對深化治理城市交通擁堵的戰略思考

□潘省橡

（浙江省公安廳，浙江杭州 310009）

○道路交通安全專版

對深化治理城市交通擁堵的戰略思考

□潘省橡

（浙江省公安廳，浙江杭州 310009）

主持人：洪炯，田禾

浙江省經過一年城市交通治堵工作的實踐，城市交通狀況有所好轉,隨著治堵工作的不斷深入,一些基礎性、機制性、結構性問題凸現，治堵工作進入“深水區”。全面深化城市治堵工作，需要把握城市交通治堵基點，找準城市交通擁堵節點、難點，抓住城市交通規律重點，把握城市治堵組織要點，實行綜合治理。

交通管理；城市交通；治堵;浙江省

經過一年來的實踐和探索，浙江省治理城市交通擁堵頂層設計的大格局基本呈現，部門協作的大聯動全面提速，綜合治理的大工程有序展開，全民參與的大互動氛圍漸濃，城市交通狀況有所好轉。但治堵工作尚處于起步階段，所反映的工作成效也是階段性的。隨著治堵工作的不斷深入，一些基礎性、機制性、結構性問題凸現，治堵工作也將進入“深水區”。如何全面深化城市治堵工作，解決好大中城市交通“通病”，破解世界性交通“難題”，實現省委、省政府提出的五年治堵目標任務，無疑已成為擺在各級政府和有關部門面前的一項緊迫任務，在此，筆者試從戰略角度對當前治堵工作進行一些思考。

一、把握城市交通治堵基點，做到高位謀局

“善弈者，謀勢。”治堵不只是交通問題，也是民生問題，更是社會問題。浙江省全面深化城市治堵工作，是在省委、省政府在城市治堵的大局下實施的，也是在各地積累了一定的思想、素質、工程、物質和組織基礎上實施的，需要乘勢而上，全面推進。

一要長期作戰。由于城市規劃的復雜性、工程建設的周期性、素質提高的長期性，決定了城市治堵工作不會一蹴而就，更不可能一勞永逸，將會伴隨整個城市綜合交通體系建立完善的長期過程。長期作戰需要標定方位、找準坐標，系統規劃、累進實施，目標管理、量化考核。在強調硬件建設的同時，注重軟件建設，為基礎建設贏得時間，為交通參與者整體素質提升贏得時間，實現“積小勝為大勝，以空間換時間”的目的。

二要綜合治理。城市治堵是項系統工程，有賴于政府、社會和公眾之間的協作配合，有賴于城市自身功能定位、規模界限和發展特色的準確把握，做到行政、法律、經濟、道德等手段并舉，治車、治路、治人、治環境多管齊下，規劃、建設、管理一體化推進，大中小城市一齊進入角色，宏觀微觀同時發力，硬件軟件同時提升，實現交通需求與交通供給的平衡，交通管理與交通服務的對稱。

三要改革推進。問題倒逼改革。面對體制性、機制性、保障性等問題，需要有逢山開路、遇河架橋，大膽嘗試、積極探索的精神，加強頂層設計和整體謀劃，注重城市交通規劃、建設、管理改革的關聯性、系統性、可行性研究。改革城市交通管理體制、機制和投融資體制、特許經營等關鍵問題，重構城市交通評估體系，破解交通擁堵和空氣污染交匯、疊加的困局，全面建立符合城市特色的管理機制和保障體系。

四要市場辦法。城市治堵采取市場辦法，是根本出路所在。運用市場辦法調控停車收費、征收交通擁堵費、機動車使用稅費，統籌平衡停車與行車、中心城區與外圍區域、個體機動交通與公共交通方式的關系，提高公眾出行成本意識，引導人們合理選擇出行方式，同時抑制上路小汽車的過快增長。

二、摸準城市交通擁堵節點，實行全面布局

城市交通擁堵成因既有規劃上的缺陷也有建設上的滯后，特別是基礎設施建設與投入的長期性、滯后性，決定了對城市現狀、未來發展，需要進行整體式、全方位布局。

一是“兩先行”：即交通規劃和交通供給先行。城市交通規劃決定著城市交通發展走向。以城市交通規劃引領城市規劃，推進城市空間和功能布局的合理。要及時修編城市總體規劃，加強交通專項規劃協調與反饋。合理構建城市組團，建設完善配套設施。均衡布局交通，避免交通量過于集中，減少中心城區交通壓力。控制土地開發強度，確保與交通保障設施相匹配。建立健全交通影響評價機制，提高公眾與權威機構的參與度。通過交通需求管理，控制交通總量，調整交通供需矛盾。提高路網承載能力是加大城市交通供給的基本措施。強化城市規劃建設，加強快速通道建設，構建合理路網，使城市道路網等級級配合理、科學。疏通瓶頸點和“斷頭路”，解決與各主干道之間的接駁問題，形成交通微循環。全力打造人性化慢行交通系統，創造良好慢行交通環境。

二是“兩提速”：即停車場（庫）和換乘區建設要提速。城市停車不僅僅是城市交通問題，也是城市管理問題。通過深挖潛力、擴大容量等手段解決停車位過度緊缺的問題，確保停車規劃與城市規劃對接，保證路外停車場預留用地。制定停車場（庫）建設優惠政策，建立集建、管、用于一體的停車政策體系，逐步扶植停車產業發展。嚴格執行新頒發的城市建筑工程停車場（庫）設置規則與配建標準，確保新建項目停車設施配建數量。開展老舊小區改造，增加停車設施。繼續全面清理停車設施被挪用問題，盤活現有停車資源。高度重視換乘區建設。換乘區是中心城區交通的“解壓閥”、“緩沖帶”。在大中城市以及旅游城市的城鄉結合部、景區及其他重點部位規劃、建設換乘停車場，從外圍開始逐級疏導車流，減少中心城區交通流量，以局部土地利益換取城市交通順暢，同時，為限行、禁行包括限購以及征收交通擁堵費奠定基礎。注重公共交通與鐵路、公路、民航等之間的快速轉換，并多方式接駁最后一公里，實現零距離換乘、無縫銜接的綠色、低碳出行目標。

三是“一優先”：即落實公交優先戰略。發展公共交通是城市交通治堵的基本策略。加快建設以軌道交通和大容量快速公交為骨干，地面公交為主體，快線、普線、支線相協調的多層次公共交通網絡。進一步完善公交優先配套設施，包括線網、場站設施、專用車道網、道路優先權、加強監管以及合理票價、降低換乘區駐車費用等，提高公交吸引力。把發展公共交通作為為民服務的“試金石”和治堵的硬性任務，通過三至五年努力，使城市公交分擔率達到40%以上，核心城區公交分擔率在60%以上。

三、瞄準制約城市擁堵難點，力求深度破局

隨著城市治堵工作的不斷深入，現行的交通管理體制、機制問題越來越不適應現代城市交通治理的需要和需求，也越來越影響城市形象和交通暢通。解決這一矛盾需要解放思想、爬坡邁坎、攻堅轉型、釋放活力。

一是著力破解體制機制難題。緩解城市交通擁堵、實現城市交通管理的可持續發展，必須沖破思想觀念障礙，打破利益固化藩蘺，著力解決當前城市交通管理職權交叉、多頭管理、效率不高的問題。抓住正在實施的地方深化行政體制改革之機，借鑒深圳等一線城市交通管理改革經驗，重新審視城市交通管理的主體問題、定位問題、職責問題，將城市交通管理權集中和交通執法權分離，屬于服務型、關聯性的職責，從行政執法管理部門或相關職能部門中剝離出來，建立集交通規劃、交通工程、停車管理、公共運輸以及交通控制誘導、交通信息服務為一體的綜合管理體制，形成體制上的合力，機制上的張力，體現高效集約的管理水平，真正使城市交通管理回歸本源。

二是廣泛研究經濟杠桿運用課題。經濟杠桿是世界上大多數城市控制小汽車進入中心城區的基本手段，也是抑制小汽車過度增長的有效方法。經濟杠桿在城市交通管理中，主要體現在“三增一降”上。“三增”，即差別化停車收費、機動車使用稅費和征收城市交通擁堵費的增加。實行差別化停車收費政策，在特定路段、時段甚至區域，提高停車收費標準，通過價格來調節車輛停放，讓停車費用真正體現所占用的高昂的城市土地成本和管理成本，提高專用停車場（庫）利用率，減少小汽車使用頻率，擠壓外埠車輛對中心城區的壓力。增加機動車使用稅費，按照“多開多繳稅、少開少繳稅”的原則，有效遏制小汽車的快速增長。在治堵措施尚未用至極致和改革沒有到位的情況下，應慎重推行征收交通擁堵費，因為推行差別化停車收費政策本身已增加了車輛使用成本。“一降”就是要降低乘坐公共交通的費用，包括降低地鐵附近的停車費，增加公交吸附力，避免間接增加公眾出行成本而成為新的堵點。

三是傾力解決交通秩序混亂問題。治堵先治亂，治亂先治違，治違須嚴管。從國內外一些先進城市經驗來看，通過嚴格而科學的管理以及提高公民素質改善城市交通，遠比新建道路和拓寬街道更為重要。交通執法管理部門要有打“攻堅戰”的沖勁，打“持久戰”的韌勁，更要有打“堡壘戰”的狠勁，對人民群眾深惡痛絕的交通陋習、嚴重危害交通安全、影響交通通行的交通違法行為，要以“壯士斷腕”的決心和勇氣進行整治。要適時開展專項整治，加大對特權車的查處力度，使整治工作當其時、適其勢、見其效。城市交通秩序整治不可能畢其功于一役。要建立科學的評估、考核機制，推動城市交通秩序管理的常態化。建立社會化、專業化的交通安全宣傳教育體系，將交通參與者交通違法行為納入誠信系統，不斷提高公眾的交通安全意識和法規意識，有效助推交通秩序嚴管嚴治，引導公眾低碳出行、文明出行。

四、認識城市交通規律重點，有效掌控全局

城市交通是復雜而又龐大的系統工程，除加強基礎設施的投入和使用外，更重要的是要運用科學的理念、科學的方法、科學的手段，加快建立與科技管理系統相匹配的工作機制與服務管理模式。

一要有科學的管理理念。城市交通擁堵是城市化進程中不可回避的問題，它必然會引發城市交通供需矛盾的強烈碰撞和對傳統管理模式“硬殼”的激烈撞擊。樹立科學的管理理念，最根本的一條，就是在制定交通規劃、交通政策和交通需求管理時，始終做到重民本意識，輕物本思維，多考慮公眾利益，少考慮個體利益，多限制公車使用，少限制私車擁有，多運用經濟杠桿，少采用行政手段。城市交通有其固有的規律，應認識、把握、遵循規律，并善于借鑒國內外城市治堵成功的經驗，避免城市治堵走彎路，減少資源的浪費和時間的延誤。

二要有科學的交通組織。交通源點分布不均衡、交通流不穩定、交通結構復雜、人車相互干擾等因素導致了我國特有的平面混合交通。要加強對海量數據的收集、分析、處理，提高交通組織科學性。運用現代監控、誘導以及通信技術，合理調節交通流、減少交通集散點等對道路交通的影響，均衡重點區域交通流時空分布，緩解道路交通擁堵。通過優化道路斷面、強化路口渠化、實時調整信息配時等精細管理，以及組織區域性單向交通、實施潮汐車道和可變車道、采取禁止通行等有效措施，實行條塊交通組織的有效銜接，減少交通沖突點，充分挖掘時間和空間潛在資源，提高道路通行能力和效率。

三要有科學的交通誘導。由于城市交通管理利用現代科技手段相對滯后，服務公眾的能力較低，增加了無效交通流和公眾的出行成本。要在大交通的框架內，充分運用信息技術、計算機技術、自動控制技術、通訊技術，整合、集成、完善城市交通綜合管理信息平臺，改善人、車、路等運輸子系統間的互動關系，增進整個系統的安全、效率與及時性。通過對城市交通的動靜態信息進行及時、準確的采集、傳輸、分析與發布，完善公眾交通信息服務系統，直接支持城市交通信號配時優化、均衡城市路網交通負荷，幫助公眾縮短出行時間、減少無效出行。

五、把握城市治堵組織要點，形成會戰格局。

一要強責任落實。國外學者曾說過，“城市是決策的結果，而不是規劃的結果。”要進一步明確市、縣兩級政府是城市治堵的責任主體，只有政府直接對城市擁堵的深層次問題進行問診、號脈、開方、治療，城市治堵才有出路。要建立第三方評估體系，通過嚴格、科學、合理的考核和評估，推動和推進城市治堵工作的不斷深入和深化。

二要重協調機構。當前，浙江省城市治堵處于全面深化階段，單靠某一個或幾個部門往往力不從心，步履維艱。省市兩級城市治理交通擁堵領導小組及其辦公室要進一步發力，做到科學規劃、總體設計，統籌協調、整體推進，并狠抓落實，讓城市治堵工作在健康的軌道上良性循環，可持續發展。

三要建協作機制。協作就是戰斗力。協作的基礎就是要清晰各層級、各部門的治堵職責，特別要確定主管職能部門，做到不回避矛盾，不打糊涂仗，克服治堵工作“短板”，打好治堵工作“組合拳”。加大對重污染車輛、亂停亂放、占道施工、門前設攤、公車私用等違法違規行為的查處力度。要通過借助高等院校、科研院所等機構的人才和科研優勢，加大城市間交通管理經驗的交流等，不斷提高城市治堵能力和專業化水平。

四要用社會力量。城市治堵，人人都應參與，人人都可評說，人人都是專家。要暢通民意、民情渠道，將群眾反應強烈的問題作為整改的“穴位”，不斷擴大群眾參與面。廣泛動員社會力量，壯大志愿者隊伍，實現治堵工作社會力量的最大化。充分挖掘學校、醫院和商貿中心等沿街企事業單位的治堵潛力，緩解城市交通擁堵的整體壓力。

［1］交通運輸部道路運輸司.城市交通擁堵治理實踐［M］.北京：人民交通出版社，2013.

［2］楊濤.城市交通的理性思索［M］.北京：中國建筑工業出版社，2010.

［3］張紅纓，張詩雨.國外城市治理變革與經驗［M］.北京：中國言實出版社，2012.

［4］仇保興.城鎮化與城鄉統籌發展［M］.北京：中國城市出版社，2012.

（責任編輯：常洵）

D631.5

A

1674-3040（2014）01-0084-03

2013-01-16

潘省橡，浙江省公安廳交管局調研員。