公安機關考核工作應從“考量”向“考質”轉變

□黃文清

（臺州市公安局椒江區分局，浙江椒江 318000）

公安機關考核工作應從“考量”向“考質”轉變

□黃文清

（臺州市公安局椒江區分局，浙江椒江 318000）

作為一種行之有效且必然存在的管理模式，公安機關的考核工作在促進民警個體發展、促進公安整體發展、促進社會發展中發揮了舉足輕重的作用。考核在發揮無形“指揮棒”作用的同時，本身也應是一項值得反思和創新的重點工作。面對社會管理工作日益向解決深層次問題發展的形勢，按照公安工作幾十年績效評價的實踐積累，公安機關的考核從“考量”向“考質”轉變——即從以警務實際出發，落腳于實際效果，科學地衡量工作業績，激發隊伍活力，為創造一個持久穩定的社會環境做出更大的貢獻，已成為一種必然。

公安績效評價；公安管理模式；考核方式；“考量”；“考質”

考核工作是以促進公安機關長效機制建設,實現隊伍管理的正規化、標準化、制度化為目標的一種管理方式。但由于公安工作內容的廣泛性、嚴肅性和復雜性，導致很多警務工作在衡量好壞和優劣中存在諸多變數，于是，下指標、定任務的“考量”方式成為了各級公安機關所能采取的最簡便手段。本文立足公安工作實際，就“‘考量’方式所存在的問題是什么”、“‘考質’方式能帶來什么”以及“‘考質’方式應重點把握什么”這三個問題做一些探索性研究。

一、“‘考量’方式所存在的問題是什么”——即當前考核方式存在的弊端

“考量”方式主要是在公安機關階段性工作中，以各項警務工作數據衡量某一層級公安機關業績的一種方式。在相當長的一段時間內，這種“考量”方式的確為社會發展中保持穩定的社會秩序做出了巨大貢獻。但是，自十八大以來，隨著我國經濟發展方式的轉型和發展理念的轉變，中央宣布最新的“微刺激”計劃，將更多的精力放置于經濟質量而非經濟速度，GDP不再強調保8，并正在弱化其在干部政績考核的權重指標。在此背景下，以往“以數據論英雄、以數量比高低”的公安機關考核方式與公安機關的可持續發展、保障社會經濟發展之間愈加呈現出不相適應性。

（一）考核彈性低下。多年的“考量”方式已在各級公安機關形成了潛移默化的影響，上級對下級的要求和工作安排泛泛而談，只能在指標、數量上下工夫；下級對上級的反應和執行毫無頭緒，也只能在指標、數量上動腦筋。于是，在整個公安機關內部便形成了“定數量、下數量、做數量、看數量”的怪圈。特別是2013年浙江省公安機關取消“打防控”考核這一歷年“關鍵大考”的情況下，許多市級、縣級公安機關忽然沒了方向，工作怎么做、做什么、做多少成為了各自研究的大問題：部分單位選擇了按兵不動，靜觀其變，只維護日常工作，結果導致部分案件急速反彈，社會防控猝不及防；部分單位則選擇了加大力度，在原本“打防控”考核的基礎上搞加碼、搞提升，導致基層單位壓力倍增、叫苦連天；也有部分單位選擇了走老路，把以往“打防控”考核指標照抄照搬，依樣畫葫蘆、換湯不換藥地繼續執行。作為承擔著重大社會管理職能的公安機關，在一種考核方式忽然暫停之后出現如此大的變動和不知所措，實則為考核方式和考核導向上出了大問題。

（二）創新觀念不足。“無論白貓黑貓，能抓老鼠就是好貓”。地區的不同、經濟發展的不同、人文環境的不同都會造成各級公安機關工作重點、工作方向的不同，本應因地制宜、各展所長的公安機關卻被套進了“考核”的牢籠里，在所有工作“數量化”、“指標化”之下，做得再好也只看數據，想得再多也必須以數據為中心。這樣，便造成了大多數公安機關只把工作精力放在提高數據上，哪怕是投入與產出嚴重失衡也在所不惜；即便有創新，也只是運用在如何提高數據方面，而非用于社會管理成效上。“全國上下成千上萬個公安機關工作方式千篇一律，上百萬公安民警一個思維定式”并非危言聳聽。

（三）激勵作用式微。考核在衡量工作成績的同時，更有著激勵內部人員工作熱情的作用，但當前的公安機關考核激勵作用越來越微弱。主要表現在三個方面：一是只看結果，不看過程。公安工作千頭萬緒，而最終的評判僅靠著一張數據成績表，根本無法體現工作實質，比如偵破的案件有大小之分，調解的糾紛有難易之別，走訪的對象有好壞之異，各項工作所下的功夫也有多少之差，不同的客觀條件卻只有一種衡量標準，這直接導致了民警在做工作中選擇簡單的事、容易的事去做，攻堅克難的積極性日益減少。二是只看數量，不看質量。主要體現在打擊工作上唯刑拘數、起訴數馬首是瞻，只看重到底打了多少而忽視到底打得多好，基層單位為了完成任務逐漸出現“養肥了打”、“養多了打”、“放大了無限打”等不良現象。即“夠刑就去打，不夠刑就等到夠刑了打”，“抓了一批又一批，關也關不下；判了一批又一批，大多三年下”的現象十分普遍。三是只看當前，不看長遠。“考量”的方式始終存在著一種“遞進”式觀念和做法。簡而言之就是層層加碼，每一年做出的數據越高，下一年的指標也越大。于是，使基層單位長時間處在“有得打，但不敢多打”、“打得越多，得到的到底是成績單還是整改書”的矛盾中，對于本地突出的治安問題點到即止，不予根除，從而使一些群眾反映強烈的亂點、黑點死灰復燃，形成惡性循環。

（四）執法風險提高。“重賞之下必有勇夫”。績效排名是各級公安機關最為關注的事情。“考量”方式的存在，某種意義上說就是將績效排名直接引申為數據排名，部分在數據資源上貧乏的單位無奈之中只能靠挖周邊兄弟單位的“墻腳”找數據，只能靠刑訊逼供的手段撬數據，只能靠弄虛作假的方式造數據，無形中埋下了一顆顆執法隱患的炸彈，“跨地域亂辦案”、“忽視國法辦冤案”、“減縮程序辦錯案”、“目空一切辦假案”的情況屢禁不絕，年年有之。究其根本原因，“考量”方式的助力難撇干系。

二、“‘考質’方式能帶來什么”——即考核方式的轉型所體現的優勢

一種良性、可持續的考核方式應在挖掘內部潛力、激勵人員斗志、激發職能活力、贏取社會效果上充分體現優越性。就目前看來，“考質”方式能更加突出公安機關以及民警到底能干多少、干了多少、干成多少，將警務生產力不斷擴大，將警務影響力不斷延伸，將警務作用力不斷優化。

（一）在宏觀上，讓群眾真切感受到警務工作對社會生活帶來的好處。群眾是人類社會的構成者、參與者和主導者，更是得益者，一個社會環境的好壞群眾最能感知。“考質”方式便是以公安機關對整個社會所做出的貢獻為評判，使公安工作效能更加直觀和清晰地呈現在領導者、參與者和群眾面前。群眾安全感、滿意度的上升標志著警務工作的質量高、效果好、實效強；反之，則標志著本地公安機關未了解群眾訴求，未盡好職責，未把握社會發展規律。

（二）在微觀上，使公安民警在更加開放的環境中發揮自身能力。以“質量”為前提，在公安工作中模糊數量概念，清晰效果等次。尤其在公安基礎工作中，把考核標準更多地放在群眾知曉率、參與率、支持率中，放在民警對轄區群眾的了解率、掌握率、宣傳率中，以質量促投入，迫使民警樹立“想要提高工作質量必須加大工作力度”的理念，使民警的走訪、服務、宣傳等工作過程不再是“蜻蜓點水”走過場式的完成任務，而是投入精力走進群眾當中，真情實意地做足功夫。同理，打擊工作、窗口服務工作、巡邏防控工作等方面均可以以此為藍本，變通實施。

（三）在本質上，擺脫“數據論”的盲目追求。違法犯罪現象是社會發展的副產品，也是必然產物。江蘇大學李延舜教授通過對中國、韓國、美國的犯罪率歷史研究后認為，犯罪率與社會經濟發展的關系為Logistic曲線形狀。即在現代化初期，犯罪率保持平穩，在快速發展期，犯罪率幾近直線上升，在后期又保持平穩。可見，犯罪率與社會經濟發展有著密切關系。對此，公安機關在管控社會、打擊犯罪的過程中應充分加以借鑒。與實際脫節的單純的量化考核只會降低社會管控精度，出現打擊“擴大化”或者“縮小化”的現象。質量考核之所以能有效避免這一問題，主要取決于“考質”方式以最終實際效果為主導，無論社會經濟如何發展、犯罪率如何變化都能抓住社會管理“質量”這一主旋律，在社會發展中始終緊緊把握住公安工作的主動權。

（四）在管理上，減少“粗放型”的資源浪費。減少犯罪、鑄就平安只能相對而言，而非絕對而論，我們所努力追求的是在違法犯罪現象發生率與群眾的期望、社會發展之間創造最佳平衡點。“考質”方式所帶來的便是向著這個平衡點不斷靠近，減少無必要的資源投入和過多的資源浪費，將警務資源進行科學、合理地分配，將一項工作的溢出值向另一項工作轉移和傾斜，在公安內部管理和外部成效體現上達到集約型的有機統一。

三、“‘考質’方式應重點把握什么”——即在實際運用中應抓住的關鍵點

“考質”不是完全推翻“考量”，“量”到“質”是個因果必然關系，“考質”方式必須建立在數量的基礎上，是對“考量”的升華和“進化”。因此，要調整量化對象，正確拿捏“量”與“質”之間的平衡，抓住存量與定量、數量與質量、常量與變量、總量與分量的關鍵點，把量化的工作向質化的效果轉變。

（一）科學評定“存量”與“定量”，提高“考質”的精準度。“考質”方式必須注重考核內容的前瞻性、科學性和對等性，即在考核設定量與現實工作量之間合理搭配。一是要充分掌握需要做什么。根據考核對象的客觀實際進行分析，比如年發案量、發案幅度、發案類型、本地經濟狀況、支柱產業等物理性特征，找準適合當地社會發展、經濟發展的公安發展道路，為考核辦法的內容劃定框架。二是要了解群眾需要什么。在考核辦法出臺前，制定者應對群眾做好調查研究，了解當地群眾對社會治安的直觀想法，收集群眾的意見和建議，重點突出群眾最關心、最迫切希望得到整治的社會治安丑惡現象以及公安機關需要整改和努力的工作，為考核辦法的目標劃定方向。三是要評估當地公安機關需要做什么。在前兩者的基礎上，應評估當地公安機關的綜合能力，包括警力資源、經費資源、科技資源和硬件資源，綜合考量后設定一定時期內公安機關應達到的社會貢獻，擺脫工作任務過輕或者過重的弊端，努力使當地公安機關保持在“滿載”而又不“超負荷”的情況下運轉，有效將所有警務“輸出功率”最大化，確保各項工作有能力也有精力去做全、做細、做精，為考核參與者劃分標準。四是要以工作實效與目標完成程度衡量到底做了多少。應著重避免“做了多少”這一狹義的排名概念，以達到預設社會效果的程度進行評比。例如打擊工作不僅是看打擊了多少違法犯罪人員，而應該看到底打擊了多少影響大、范圍廣的案件，應該看通過打擊的方式到底降低了多少發案，應該看群眾對打擊的范圍、類型、方向是否滿意和支持；比如基礎工作，不僅僅看走訪多少人群、登記了多少冊子、收集了多少信息，更應該看群眾對公安工作的知曉率是多少、滿意度是多少、安全感是多少，以及民警對整個轄區的情況掌握率是多少。歸根究底，“考質”就是衡量所做的公安工作與產生的社會效果在設定的考核目標面前完成率是多少、進度的快慢、助推社會發展的作用大小。

（二）兼顧統籌“數量”與“質量”，提高“考質”的實用度。在大部分公安工作中，“質量”大多體現在過程中，一個好的質量結果必然由無數個好的質量過程組成，“考質”方式必須充分體現過程。一是要在“數量”中看“質量”。轉變“考核一張紙、成績往下排”的考核思維，將數量具體化，重點突出怎么做、做到什么程度、社會效果如何。二是要在“數量”中重“質量”。量化并設定質量分，在數量評比中兼顧質量評比，促使考核參與者將工作重點向提高工作質量上傾斜，在考慮能做多少的同時，更加考慮能做得多好。三是要在“數量”中求“質量”。將更多的比重向質量層面轉移，通過考核的引導，將公安機關的工作理念進一步向求真務實、真抓實干上深化。2012年4月份，臺州市公安局椒江區分局為將工作質量引入考核工作，在工作中進行了探索性嘗試，研究推出“執法辦案積分”制度，在執法辦案領域兼顧數量和質量。數量上，對刑事案件、行政案件、派出所自行裁決案件、調解案件、陽光執法案件等設立不同分值；質量上，根據《臺州市公安機關執法質量考評辦法》將刑事、行政案件個案質量評判標準，分為優質、良好、合格、劣質四個等次，分別給予加分、不計分、扣分的質量分，數量分與質量分合并為綜合得分。這一制度為椒江區公安機關構筑“三大機制、一支隊伍”的“3+1”執法模式提供了核心支撐。此項制度實行第一年中，椒江公安的打處違法犯罪人員數量上升30%，落實積分獎勵49萬余元，并實現2010年以來“全省執法質量優秀單位”的“三連冠”目標，2013年更是被浙江省公安廳評為“全省執法示范單位”。

（三）合理搭配“常量”與“變量”，提高“考質”的靈活度。介于公安工作的相對差異性，各地公安機關的工作方向和內容都有著各自特征，這在“考質”方式中應充分予以體現，在制定考核內容過程中，上級公安機關對下級公安機關應授予合理的自主權，給予一定的“自留地”，以促進公安工作的創新發展、多樣性發展。一是要積極爭取黨委政府的考核建議。全國各級公安機關都要受上級公安機關和當地黨委政府的雙重領導，在制定考核辦法過程中要充分征求黨委政府的建議和意見。當地黨委政府要從“中心”工作出發，對本級公安機關提出工作要求和方向。比如，市一級公安機關在制定考核辦法時要主動爭取市委市政府的建議和意見，同時征求各縣市區黨委政府對本地公安機關的建議和意見，其中不同于其他地區的意見和建議便可以作為本地公安機關的“變量”，即“獨有性考核內容”。二是要主動征求下級公安機關的建議。除設定普遍性工作考核標準之外，考核辦法的制定應考慮被考核對象的建議，比如，縣一級公安機關根據自身發展、服務當地社會發展的實際需要，向市級提供自己的特色工作方向，作為市一級制定考核辦法的采納依據。三是要廣泛征集群眾的建議。制定考核辦法的公安機關應在被考核對象的轄區內向群眾征求建議，體現“民意導向警務”，讓群眾給當地公安機關布置“作業”，以進一步體現群眾對公安機關工作效能的監督作用。

（四）相互協調“總量”與“分量”，提高“考質”的融合度。可以借鑒國家對市場經濟發展的宏觀調控手段，考核辦法制定者在賦予下級公安機關合理的自主權時，更要緊緊把握對下級公安機關工作的調控權，各類專項行動便是十分有利的抓手。當然，在“考質”方式中，也要避免專項行動“來無影去無蹤”的不良現象：一方面是專項行動的必要性不夠嚴謹，相當一部分專項行動的工作內容與開展的范圍存在不相適應，使部分未存在專項整治現象的參與單位無從下手，導致專項行動“勞民傷財”；另一方面是專項行動的運用性不夠科學，部分專項行動在開展時聲勢浩大，但是結束時風平浪靜，這種虎頭蛇尾式的專項行動毫無意義。因此，“考質”條件下的專項行動應重點就開展的目的、開展的范圍、開展的意義進行深入研究。“考質”條件之下，對于在大部分地區需要采取專項整治而少部分地區無需開展專項行動的情況，可在需要開展專項整治的公安機關實行，而無需考慮未開展地區的工作不對稱性問題。因為“考質”考核的僅是本地公安機關對本地社會發展所作出的成效，專項行動不過是考核制定者為提高工作質量、遏制某種現象出現的調控手段，而無需開展專項行動的地區已在此類工作中領先于需開展行動的單位。

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[2]張韻.深化量化考核，建立健全邊防部隊績效考評機制項目研究[D].上海交通大學碩士論文,2008，08.

[3]孫海法.現代企業人力資源管理[M].廣州：中山大學出版社,2002.

（責任編輯：莊稼）

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A

1674-3040（2014）01-0077-04

2013-11-29

黃文清，中共浙江省臺州市椒江區委常委、臺州市公安局黨委委員、椒江區分局局長，本刊臺州市公安局椒江區分局理論研究基地首席研究員。