打造市場化平臺吸引社會力量參與新型城鎮化建設

◎江 賽

打造市場化平臺吸引社會力量參與新型城鎮化建設

◎江 賽

十八屆三中全會強調，要處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用。而我國正在實施的新型城鎮化戰略，其具體進程和方向，也必須順應市場規律。由于民間資本本身就是市場要素，因此要吸引民間資本積極參與新型城鎮化建設，就更應該尊重和順應市場規律，吸引包括民資在內的社會力量投入，建立起充分發揮資金效益、讓民間資本得到合理回報的城鎮化建設新機制。

新型城鎮化需要民間資本參與

統計顯示，目前我國城鎮化率為53.73%，離發達國家70%的標準還有一大段距離。根據財政部網站刊登的財政部副部長王保安的講話，預計2020年城鎮化率達到60%，由此帶來的投資需求大約為42萬億元。而在城鎮化基礎設施建設投入上，每年大約占到財政支出的十分之一；另外，地方債務的逐步擴大已經成為社會擔憂的問題。根據審計署公布的《全國政府性債務審計結果》，截至2013年6月底，地方政府負債已經達到17.9萬億元。顯然，光靠政府無法滿足城鎮化建設的資金需求，城鎮化的投資需要吸引民間資本參與。

如果讓民間資本成為城鎮化建設的生力軍，不僅可以用活資金，也能引入民營經濟良好的運作模式，創新體制機制，進而激發社會資本活力，產生良好的社會效應。

但是從現狀來看，民間資本參與城鎮化建設主要停留在承接基礎設施工程建設或房地產開發層面，而城鎮整體開發的資金缺口最大。參與城鎮整體開發的民間資本非常少，因此拓寬融資渠道，改變籌集資金方式，發揮民營企業的專業運營能力，無疑成為推動新型城鎮化道路上的重要一環。

城鎮化對社會資本吸引力不足的原因

在多元資金中最主流、最有潛力的顯然是民間資本，一方面我國民間資本確實很充裕，截至2013年11月末，我國人民幣各項存款余額高達102.7萬億元，僅個人存款就高達45.2萬億元；另一方面，我國民間資本投資渠道不暢是一個不爭的事實，直接導致民間借貸高漲、跟風炒作盛行。如果能夠真正釋放民間資本的強大活力，新型城鎮化的資金難題或許就會迎刃而解。

目前，城鎮化建設對民間資本缺少積極性的原因，主要體現在政策、市場以及金融三個方面。

1.政策因素

我國的城市、城鎮建設一直是由政府主導，很多地方組建城投公司作為一級開發主體公司，但其實質上還是代表政府?，F有很多政策是為政府主導開發而設計，一旦民營資本參與就會遇到很多政策障礙。如，土地是城鎮開發的主要收入來源，根據現有政策，只有土地儲備中心才具備土地一級開發資格，民營企業無權作為開發主體。城鎮化建設不但涉及發改、國土、規劃、住建等建設直接相關主管部門，而且與財政、農業等部門也有諸多業務關系。因此，城鎮化建設的政策性非常強，每一個環節都會影響城鎮開發項目的推進和效益。

另外，城鎮開發項目周期長，往往要跨越數任領導任期。一些新上任領導調整發展思路，甚至在城鎮開發項目效益出現時“見好就收”，失信于民，以不符合政策為由不履行簽訂的協議，嚴重損害作為開發主體的民營企業權益和利益。

2.市場因素

當前世界經濟發展放緩，國內大部分行業出現產能過剩。產業是城鎮發展的引擎，其發展程度決定居民收入水平?！秶倚滦统擎偦巹潱?014-2020）》指出，下一階段城鎮化建設重點區域是縣城和中心鎮。這些區域的產業發展水平較低，居民的收入水平離城市有巨大差距，直接用修路賣地的思維和建設程序評判，城鎮開發的經濟價值較低，甚至缺乏經濟效益，造成民間資本望而卻步。如果要從區域整體打造，培育產業，顯然超出一般民營企業的能力。

3.金融因素

城鎮化項目融資方式有限，融資渠道不暢。由于當前對城鎮化的認識不夠系統和全面，甚至將城鎮化等同于房地產開發，導致金融機構無法為城鎮化項目提供全方位的服務。城鎮開發資金需求大，又是一項長期而巨大的系統性工程，缺少了金融機構的大力支持，民間資本參與城鎮化的難度陡然提高。

政府引導，打造市場化平臺

推進新型城鎮化，不僅是現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，同時土地、戶籍、財稅等諸多變革因素積聚于此，都將與城鎮化的社會效應形成良性循環。因此，要將民間資本引進城鎮化，僅憑市場主體無法解決以上三個方面問題，需要政府考慮資本需求，從整體出發，充分挖掘區域價值，搭建市場化平臺，吸引民間資本參與。

1.提高基層政府親商意識，約束地方政府經營行為，降低城鎮開發政策風險

城鎮開發周期長，往往要經歷數屆領導，政策風險是讓社會資本望而卻步的重要原因。要降低民間資本參與城鎮化的政策風險，就要提高縣（市、區）、中心鎮級政府主要領導和其職能部門領導的親商意識以及服務意識?？h（市、區）和中心鎮級政府負責城鎮化建設具體推進工作，處理城鎮建設遇到的政策性問題，也是民間資本參與城鎮化直接的合作對象。城鎮化項目相關政策處理主要靠這一級政府部門。這個層級的領導如果抱著多一事不如少一事的心態，生搬硬套政策法規和規章制度，民營企業參與城鎮化的政策風險將劇增。產生這種現象的原因，是一些政府部門包括發改、國土、建設和規劃等部門從各自條線的局部利益出發，以本部門的條條框框來限定民資的準入門檻和投資范圍，而不管這項投資是否對城鎮化建設有利，這在一定程度上影響和阻礙了民資在城鎮化推進中的投資活力和能力。這種把“管理手段”，當成了“城鎮化建設目的”的本末倒置現象，不僅使進入城鎮化領域的民資發揮不了應有的作用，也讓民資對城鎮化建設望而卻步，使城鎮化建設資金的供求關系更加失衡。各級各屆政府理應保持政策、服務的連續性，每一屆基層政府和部門都應肩負起引導和服務參與城鎮化的民間資本的責任。建議有關部門對照中央關于市場化改革的精神，梳理本部門本系統的政策規定是否合理和科學，是否過時或有失偏頗，是否有符合部門小眾利益卻與城鎮化發展的大眾利益相抵觸的地方。如有，就需要拿出李克強總理講的“壯士斷腕”的決心進行改革和創新。當遇到本級政府和部門無法處理的政策問題時，應主動向上級政府部門爭取、協調相關政策。如確因政策影響項目推進，政府要承擔民間資本的退出責任。限制基層政府參與微觀經營活動。

城鎮化建設是一個整體性、綜合性很強的系統性工程，過去相關部門各自為政，使政府管理職能出現了碎片化，甚至是相互抵觸的現象。承擔城鎮化建設投資主體的民營企業在與各個相關部門打交道時，常常會遇到吃拿卡要、小題大做甚至相互推諉等問題。解決這種情況的一個辦法是，由政府建立一個同民營企業“打包”對接的一站式城鎮化服務平臺，既能把權力關進籠子，又能提高效率。

2.加強對區域定位的研究，找到科學合理的發展方向，以經濟社會發展規劃指導空間規劃，統一各類專項規劃。

要吸引民間資本參與城鎮化，經濟性是前提。城鎮的開發價值與區域定位、產業培育、以及城鎮空間布局有關，這些方面都需要政府從城鎮整體出發，加強區域研究，找對區域產業和空間發展方向，創造產業發展環境，引導產業發展，提升區域價值。此項工作專業性要求高，涉及面廣，不能以城鎮建設規劃代替區域發展規劃，需要把地區發展規劃，產業和就業規劃，土地利用總體規劃，城市建設規劃四個規劃結合起來，實行四規合一。把打通融資渠道，設計政策舉措，注重社會管理，開展理念培訓等結合在一起。從而解決錢從哪里來，地從哪里出，人到哪里去，利益如何分配等問題。

3.增強政府的契約意識

城鎮化建設具有“投資大、周期長、收益慢”的特征，當城鎮開發累積的區域價值顯現、相關項目產生效益的時候，政府不能以政策為借口不履行合同，傷害投資者利益。盡管民營經濟的投資權益保護環境已經取得了很大的進步，但是“誰投資、誰經營、誰占有、誰支配、誰受益”這一權責利“五統一”的投資原則仍然難以得到很好的貫徹，突出表現在投資經營契約的履行十分艱難。在城鎮化的實踐過程中，一些地方政府與民營經濟圍繞著城鎮開發運營、基礎設施建設的特許經營權簽訂了一系列契約，但是，一些地方對待民間投資經營政策缺乏穩定性，時緊時松，甚至說變就變，而且往往在投資階段什么事都好說，什么承諾都敢做，而到了收取投資回報的時候，政府的政策就發生了變化。而由此帶來的民營投資風險損失往往不予補償，使得民間投資的正當經營權益難以保障。目前，這種政府失信，導致民資受損的情況較為普遍，因此迫切需要增強政府的契約意識。

4.確保民間資本投資回報

民間資本是掌握在民營企業以及股份制企業中屬于私人股份和其他形式的非公有資本，主要形式有經營性資本和投資性資本。民間資本的特征是投資產權的高度人格化和清晰性，其投資主體自主經營、自負盈虧、自我約束，能夠主動、敏感地接受市場機制的調節，也最善于根據價格信號做出自主決策，優化資源配置。

民間資本也是社會財富。不重視民間投資回報，不但不會給政府省下資金，而且會產生“一舉兩敗”的后果。既會造成對民間資本的損害，同時也會對政府信譽造成嚴重傷害。國家有關部門從來只強調國有資本的流失，卻對民間資本的流失不聞不問。甚至“民間資本流失”一詞都很難聽到和看到。

資本都是趨利的，不僅要保值，而且要追求盈利。當資本投入后得到合適的回報，資本當然愿意拿出獲利部分繼續投向城鎮化建設中，這樣城鎮化的投資良性循環也就形成了。如果不能解決民間資本的回報問題，無論怎么提倡和鼓勵，作用都非常有限。

作者為蘇州科賽集團總裁