7%，其中長纖維約占3.5%，廢塑料約占1.5%，廢金屬約占0.2%，不可利用的廢物（如砂石、碎布、玻璃、木屑、膠粘物等）約占2%。以2012年進口的2827萬噸廢紙為例，其可產生56萬噸不可利用廢物（砂石、碎布、玻璃、木屑、膠粘物等），如果貯存和處理不當，就會污染環境。廢塑料加工的主要污染源是廢塑料上沾附的各類物質，主要有染料、顏料、強酸強堿性物質、一次性醫用器材、有毒有害物質、油脂類物質等。

（2）污染轉嫁和環境風險問題突出

進口廢紙攜帶的洋垃圾嚴重，據中國最大的境外廢紙檢驗檢疫機構—中國檢驗認證（集團）檢驗有限公司的數據，2013年1～8月進口廢紙的不合格率為85.73%，主要是夾雜的雜物嚴重超標。有些發達國家因有害廢物的處置費用高、場地難尋、處置過程容易造成二次污染，便將大量未經分揀處理的廢紙非法跨國轉移。目前，我國的再生資源產業在某些區域的集群現象比較明顯，如廣東貴嶼被喻為“電子垃圾之都”、浙江臺州被稱為長三角的“銅鐵礦”、湖南永興被稱為沒有銀礦的“銀都”等；國內已建立了許多再生資源加工園區，如寧波再生金屬加工園區、天津子牙環保產業園區等。對占進口廢塑料絕大部分產能比例的聚對苯二甲酸乙二酯廢碎料及下腳料進行分析，江蘇、浙江兩省占全國總量的71%以上，廣東、福建兩省占10%，全國其他地區的產能不足19%。因此，相關再生資源行業主要聚集在東南沿海地區。這些密集的區域性集散地、交易市場和加工基地，環境風險問題比較集中而且嚴重。

（3）環境管理監管困難

一直以來，我國的廢紙回收利用行業存在“散、亂、小”的問題，行業進入門檻低，企業集中度較低。以造紙大省浙江省為例，2012年，共有造紙企業389家，總產量1628萬噸，年均生產能力僅為4.2萬噸，其中年產量超過80萬噸的企業僅有3個。企業環境管理水平差距較大，在污染防治工作不到位的情況下，廢紙露天堆放現象普遍，容易引發制漿分選廢渣、脫墨污泥等收集、貯存、處置不規范等問題。廢塑料進口許可證（廢塑料）倒賣現象嚴重，導致大量無資質小企業違法加工利用廢舊資源。部分企業將未經處理的長纖維、廢塑料和其他不可利用廢物交給不符合環境保護要求的企業或小作坊處理。據統計，2014年全國具有從事加工貿易廢塑料進口批文的企業有42家，而從事該行業的企業總計近1500家，可以看出存在著較大的環境監管漏洞。

3 加強廢舊資源進口和利用環境監管的思考

實現進口和利用廢舊資源的經濟效益和環境保護的雙贏，應該按照“促”“禁”和“管”的原則，對現有的貿易政策與環境政策進行重新審視和頂層設計，確保廢舊資源能夠充分利用，同時又不帶來不應由我國承擔的環境壓力，有效應對環境風險。

（1）通過關稅和增值稅等方面的優惠促進行業健康發展

進口廢舊資源最主要的政策初衷，在于利用國外資源彌補國內資源的需求缺口，在禁止加工貿易這種“兩頭在外”的貿易形式的基礎上，還應進一步鼓勵一般貿易形式進口廢舊資源，采取降低進口關稅、進行增值稅與相關稅收優惠的方式，降低相關資源的進口、加工處理成本，使得國外資源能夠充分為我國所用。

（2）取消廢塑料的加工貿易政策

在國內造紙原材料及合成樹脂匱乏的情況下，進口廢紙與廢舊塑料應以盡量滿足國內需求為主，而不是以出口為目的的加工貿易方式。加工貿易是企業主要進口原料生產產品再出口的一種貿易行為，允許廢紙與廢塑料的加工貿易，很容易造成廢舊資源并未被我國所用而污染卻留在國內的后果，因此建議禁止廢塑料的加工貿易政策。

（3）切實加強對廢舊資源進口與利用各環節的環境監管

對廢舊資源加工利用行業進行“圈區管理”，推行集中物流、統一監管、集中倉儲、海關監管和環保實時監控相結合的監管方式，真正實現對廢舊資源進口和利用各環節的實時環境監管，保障區域環境安全。

Consideration on Perfecting Import and Processing Trade Environment of Waste and Worn Resources

JIAO Ruo-jing
(Foreign Cooperation Center, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100037, China)

It is very important to import and utilize the waste and worn resources which can supply the shortage of raw resources, save the energy, reduce the environmental load and meet the increasing material requirement in our country, but the import of the wastes and worn resources could bring the environmental pollution in carrying secretly resources, in treating and processing resources. The paper hackles the background demands in permitting the import and use of the wastes and worn resources; probes into the environmental problems caused by the import of the wastes and worn resources, and by the relevant industries in processing and utilizing the resources; puts forward to strengthen the countermeasure scheme of the environmental supervision so as to push ahead the health development of the import and processing trade of the wastes and worn resources.

waste and worn resource; import; pollution; processing trade; environmental supervision

F713.2

A

1006-5377（2014）11-0035-03