社會組織發展改革觀察

耕 荒

社會組織發展改革觀察

耕 荒

導論

政府、市場、社會是人類社會的三大主要領域，任何治理體系都圍繞三者關系在進行。當前我們正在進行的社會治理創新，核心就是厘清三者的邊界，重建良性互動關系。在市場和社會領域，除了政府發揮好自身功能外，需要進一步加大培育社會組織和社會力量，讓渡社會權力，引導社會組織全面參與公共服務供給、社會矛盾化解、推進基層民主建設等領域的公共事務，謀求政府治理、政社合作治理、社會自身治理的有機結合。其中，社會組織的發展壯大，并讓其有序地參與社會事務的公共治理，是創新社會治理的核心內容和關鍵所在。

社會組織，國外也稱非營利組織、非政府組織、第三部門。在我國，它又稱作民間組織，是指依法建立的、相對獨立于國家政府系統和政黨系統，以社會成員的自愿參加、自我組織、自我管理為基礎，以社會公益活動或互益活動為主旨的，具有民間性、非營利性、公益性等基本特征的一類組織。在我國，通常意義上的社會組織主要有三類：社會團體、民辦非企業單位和基金會。

20世紀70年代以來，社會組織在全球范圍內得到了迅猛發展。美國學者薩拉蒙基于對22個國家的分析指出：“世界上幾乎所有的國家里，都存在著一個由非營利組織組成的龐大的非營利部門。”無論是在發達國家還是在發展中國家，社會組織都致力于解決各種社會問題，積極參與各級各類公共事務，在各國經濟、社會、文化、環保、社會保障等廣泛的領域乃至國際舞臺上發揮著越來越重要的作用。它與政府、企業共同構成現代民主國家的三大組織支柱，是人類社會發展史上一次偉大的組織制度創新。

黨的十七大以來，我國社會組織建設和管理普遍受到重視，社會組織加快發展、積極作用日益顯現，同時，也面臨許多新課題，需要進一步完善相關政策措施。

我國社會組織的興起和發展

中國自秦漢以降幾千年來都是單一制集權型國家，在治理體制上政治與經濟、國家與社會高度統一。新中國成立后實行計劃經濟體制，國家和社會結構具有高度的同質性。政府作為社會治理的唯一合法主體，擁有絕對的權力，社會成員并不存在自主支配的權力和資源，其權利完全鑲嵌在單位之中，因而主張社會成員自主權利的社會組織也就無從生長。

新中國成立后，我國即著手對社會團體進行社會主義改造。1950年9月，政務院制定了《社會團體登記暫行辦法》；1951年3月，內務部制定了《社會團體登記暫行辦法施行細則》。這兩部法規的制定與實施，對社會組織（當時稱為“社會團體”）進行了改造和規范，將社會團體區分為人民群眾團體、社會公益團體、文藝工作團體、學術研究團體和宗教團體等五類。到1965年，全國性的社會團體由解放初期的44個增加到近百個，地方性社會團體發展到6000多個。1966年至1978年，由于“文化大革命”的影響，全國社會管理陷入癱瘓狀態，社會組織發展因此停頓。改革開放前，我國社會組織發展基本處于停滯狀態。

計劃經濟時代，我國建立起高度集中、政府包攬一切的社會管理體制。單位體制與街居體制下，單位既是工作組織，也是生活保障部門和社會管理部門，同時塑造了一種盡量把各種社會問題化解在單位的體制。街居模式則成為單位模式的輔助。這種體制一方面使國家對社會具有極強的動員能力和控制能力，可以調動一切資源和力量，但另一方面，又使政府權力過于集中，對社會控制過嚴，窒息了社會活力。

總體上看，我國社會組織是隨著改革開放的不斷深入而逐步發展壯大的。解放思想標志著黨和政府在觀念上逐步走向開放包容，改革開放標志著中國社會發展走向新的征程。隨著社會主義市場經濟體制的確立和完善，市場活力和市場力量得到凸顯。與此同時，單位人逐漸變為社會人，整個社會結構在悄然發生深刻變化。這些改革、變化都為社會組織的發展集聚力量因子，積累量變因素。同時，市場經濟的深入發展，政府與市場在提供公共產品和服務、實施社會治理等方面遭遇越來越多的難題，“市場失靈”和“政府失靈”現象不斷涌現。而20世紀70年代開始的“全球性社團革命”，也通過各種途徑對中國社會的發展產生持續不斷的影響。這些因素的聚集、疊加，使社會資源的獲得和社會成員自組織狀況大大改善，社會自主空間擴大，公共領域和私人領域逐漸分離，從而為社會組織的發展創造了條件。

某種程度上，我國社會組織的興起和發展源于改革開放的不斷深化，得益于市場經濟的發展完善，根本上在于我們對政府、市場、社會關系認識的不斷深化，在于我們對國家治理和社會治理規律的不斷探索和把握。改革開放三十多年來，我國社會組織的發展大體經歷了四個階段。

第一階段：1978年至1987年，以分散管理為特征，屬于恢復發展階段。1978年黨的十一屆三中全會以后，社會組織開始恢復性的增長。到1980年代末，社會團體數量由1976年的6000多個猛增到近20萬個，增長33倍。由于社會組織恢復性增長較快，制度和體制上沒能形成統一、明確的制度框架和管理機構，且社會組織運作及管理也沒能提供統一的模式和范本，導致社會組織發展的無序化，有學者稱之為“放任發展”。為規范社會組織發展，1984年11月17日，中共中央、國務院下發了《關于嚴格控制成立全國性組織的通知》。

第二階段：從1988年至1989年，以歸口管理為特征，屬于規范管理階段。歸口管理指的是將社會組織的管理權限統一歸口到特定的管理機關，通過賦予其相應的法定權力及行政職能，形成在法律上和行政上統一管理的體制。1988年，國務院批準民政部成立社團管理司。明確社會團體登記管理工作由民政部門統一負責。國務院先后頒布了三個涉及三類社會組織的重要法規，即《基金會管理辦法》《外國商會管理暫行規定》《社會團體登記管理條例》。尤其是1989年通過的《社會團體登記管理條例》，確立了登記管理機關和業務主管單位雙重負責的管理體制，這是國家加強民間組織管理工作所邁出的關鍵的一步。在限制發展和歸口管理的基礎上，“雙重管理”的管理體制逐漸成形并成為我國社會組織管理的基本制度。

第三階段，1990年至2006年，以分類管理為特征，屬于穩步發展階段。分類管理是指根據社會組織的性質、功能、結構等特點進行類別劃分，分別將其納入不同的系列進行登記管理，并相應地采取不同的政策和制度形式加以規范及引導。1997年，民政部成立了社會團體和民辦非企業單位管理司（1998年機構改革后改名為民間組織管理局）。1998年9月25日，國務院通過《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，廢止了1989年發布的《社會團體登記管理條例》。1999年6月，《中華人民共和國公益事業捐贈法》施行，規范了公益性社會團體和公益性非營利的事業單位的捐贈行為。2004年3月，國務院頒布了《基金會管理條例》并于同年6月正式施行。從此基金會從社會團體中獨立出來，成為社會組織中的一個獨立類型。2006年，黨的十六屆六中全會第一次使用“社會組織”一詞，提出“推進政事分開，支持社會組織參與社會管理和公共服務”、“健全社會組織，增強服務社會功能”。截至2006年底，全國共有民間組織35.4萬個，其中：社會團體19.2萬個，占總數的54.2%；民辦非企業單位16.1萬個，占總數的45.5%；基金會1144個，占總數的0.32%。

第四階段：2007年至今，以改革發展為主題，進入戰略發展階段。2007年，黨的十七大明確提出在基層民主政治建設中要“發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”。可以說，十七大為社會組織的發展提供了政治保證，并將社會組織的發展提到了戰略高度。此后在四川汶川、青海玉樹、四川雅安抗震救災等重大事件中，社會組織在全面參與中進一步壯大了自己。2012年黨的十八大則更加明確提出“要加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”，體現了中央對社會組織改革發展進行頂層設計的重要意圖。此后，一系列重要舉措密集出臺。2013年3月，第十二屆全國人大一次會議批準通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》，明確提出改革社會組織管理制度，加快形成現代社會組織體制，逐步推進行業協會商會與行政機關脫鉤，強化行業自律，使其真正成為提供服務、反映訴求、規范行為的主體。探索一業多會，引入競爭機制。重點培養、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織。成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意。民政部門要依法加強登記審查和監督管理，切實履行責任。堅持積極引導發展、嚴格依法管理的原則，促進社會組織健康有序發展。完善相關法律法規，建立健全統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制，健全社會組織管理制度，推動社會組織完善內部治理結構。2013年10月，國務院辦公廳發布《關于政府向社會力量購買社會服務的意見》，規定了承接政府購買服務的主體包括依法在民政部門登記成立或經國務院批準免予登記的社會組織等社會力量，促進了社會組織參與社會治理、承接政府職能、提供公共服務的積極性。十八屆三中全會通過的《決定》，圍繞“創新社會治理體制”的新命題，對社會組織改革發展進行專章部署，明確提出要“激發社會組織活力，正確處理政府和社會關系，加快政社分開，推進社會組織明確責權、依法自治、發揮作用”，這一論述，確立了社會組織改革發展的總要求、總基調、總目標，社會組織改革與發展由此進入頂層設計、整體謀劃、上下互動、統籌推進的新階段。

據統計，截至2013年底，全國共有社會組織54.7萬個，比上年增長9.6%；吸納社會各類人員就業636.6萬人，比上年增加3.8%；形成固定資產1496.6億元。全國社會組織增加值為571.1億元，比上年增長8.7%，占第三產業增加值比重為0.22%；全國社會組織共接收各類社會捐贈458.8億元；全年共查處社會組織違法違規案件3117起，其中取締非法社會組織46起，行政處罰3071起。此外，截至2013年底，全國共有社會團體28.9萬個，比上年增長6.6%；全國共有基金會3549個，比上年增加520個，增長17.2%；全國共有民辦非企業單位25.5萬個，比上年增長13.1%。

社會組織改革發展的地方實踐

近年來，隨著改革開放全面深化、持續推進，我國社會組織發展面臨著新的機遇和挑戰。各地政府積極應對，著力創新社會組織體制機制，不斷推動社會組織發展。廣東、北京、上海、云南、浙江等地相繼出臺了加快社會組織改革發展的意見和決定。民政部與上海、重慶、湖北、山東、深圳等地方政府簽訂合作協議，在上海、廣東、云南、新疆、青島、深圳等地設立改革創新觀察點，支持、鼓勵地方大膽探索，先行先試。

創新培育發展政策

推動政府向社會組織轉移職能。廣東省將3大類17項職能通過授權、委托及其他適當方式依法轉移給社會組織，在部門“三定”規定中明確轉移事項。深圳在改革中明確提出，凡是社會組織能夠有效提供的公共服務，原則上不再設立新的事業單位。海南省海口市作出了轉移政府職能、讓渡空間，發揮社會組織作用的決定。

推進政府向社會組織購買公共服務。2009年，廣東省出臺了《關于開展政府購買社會組織服務試點工作的意見》，初步建立起政府向社會組織購買服務的制度。上海市從福利彩票公益金中列支5000萬元，開展社區公益服務項目招投標和公益創投工作，鼓勵扶持有能力的公益性組織參與安老、濟困、扶幼、助殘等社區公益服務項目。2010年，北京市把社會組織公益服務納入統一規劃，引導社會組織圍繞扶貧救助、服務“三農”、促進就業等十大民生領域開展公益活動。

創建社會組織孵化機制。北京、上海、深圳、南京、廣州等地按照“政府支持、民間運轉、專業團隊管理、政府和公眾監督、社會組織受益”的孵化模式，扶助公益組織發展成長。浦東新區建成全國首個社會組織集聚辦公、共享服務資源的“浦東公益服務園”；深圳市將“社會組織孵化基地”項目建設列為重大項目，“社會組織孵化實驗基地”已正式掛牌運作；南京市組建了“南京社會組織培育中心”。

制定和完善配套政策。為構建社會組織稅收優惠政策體系，民政部、財政部、國家稅務總局出臺了《關于公益性捐贈所得稅稅前扣除有關問題的通知》《基金會公益性捐贈稅前扣除資格審核工作實施方案》和《社會團體公益性捐贈稅前扣除資格認定工作指引》等文件，初步建立了以民政部門的年檢、評估為依托的民政、財政、稅收三部門相互配合的社會組織稅收優惠和監管體制。廣東、北京、上海等地積極協調財政、國稅、地稅部門出臺了公益性捐贈稅前扣除資格認定工作實施辦法。

創新登記管理體制

探索直接登記。廣東省出臺了《行業協會條例》，把業務主管單位改為業務指導單位。對行業協會實行“五自四無”改革，實現協會“自愿發起、自選會長、自籌經費、自聘人員、自主會務”以及“無行政級別、無行政事業編制、無行政業務主管部門、無現職國家機關工作人員兼職”。2010年，廣東省將雙重管理體制改革從行業協會推進到異地商會、公益性社會組織和經濟類社會組織。北京市從2011年始，工商經濟類、公益慈善類、社會福利類、社會服務類四類社會組織無須“掛靠”主管單位，可直接到民政部門登記。

推廣備案管理。為適應公共管理和服務重心下移，各地探索、實行由縣（區、市）民政部門統一備案，由街道辦事處（鎮政府）作為業務主管單位并履行指導監督職責的備案管理制度。上海、山東、江西、陜西、寧夏、青島等地專門出臺文件，大力推動登記和備案雙軌制，效果明顯。

推進行業協會、異地商會改革。按照國務院辦公廳發布的《關于加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見》，目前，廣東、天津、河北、上海、浙江、重慶等省市完成了行業協會與行政主管部門脫鉤工作，其他省市的脫鉤工作正在進行中。為推動區域經濟合作，新疆、山西、安徽、廣東等地出臺文件，鼓勵、規范異地商會發展，把異地商會登記權限下放到地（市）和縣（市、區）級。

創新監督管理體系

推行社會評估。民政部頒布了《社會組織評估管理辦法》，下發了《關于推進全國社會組織評估工作的指導意見》，形成了分類組織評估標準體系，完善了評估工作方法和程序。江蘇省出臺了《江蘇省社會組織評估管理辦法》。青海省把委托“第三方”評估與登記管 理機關監督有機結合，并納入全省社會誠信體系建設之中。青島市制定下發了《青島市社會組織評估實施辦法》《行業協會評估指標體系》等一系列配套文件，積極推進評估工作。

完善執法機制。江蘇出臺《社會組織登記管理機關實施行政處罰程序規定》，細化了行政處罰的執法程序。甘肅省出臺了《加強社會組織執法監察工作的意見》，建立了執法協同機制。天津、浙江、西藏等地橫向成立了多部門聯合執法工作機制。青島市積極推行“積極執法”、“規范執法”、“和諧執法”等措施。

探索涉外社會組織規范和管理。2007年，民政部將云南省作為境外非政府組織管理工作的“改革觀察點”。2009年底，云南省公布實施了《規范境外非政府組織活動暫行規定》，實行境外非政府組織備案制度。這是國內首個由地方政府發布的規范境外非政府組織在本地活動的公開管理文件。

創新社會組織黨建工作

按照中央部署，各級登記管理機關成立指導小組，大力探索社會組織黨建工作，推動社會組織的黨組織覆蓋面邁上新臺階。上海、廣東、安徽、新疆、福建、河北等地的社會組織實現黨組織全覆蓋，四川、重慶、山西、云南、新疆生產建設兵團等地社會組織的黨組織覆蓋率也大幅提高，黨建管理體制取得新突破。廣東、山東、寧夏、海南、青海、新疆等地依托民政部門成立了社會組織黨工委，形成了登記管理與黨建管理的合力。山東、寧夏兩地將社會組織黨工委這一黨建管理體制全面覆蓋到省（區）、市、縣三級，并在所屬社會組織較多的業務主管單位設立社會組織黨委（總支），形成各級黨委領導、組織部門管理、社會組織黨工委具體負責的社會組織黨建管理體制。

社會組織發展面臨的問題

總體上，我國社會組織尚處于發展的初級階段，仍然存在不少問題，概括起來，社會組織發展存在多重困境。

一是觀念性困境。一些地方和部門對社會組織在經濟社會發展中的地位作用仍然存在認識偏差：對社會組織不了解、不認可、不重視、不信任；不能全面正確認識社會組織，對規范管理重視不夠；忽視、否定、防范限制社會組織，培育發展措施不力導致社會組織作用得不到有效發揮。由于對社會組織功能作用尚未完全形成共識，沒有把社會組織納入一個相對獨立的行業體系來對待，在稅收優惠、財政資助、人事管理、社會保險、承接政府轉移職能以及參與提供公共服務等方面，缺乏完善、具體的政策規定，社會組織的發展受到很大制約，有的甚至面臨著生存危機。

二是合法性困境。合法性可以理解為合法律性，即成立的法律依據和基礎。當前我國有關社會組織的立法主要是國務院公布實施的《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》等三個條例，以及民政部出臺的《民辦非企業單位登記暫行辦法》和《取締非法民間組織暫行辦法》等，尚無一部基本法律。現有法規主要以程序性規范為主，實體性規范不足，對社會組織的社會地位、權利義務和法律責任缺乏系統規范，無法切實保障社會組織的合法權益。而現行雙重管理體制的不適應性越來越突出，一是登記“門檻”過高，二是大量社會需要的組織找不到業務主管單位而無法登記，三是業務主管單位與登記管理機關職責不清，監督管理職責難以落實。這樣，一方面大量社會組織因沒有進行登記而不具有“合法律性”，另一方面經過登記的民間組織也可能因疏于監管，其行為違反法律、法規的規定而喪失其合法律性，或者導致合法律性不足。

三是獨立性困境。社會組織在決策和活動方面都應是自主的，但實際上這種自主性往往受到限制。一方面，因嚴重缺乏資金、人才，因而無法實現自治；另一方面，這種資源的匱乏又與其籌款、組織、活動能力等局限形成惡性循環。由于歷史原因，中國有相當一部分社會組織是通過獲取自上而下的資源建立和發展起來的，它們或者是由各級黨政機構直接創辦的，或者本身就是從黨政機構轉變過來的，有些則是由原黨政官員及與黨政關系密切的知名人士創辦的。它在觀念、組織職能、活動方式、管理體制等各個方面，都嚴重依賴于政府，甚至依然作為政府的附屬機構發揮作用，變相地行使著政府的職能，社會組織難以自主發展、自主運行、自我管理、自我約束，缺乏發展的動力和活力。

四是公信力困境。無論是政府構建型的社會組織，還是民間自發型的社會組織，均面臨公信力缺失的困境。民間自發型的社會組織由于缺乏政府的實質支持，發展緩慢，社會認可程度低，開展活動影響面小，公信力程度較低。而政府構建型的社會組織由于行使部分社會權力，內部運作行政化色彩濃厚，在制度不健全又缺乏監管的情況下，頻頻遭遇信任危機。總體看，各類社會組織多數尚未建立現代社會組織制度，少數社會組織活動不規范，有的甚至違規違紀，更是遭遇公信力危機。

訪談 打開社會活力的閘門 營造社會組織的春天——訪清華大學NGO研究所所長 王名

改革開放以來，我國社會組織已從1988年的4446個增長到2013年的54萬多個，開始進入一個相對成熟和穩步發展的新階段。在十八大報告提出的社會建設總體思想和加快形成現代社會組織體制的基本框架下，我國社會組織如何更加健康有序的發展?如何進一步發揮社會組織在社會建設和社會治理中的作用？本刊記者專訪了全國政協委員、清華大學公共管理學院教授、博士生導師，清華大學NGO研究所所長王名。

一：作用

記者： 改革開放以來，我國社會組織取得了長足發展，在社會建設和社會治理中的主體地位越來越凸顯，發揮的作用也越來越大。社會組織的作用主要體現在哪幾個方面？

王名：我認為，社會組織在社會建設和社會治理中的作用主要體現在四個方面：一是社會組織提高了整個社會的組織化水平，成為多元化社會服務乃至公共服務的供給主體，成為慈善事業的主導力量，對于整個社會和諧發揮舉足輕重的作用；二是社會組織和民營經濟成為改革開放后新社會力量的代表，構成社會主義經濟建設和社會建設的兩翼，對改革開放和整個社會轉型發揮重要作用；三是社會組織日益成為創新社會治理的生力軍，在社會建設和社會體制改革中發揮重要的主體作用，推動著政府職能轉變和治理體系變革，也推動著事業單位改革和人民團體改革；四是社會組織作為基層城鄉社會治理的參與主體，為公民有序政治參與創造條件，并推動著城鄉基層民主和治理水平的提高。

關鍵詞二：新特點

記者：近年來，伴隨經濟社會的發展和轉型，我國社會組織的發展呈現出一些值得關注的新特點，請問這些特點是什么？

王名：依我看，近年來，中國社會組織的發展有以下幾個特點，顯示一個新的歷史階段——改革發展新階段的到來。

第一個特點，社會組織從數量增長轉向結構優化。近年來，社會組織發展在數量增長減緩的同時，呈現出較為顯著的結構優化趨勢：一是基金會等資助型組織、支持型組織發展迅速，特別是以企業家和富人為主體的非公募基金會幾乎是爆炸式增長；二是城市基層的社區社會組織空前活躍，所開展的活動受到各方面的關注；三是社會組織之間特別是草根社會組織的橫向聯系趨于緊密，社會組織網絡化趨勢加強；四是社會組織中的各種服務類組織發展較快，公益資源較多地向公益服務領域集中，政府購買服務也主要向服務類社會組織傾斜。

第二個特點，改革已成社會組織發展的優先主題并形成不可逆轉之勢。自2006年廣東省通過地方立法取消行業協會的業務主管單位以來，改革社會組織雙重管理體制就已正式納入了政府議程。2011年3月通過的“十二五”規劃綱要中明確提出“改進社會組織管理，建立健全統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制”。2012年7月，廣東省率先突破社會組織雙重管理體制，取消社會組織的業務主管單位，在全省建立起社會組織統一直接登記的新體制。民政部也啟動了對跨部門、跨行業社會組織的直接登記程序。到目前為止，全國絕大多數省份已實行社會組織統一直接登記試點，9個省份下放了非公募基金會登記管理權限，8個省份下放了異地商會登記管理權限，4個省份開展了涉外民辦非企業單位登記試點，以統一直接登記、統一監管為主要特征的新體制已經落地。與管理體制的全面改革相呼應，行業協會的“去行政化”、社會團體的“政社分開”、基金會等公益組織的規范治理等組織治理層面的改革也在大力推進，社會組織改革發展成為具有廣泛社會共識性的主題。

第三個特點，社會組織的資源結構發生顯著變化。一是資源供給主體發生顯著變化，多元主體開始取代單一主體。除突飛猛進涌現的大量非公募基金會外，各級地方政府通過購買服務也成為社會組織的資金來源，跨國公司、大型國企、富人階層等也在建立和社會組織的合作關系，成為其資源的供給者。二是資源供給規模發生顯著變化，開始出現大型乃至于巨大型基金會，政府購買服務的支出規模也在急劇增大。三是長期制約中國社會組織發展的資源約束有所緩解并有望在不久的將來得到根本改善。

第四個特點，政府和社會組織的關系格局發生顯著變化。近年來，隨著各級政府加大對社會組織發展的政策支持力度，購買服務蔚然成風。中央財政2012年安排2億元專項資金，2013年保持同等規模，用于支持社會組織參與社會服務。地方政府通過出資建立社會組織孵化基地、培育中心、樞紐型組織等支持機制，積極培育社會組織，并發布政府向社會組織轉移職能的清單，通過購買服務等方式推動社會組織參與公共服務和社會管理，許多城市每年用于向社會組織購買服務的預算規模都在上億元，且增長迅速。同時，各級政府在積極落實對社會組織的稅收減免等優惠政策，城鄉社區社會組織備案制等試點工作也全面開展起來。中國政府與社會組織的關系格局開始發生顯著變化，在購買服務基礎上政府與社會組織之間的合作伙伴關系在積極形成。

關鍵詞三：政社分開

記者：十八屆三中全會明確提出創新社會治理，激發社會活力，推進國家治理體系和治理能力現代化。請問現階段我國社會治理創新的關鍵是什么？

王名：我認為，現階段我國社會治理創新的關鍵在于進一步推進政府職能轉變，加快并下大決心落實政社分開，努力實現向社會放權和釋放更多的公共空間；同時積極扶植和支持社會組織開展能力建設，努力培育健康開放的社會組織良性生態，推動社會組織激發自身活力，廣泛參與各個層面的社會治理創新實踐活動。

記者：我們怎樣理解“政社分開”？

王名：政社分開是深化政府改革并推動社會體制改革的核心，也是全面推進社會治理創新的重要前提。只有實現政社分開，政府在社會領域的職能才能界定清楚，才能從無限政府轉變為有限政府。“政社分開”不是削弱政府的公共管理能力，不是政府退出社會，而是要在繼續深化政府改革并推動社會體制改革的同時，解放思想、創新體制，厘清政府職能的邊界，把政府該管的事情管得更好，把政府該提供的公共服務做得更加充實有效。同時，把那些政府管不了、管不好、管不到、不該管的事情堅決剝離出去，通過培育發展、孵化支持、購買服務等多種機制，大力培育發展多種形式的社會組織，鼓勵社會創新，推動社會組織積極參與到公共服務和社會管理等公共事務中來，在改革中建構政府與社會組織合作共治的社會協同局面。

記者：如何才能實現政社分開？

王名：要實現政社分開，有兩個關鍵環節需要引起重視：第一，要避免政府只轉移職能和責任，不轉移公共權力和資源，使得社會組織無力承擔這些職能和相應責任，降低服務質量，導致更多的社會矛盾和問題的出現。第二，要積極培育社會組織的發展和能力建設，應在社會組織得到一定發展、有能力承擔相應的職能及責任的條件下，逐步將一定的公共權力和資源轉移給他們。

關鍵詞四：社會組織活力

記者：您是如何看待“激發社會組織活力”這一問題的？

王名：激發社會組織自身活力要以組織發展為目標，即以培育社會組織的能力、擴大社會組織的規模、充分發揮社會組織的積極作用、促進社會組織發展為主要目標，構建培育扶持社會組織的政策體系，引導社會力量支持社會組織的發展，督促社會組織提高自身能力建設。這一方面要求政府和社會力量積極鼓勵和培育社會組織在社會領域的廣泛參與，建立起一套有利于社會組織發展的支持體系；另一方面要求社會組織自身應開展能力建設，提升內部治理水平，改善服務質量。

記者：這套支持體系都包括哪些內容？

王名：這套支持體系首先包括國家關于社會組織培育發展、扶植推動、優惠補貼等各種支持性政策和制度的總和，這是國家行使公權力并動用公共資源培育社會力量、加強社會建設、推動社會組織健康發展的一種國家制度。這套支持體系還包括其他社會力量對社會組織的支持，例如公民的志愿服務、企業和大型基金會的捐助與資助、社會力量創辦的社會組織培育孵化平臺等。這些社會力量對社會組織的支持也需納入法治化的軌道之中，使得社會組織的支持體系能夠規范健康運作。因此，社會組織的社會支持體系是一個完整的包含著企業、社會組織、社會大眾、傳播媒介之間跨界合作的體系。在這種社會支持體系之下，可以為社會組織拓展出更多的社會資源，一方面與其他社會主體建立起長效合作機制，另一方面可以與企業合作開發新的產品和服務，也可以利用各種媒介的宣傳，建立起一個有效吸引社會大眾的捐資平臺，以實現社會組織的增量發展。

記者：社會組織如何開展能力建設？

王名：社會組織自身開展相應的能力建設包括四個方面：其一，社會組織需要通過開展培訓、學習與交流，建立專業的人才隊伍，以提高參與公共服務的專業服務能力；其二，社會組織需要提高公開透明的自我約束能力，以提升社會信任和公信力。加快建立完善社會組織的自律他律機制，通過健全規范的自律他律標準和相對完善的內部治理結構，以制度約束的方式來保證社會組織的規范有序運行，不斷提高社會組織的自身建設水平；其三，社會組織迫切需要提高對社會責任和民生訴求的社會支持能力，尤其是在培育公民意識，提高公民素質，培養公共秩序，倡導合作精神，增強社會信任，提升社會資本，社會組織具有不可替代的優越性；其四，社會組織迫切需要提高適應社會治理的創新發展能力。在以社會改革和社會建設為背景的社會轉型形勢下，社會組織必將成為我國社會治理創新的重要力量。因此，社會組織要依托國情黨情社情，加快民間化進程，調整功能定位，增強獨立性和自主性，立足社會，服務民生，不斷提高社會組織的生存發展能力，努力探索一條具有中國特色社會組織的創新之路。

關鍵詞五：基本法

記者：今年兩會，您建議全國人大將社會組織的基本法納入立法規劃，盡快開展相關立法調研和起草工作。這是出于怎樣的考慮？

王名：社會組織的發展既需要黨和政府的高度重視，需要激發自主社會力量的廣泛參與，更需要相應的制度建設。在依法治國、建設法治中國的背景下，法制建設對于社會組織的發展具有重要意義。法律制度對于厘清政府和社會的邊界，為社會組織的發展創造一個寬松的環境，促進社會組織的規范發展具有重要作用。隨著社會組織的蓬勃發展，我國規范社會組織的法制建設也在推進。上世紀80年代后期以來，國務院陸續出臺了有關基金會、社會團體、民辦非企業單位等重要法規，建立了以各級民政部門為主的登記管理體制，近年來相關法規的修訂工作也在加緊進行。但必須看到：與蓬勃發展的社會組織相比，我國現行法律法規等制度建設存在突出的問題，主要表現在三個方面：一是法律體系不健全，只有關于不同類別社會組織登記管理的專項法規，在憲法之下缺乏有關社會組織的基本法，因而無法對社會組織的許多一般問題如公民成立社會組織、社會組織法律地位、社會組織內部治理等諸多方面進行統一規范，限制了人們的認識，限制了社會組織作用的發揮，也影響到政府治理方式的轉變；二是法律位階過低，相關的制度規范主要限于行政法規甚至部門規章，且主要為部門立法，導致法律法規政策間缺乏銜接、配套甚至相互沖突，影響了社會組織的定位，也影響了政府的規范管理；三是法律權威性不足，重登記輕監管、重限制輕發展的制度安排，導致大量社會組織繞開法律法規，惡法不改、執法不嚴又使得社會組織有法不依成為常態。可以說，現行法律制度已成為制約社會組織健康規范發展的瓶頸。改變這一局面，既需要盡快修訂完善現行法律法規，更需要加快制定社會組織的基本法等新的重要的法律制度。鑒于上述，我在今年的兩會上建議全國人大將社會組織的基本法納入立法規劃，盡快開展社會組織基本法的立法調研和起草工作。

記者：社會組織基本法的基本定位是什么？

王名：努力形成現代社會組織體制，是中共十八大以來推進社會體制改革的主要目標，社會組織基本法的立法宗旨和定位，應來自現代社會組織體制這一現實的改革基礎。政社分開、權責明確、依法自治是加快形成現代社會組織體制的三大前提。體現在法律體系建設上，需要建設和完善三方面的法律體系：一是關于政社分開的法律體系，其中一方面應逐步明確政府的職能邊界，另一方面則應從法律上規范和保障社會組織的基本職能、組織合法性、治理結構、運作和管理規則等諸多方面；二是關于國家與社會關系的法律體系，應從制度上保障國家與社會尤其是社會組織之間逐步形成平等的合作關系，并形成相應的互動、協商機制；三是社會自治的法律體系，應從法律上保障公民基于憲法所規定的結社自由，明確社會組織在社會治理中的主體地位，推動社會組織依法推進社會自治。社會組織基本法作為現代社會組織體制法律體系中不可或缺的重要組成部分，不應是現行三個行政法規“提取公因式”的簡單升級版，而應基于現代社會組織體制，在價值訴求、制度理念、規范架構等方面重新定位，彰顯對現代中國社會的洞察力和現代社會組織體制的想象力。

關鍵詞六 購買服務

記者：您強調政府要加大向社會組織購買的力度，現在很多地方都在細化政府購買社會組織服務的目錄清單。在您看來，如何把政府購買服務這項工作做實做細？

王名：我認為，扎實做好做細政府向社會組織購買服務這項工作，需要從以下三方面做起：

第一，要明確政府在服務購買過程中的角色和職責定位。一方面，政府要尊重市場規律，比如通過簽訂合同，規范購買的具體流程，明確雙方的權利義務；另一方面，政府應當提供政策支持，把提升社會組織公共服務能力作為開展購買服務的基礎性工作。可以鼓勵各地建立社會組織發展專項基金，以項目資助方式或以獎代補等多種政策推動社會組織參與提供公共服務。

第二，要健全法律和制度建設，主要是完善政府向社會組織購買公共服務的法律和制度體系。我們現在政府采購法需要進一步完善，比如將采購法中的“服務”從后勤類服務擴展到公共服務；我們還要完善相應的公共財政制度，比如制定《政府公共服務采購分類與考核表》，逐步將公共服務購買納入政府采購目錄和公共財政預算。此外，還要注重地方結合實際制定具體辦法和配套措施，這些辦法、措施要具有較強的操作性和可執行性。

第三，要注重長效機制建設。政府購買服務是大勢所趨、是長久之事，要有長遠規劃。一是要在參照社會發展總體規劃和財政預算計劃的基礎上，制定具有可操作性的整體規劃，確定購買公共服務的項目、標準、數量、購買方式，做好合理預算，并向社會公布服務需求，向社會公開招標，同時要對競標機構的專業資質和綜合服務能力進行認真考核，擇優選擇中標機構簽訂合同。二是要完善監督體系。建立嚴格專業多元的監督評估機制，發展獨立專業多元的外部監督機制，發展獨立的第三方監督機構；完善內部監督機制，建立項目動態管理與動態監督機制，及時發現問題、追究責任、采取補救措施。三是要完善評估體系。建立專業多元的績效評估機制，創建開放性的評估系統，健全績效評估多元主體參與機制。四是要加強信息公開，使購買參與者等所有利益相關者明確相關信息。五是要建立中央和地方政府兩個層面上的服務購買機制，完善中央與地方政府、政府不同部門間購買服務政策協調機制，促進不同層級政府間的縱向合作以及政府不同部門間的橫向合作。

國外關于社會組織的理論和管理經驗

20世紀70年代以來，非政府組織在全球范圍內迅猛發展，除了經濟、社會、文化和歷史的因素以外，還有重要的理論背景。

理論背景

（一）從政府與市場關系看，主要圍繞市場與政府失靈問題提出了一系列理論。

1. 市場失靈理論

如何有效地配置資源是所有社會經濟活動的本質問題。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律。所謂的市場失靈就是指市場失去效率，即市場配置資源出現低效或無效率時，就出現了市場失靈。首先，市場不能向社會有效地提供公共物品。其次，市場無法解決生產或消費的外部性問題。此外，在市場經營中，由于市場供需的不完全一致或不平衡性，還存在著由供需矛盾導致的“市場失靈”現象。

糾正和克服“市場失靈”，一方面需要政府的宏觀調控和干預，另一方面需要允許各類非營利組織的介入和參與。由于非營利組織自身的特點以及它們提供公共物品和公共服務志愿性地滿足集體或公共利益的目標，使得它們能夠在上述方面彌補市場的不足甚至比市場更有效率或者更能體現社會的公正性。

2. 政府失靈理論

為了糾正市場失靈，各國政府采取了一系列干預行為來調節市場機制。20世紀30年代，英國實行的凱恩斯主義經濟政策，美國實施的“羅斯福新政”，就是政府干預經濟的有力例證。這種政府干預在某種程度上彌補了市場缺陷，糾正了市場失靈。但政府本身的行為也有其內在局限性；市場解決不好的問題，政府也不一定能解決得好，而且政府失敗會造成更大的資源浪費。隨著社會的進一步發展，政府干預也逐漸陷入困境，產生了許多新問題，僅靠政府的力量是不能解決所有社會問題、滿足全社會對公共物品的需求。這就為非營利組織的介入提供了前提條件。越來越多的公共機構將服務以契約形式交給非營利組織來完成。非營利組織快速地出現在世界各國的社會經濟生活中，承擔起了政府和市場難以承擔或不宜承擔的某些社會經濟或文化功能；同時，也正是非營利組織的參與，使得提供服務的成本不斷降低，服務質量不斷提高，并在很大程度上增加了服務資源的配置效率，使得服務與顧客的需求更好地匹配。因此，“政府失靈”同樣解釋了由非營利組織提供某些公共物品的必要性，成為各國非政府組織求得生存和發展的重要理論依據。

3. 契約失靈理論

在市場經濟條件下，市場不僅在提供公共物品時存在著“失靈”，而且在提供私人物品時也存在著功能缺陷。由于市場的信息不完全，客觀上存在著生產者和消費者的信息不對稱，因此，在生產者和消費者之間僅僅依靠契約難以避免出現生產者坑害消費者的機會主義行為現象，造成“契約失靈”。

在市場經濟條件下的某些領域，由于產品和服務的購買者并不是最終消費者，而只是中間環節；或者由于產品和服務本身的性質太復雜、太專業，導致消費者對它的質量難以做出評估。例如，捐款者很難判斷慈善機構的表現，因為捐款者“購買”的服務是讓第三者受惠。信息不對稱使消費者往往缺少足夠的信息來評估產品和服務的質量，這就使得他們往往在最初不能達成最優的契約，即使契約達成，也很難讓它得到真正實施。在這種情況下，由營利性組織構成的市場競爭只能是無效率的，生產者完全有可能通過提供劣質商品來獲取額外的收益，甚至出現逆向選擇問題，即劣質商品把優質品逐出市場的現象，這就是契約失靈。非營利組織是消費者無法通過通常的契約方式來監督生產者（即“契約失靈”）時的一種制度反應，契約失靈理論更多地關注非政府組織本身的特性，解釋了由非政府組織提供某些私人物品的必要性及其優勢，并成為市場失靈理論和政府失靈理論的有力補充。契約失靈現象的存在，為非營利組織的發展提供了廣闊的空間。

4. 志愿失靈理論

志愿失靈理論又被稱作第三方管理理論，是針對市場失靈、政府失靈和契約失靈理論的局限性而提出的又一重要理論。

該理論的主要內容是：政府在提供社會服務時，更多的第三方機構——大學、醫院、行業協會及其他非營利組織代其實施政府功能，而政府則主要為第三方機構提供資金和制度保障。其理由是，非營利部門與市場和政府一樣也有其局限性，也會產生失靈，即“志愿失靈”，這也是非營利組織自身所固有的缺陷。非營利部門的固有局限性主要表現在四個方面：慈善資源供給不足，即慈善捐款的數量與非營利部門實際支出之間有著巨大缺口；慈善事業的特殊主義，即它們所服務的對象一般是某些特定的社會群體，結果一部分群體可以享受到完善的各種服務，而另一些往往是最需要幫助的群體的利益卻被忽視；慈善組織的家長式作風，即那些控制著慈善資源、掌握非營利組織經濟命脈的人擁有資源的使用、項目的安排等權力；慈善事業的業余性，即非營利組織的工作通常由那些富有愛心的業余人員來做，這就不可避免地會影響到服務的質量。

上述非營利組織的弱點恰好是政府組織的優勢。政府因其掌握著全社會的資源，能夠通過立法、運用民主政治程序等方式較好地克服非營利組織或部門的缺陷；而非營利部門則具有較強的靈活性，能夠提供多樣化、個性化或者較小范圍內的服務等優勢。所以，政府和非營利組織在各自組織特征方面形成了良好的互補性，政府和非營利組織之間應建立起合作關系。因此，志愿失靈理論同樣證明了發展非政府組織的必要性。

（二）從國家與社會關系看，圍繞社會組織在社會政治生活中的功能、地位、作用，也形成了一系列理論。

1. 公民社會

根據英文術語“civil society”翻譯而來。在當代學術語境中一般譯為“公民社會”，也被譯為“市民社會”和“民間社會”。“公民社會”概念孕生并演進于西方社會，它在不同的時代、以不同的理性結構出現在社會理論中。其基本含義是指一個國家或政治共同體內的一種介于“國家”和“個人”之間的廣闊領域。它由相對獨立存在的各種組織和團體構成。它是國家權力體制外自發形成的一種自治社會，是衡量一個社會組織化、制度化的基本標志。在政治學意義上，公民社會強調公民的政治參與和對國家權力的制約。公民社會應該具有的要素主要包括：個人主義、多元主義、公開性和開放性、參與性、法治、社會自治。

2. 法團主義

法團主義是當代西方政治思潮的主要流派之一，其思想淵源于兩種哲學的綜合：歐洲天主教教義和民族主義。法團主義的另一個思想來源是社會有機體理論，認為社會是一個整體，主張重新解釋“公共”和“個體”領域的分野。法團主義實際上是一種對國家和社會間常規互動體系的概括。

法團主義的作用，是將公民社會中的組織化利益聯合到國家的決策結構中。法團主義提倡以行業為單位，將利益代表壟斷化，原先同行業內的多個利益團體整合進入新法團的層級秩序。法團內部實行自我管理，“整理成員的利益而不是單純代表成員的利益”。通過自我管理，“利益團體接受了公共利益的價值，不是僅僅把眼光放在自我利益上”最后，法團和國家之間建立起制度化的溝通渠道：法團向國家提供咨詢，提出利益訴求；國家也對法團進行管制。從而通過利益表達的制度化，使每一種利益都有了平等有效的表達機制；國家的獨立和權威也保障了基本的公共利益。

3. 治理理論

治理理論是在對政府與市場、政府與社會、社會與市場這三對基本關系的反思中產生的，其目標在于促成以政府和公民合作為特征的“善治”。治理的主體包括了各類公共組織、私人機構、政府、個人等構成整個社會的組織和個人。治理理論要求國家權力向社會回歸，其最高標準是達到“善治”，要求實現公共利益最大化，其本質特征是政府與社會組織、公民對公共事務的合作治理，包括國家與社會組織的合作、公共組織與私人組織的合作、強制與自愿的合作。在公共政策制定方面，治理理論強調增強政府對社會組織要求的回應性，認可社會組織參與政策制定的能力與地位。

任何理論都有觀察和分析社會現象的獨特視角，都有揭示探索事物發展本質規律的獨特價值，但也不可避免存在各自的局限性，難以全部概括紛繁復雜的社會現實，中國社會組織的發展明顯不同于西方，這需要我們在借鑒的基礎上更深入思考和面對來自本土經驗的挑戰。

管理經驗

由于發達國家產生現代意義的社會組織時間較早，在社會組織培育與發展方面以及政府與社會組織互動方面也給我們提供了重要的借鑒。

（一）以完善的法律作為規范和保障社會組織運行的重要基礎

發達國家一般有較完善的法律來規范社會組織的運行與發展，如美國主要通過《聯邦稅法》《信息自由法》，各州的《非營利公司法》《財產法》等法律法規及有關判例對社會組織進行規范管理。英國早在1601年頒布了首部《慈善法》，為了鼓勵和支持志愿精神，英國議會于 1872年制定了《慈善受托人社團法》，并多次修改慈善法。新《慈善法》于2006年11月8日正式生效，對非政府組織的活動及規范運作進行了規制。1993年，英國又制定了《彩票法》，規定慈善組織募捐行為實行許可證制度。德國建立了以基本法為基礎，以民法典為基本規則、聯邦社團法為補充的非政府組織法制體系。其基本法規定兩個以上的法人或自然人依照同一宗旨組成社團，其權利受法律保護，以非營利為目的的社團，必須到社團所在地轄區的區法院進行登記，獲得法人資格。同時社團法對違反憲法規定設立的社團做出管制性規定，包括管制機關、禁止令的發布及社團應承擔的法律責任等，既保障了非政府組織的法律地位，又規范了非政府組織的運作。日本對非政府組織直接以法人來命名，將其與擁有獨立法律人格的公司法人的法律地位相等同。日本《民法典》明確規定：注冊的會員社團或注冊的服務于宗教、慈善事業、學術、藝術和其他對公眾有益且為非營利性的基金會，可以通過取得管理機關的批準而成為法人組織。澳大利亞政府主要通過《社團法》《稅收法》等一系列的法律法規來實現對社會組織的管理與監督。

（二）以法人登記作為監管社會組織的重要手段

國外非政府組織的設立制度主要有自由設立、登記設立、行政許可、強制設立和特許等方式。其中，最為普遍的是自由設立和登記設立。自由設立模式是指社會組織可自由成立，而無須經過任何登記手續，一旦存在違法犯罪行為，國家將予以追查懲罰，因此它又被稱為追懲制或承認制。英國、美國、印度等國采取該模式。登記設立模式是指非政府組織必須按法定程序向特定行政機關申請注冊登記，獲得批準方可設立，因此它又稱為預防制或強制注冊制。德國、日本、新加坡、泰國等國采取這種模式。無論何種模式下，已登記注冊組織和未登記注冊組織共存是各國的一個普遍現象，法人登記作為一種必要的管理手段，成為政府對社會組織進行監管的一個重要關口。在自行設立模式下，盡管法人登記并不構成社會組織獲取合法性的前提，但社會組織若想獲取法人資格并對組織行為負有限責任，則必須進行法人登記。政府透過法人登記起到了規范組織內部治理和明晰組織法律責任的規制效果。在美國，社會組織注冊受公司法和稅法等有關法律的規范，具體方法各州不盡相同，社會組織可以自由選擇是否注冊，不注冊的不具有法人資格，不能享受免稅待遇，注冊由州務卿辦公室批準，然后由州司法部進行注冊登記，頒發法人證書，州務卿辦公室對社會組織的章程進行審定。

在登記設立模式下，法人登記作為社會組織獲得合法性的前提，事實上控制了社會組織生存的起點，它在政府對社會組織的整個管理鏈條上居于不容置疑的關鍵環節。登記設立模式分為兩種，一種是單一登記制，社會組織向登記管理機關申請成立時，僅受形式審查，無須其他相關部門批準，如新加坡；另一種是雙重登記制，社會組織在向登記管理機關申請登記之前，必須取得有關業務部門批準，登記管理機關據其批復做出登記與否的決定，如日本。

無論非政府組織的登記是采取自由設立方式或者登記方式，國家都會將非政府組織進行具體分類，具體規定非政府組織的成立條件。在德國，非政府組織類型主要分為社團型非政府組織和基金會型非政府組織。德國《民法典》第21條規定社團型非政府組織的設立條件為：（1）成員在7人以上；（2）擁有明確的章程，并必須記載社團的目的、名稱和住所，并載明社團以登記為成立要件；（3）實施社團董事會制度，董事會必須由會員全體大會民主選舉任命；（4）若要獲得法人地位還需進行登記。基金會型非政府組織的成立條件是：（1）首先需要公證部門的公證，然后到州一級政府登記，在獲得基金會登記證書后最后到聯邦和州一級財政部門認可其公益性；（2）擁有辦公場所、章程、董事會；（3）注冊資金不得少于50000歐元。日本的公益法人是其十分重要的非政府組織表現形式，其成立條件為：（1）制定有詳細的章程，章程內容應包括成立目的、具體名稱、固定辦公場所，以及涉及資產、理事任免、社員資格的相關規定；（2）制作有財產目錄和社員名單；（3）選舉出理事和董事；（4）召開了成立大會。其中，章程必須報審批機關批準而后方可設立。

（三）以稅收政策作為引導和激勵社會組織發展的重要杠桿

無論是采取自行設立模式還是登記設立模式的國家，稅收優惠對社會組織獲取資源至關重要，但除了依法豁免免稅登記的組織以外，稅收優惠并不會自動實現，通常需要預先向政府申請免稅資格，進行免稅登記。免稅資格的申請標準通常比較嚴格。美國聯邦稅法是美國政府管理非政府組織的主要工具，美國聯邦稅法501（C）3條款明確規定，對于支持教育、衛生、消除貧困、宗教、科學發展、促進社會福利等方面的慈善組織可獲得稅收優惠。英國的《收入和公司稅法（1988年）》第505條第1款和第2款規定，非政府組織從事商業活動所得收入的免稅范圍包括不動產收入、股息、利息、版稅、養老金和扣稅捐贈物品，這些收入必須用于慈善目的。德國的稅法規定獲得稅收優惠的決定性條件是“公益目的”，《德國稅收通則》具體詮釋的“公益目的”包括三種類型：（1）一般公益目的，包括科學研究、教育事業、民族間的援助、保護環境和文化遺產、扶助青少年和老年人、支持民主事業等；（2）慈善目的，“一個組織所從事的活動的目的旨在支持或幫助處于危難中的人士，無論這些人士是經濟狀況使然，還是其身體、精神或心理狀況使然”；（3）宗教相關目的，如對宗教團體的支持和幫助、禮拜堂的建設、精神撫慰、宗教教育等。

（四）以平等合作作為發揮社會組織作用的重要方式

發達國家政府十分注重與社會組織之間建立合作關系。如 1993年，時任美國總統克林頓簽署了“授權社區計劃的社區項目法”，實施“國家社區服務計劃”，鼓勵各年齡段的美國人積極參與社區志愿服務。英國布萊爾政府1998年簽署了具有里程碑意義的《政府與志愿及社區組織合作框架協議》（COMPACT），從國家層面確立了政府與社會組織戰略合作框架，該框架協議標志著英國聯邦政府和地方政府在與社會組織進行合作上達成了較高的共識，這對英國社會組織的發展起到了巨大的推動作用。聯邦政府各部門以及地方政府立足于這個框架，結合各自職能為社會組織提供多樣化的支持和服務，通過各層面的公共服務購買合同等機制具體落實該框架協議中的各項指導性原則，英國社會組織的作用得以彰顯。德國政府使公民更有社會責任感，激發社會組織和廣大公民的能動性，將大量社會福利工作交給社會組織。澳大利亞政府于2010年起實施“全國性協議”，建立起聯邦政府與社會組織之間全面合作的關系。在合作框架下，以購買公共服務的方式扶持社會組織，發揮社會組織優勢和作用，是近年來發達國家的普遍做法。購買公共服務既包括政府將現有的部分職能轉移給社會，又包括從社會購買政府目前還沒有提供的服務。公共服務通常采取“公開招標、合同運作、項目管理、評估兌現”的方式外包給社會組織。英國、美國、日本、德國等國家大都如此。在英國，政府每年提供給社會組織的財政資源共約33億英鎊，其中大約一半來自英國政府的博彩收益——文化部將每年博彩收益的28%，通過其下設的新機會基金和社區基金這兩個政府基金，以公開招標的形式競爭性地分配給全國各級各類社會組織；此外，聯邦政府和地方政府的各個部門也積極在財政預算中列出專門類別用于向社會組織購買公共服務，積極扶持資助社會組織。

（五）以部門協調構建對社會組織的多元監管格局

無論在哪個國家，即使是在理想狀態下，對社會組織的監管所涉及的往往不止一個部門，通常需要構建一個主體多元的監管體系。從實際情況來看，各國都比較重視通過登記管理、稅收、審計、檢察、司法等多個部門形成依法監管社會組織的合力。美國等國主要依靠稅務機關、登記機關、審計機關、司法機關等多個部門進行相應監管。美國以稅收管理為重點，稅務機關通過財務報告、信息公開、財務抽查等途徑，對社會組織的免稅資格進行認定和更新，如果發現被抽查組織存在問題，將依據具體情況采取罰款、取消免稅資格等處罰措施對組織存在的問題做出處理。負責法人登記管理的州務卿辦公室可以就《美國非營利法人示范法》中規定的事項以行政手段解散法人。州首席檢察官通過調查、審計等方式對社會組織的財產進行監督，就社會組織的違法問題以國家公訴人的身份提起訴訟等。英國、日本和新加坡政府重視發揮登記管理機關的日常監管權責。英國慈善委員會是直接向議會負責的免稅慈善組織的獨立監管機構。除了負責慈善組織的登記以外，還通過年度報表制度、審計與獨立財務檢查制度、公益募捐管理制度、訪問制度、質詢調查制度等手段，負責對慈善組織的日常監管，并為慈善組織提供信息、咨詢等方面的支持性服務。日本則由業務主管機關負責日常監管，由于奉行業務主管機關和登記管理機關雙重登記的做法，分散在政府各個部門中的業務主管機關除了對社會組織的登記進行審批外，還通過年度報告制度、現場檢查制度、行政處罰等進行日常監管。新加坡則充分發揮社團注冊管理機構的監管作用，由社團注冊管理機構負責社團的登記和日常管理，為保證社團履行公布信息、提交所得稅申報表等責任而擁有對社團的檢查權、調查權和處罰權。值得注意的是，這些國家都很重視發揮稅收、審計、檢查、司法等部門的力量，通過多部門合作進行聯合監管。

結語

一百多年前，歌德就設問過：“什么是最好的政府？就是指導我們自己去治理自己的政府。”后來的社會學開山人物埃米爾·涂爾干則直言不諱地指出，社會問題主要是一個協調問題，是個人的共同情感的培育問題。為防止我們的社會變得平庸淺薄、矯飾造作，就必須重建集體意識和社會規范。在他所處的年代，以團結互助、關愛他人、危難相扶為宗旨的社會組織就是他構想的“有機團結”的重要元素。

而從社會發展的長遠看，社會組織的角色遠不僅是初期的幫貧濟困、拾遺補缺。國際經驗和其在中國改革開放以來的發展歷程均顯示，它們是公共服務的主體之一，在教育、醫療、社會服務等各方面扮演不可缺少的角色；它們也是公共治理的倡導者，在公共政策參與、權利維護、訴求表達、利益協調、追求社會公平正義和促進人類發展中，都是積極的行動者；它們還是公民自治的組織，是群體自我發展、互助共益的首要責任主體。更為確切地說，在當下和未來的中國，社會組織是市場經濟的重要組成部分，是協商民主的重要渠道，是提供社會服務的重要力量，是國家治理和社會自治的重要載體。

（聯系：cgeditor@yeah.net）