健全政府購買服務機制提升社會救助治理能力

張晶婧

健全政府購買服務機制提升社會救助治理能力

張晶婧

社會救助事業關系困難群眾基本生活和社會公平，是一項托底線、救急難、保民生的基礎性制度安排，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。提升社會救助治理水平，不僅需要完善救助制度體系，更需要轉變救助管理理念和服務方式。《社會救助暫行辦法》在整合九大社會救助制度基礎上，對轉變救助管理服務方式、提高救助治理能力作出規定：社會救助中的具體服務事項可以通過委托、承包、采購等方式，向社會力量購買服務。這也是當前社會救助部門轉變政府職能、加強能力建設、提高治理能力的重要路徑。本文通過研究梳理社會救助部門購買服務的經驗與問題，對健全社會救助領域購買服務機制、提高社會救助治理能力提出意見和建議。

一、社會救助領域在政府購買服務方面的實踐探索

按照國辦發〔2013〕96號規定：購買主體是具有行政管理職能的機關、事業單位等，承接主體是依法登記的社會組織、企業、機構和個人，購買內容是能夠市場化方式提供和社會力量承擔的公共服務，購買資金列入財政預算，購買管理采用績效評價機制，購買機制是項目申、購、管、評等系列規范化流程。各地救助部門積極試點推進，廣東省民政廳聯合財政廳率先出臺《關于通過購買服務解決社會救助等民政業務服務人員的通知》（粵民發〔2014〕58號），專項規范救助購買服務；北京、天津、黑龍江、上海、江蘇、安徽、江西、山東、廣西、重慶等地民政部門聯合編辦、財政出臺文件，對救助購買服務做出不同程度規定。各地救助部門購買服務實踐取得初步成效。

（一）購買服務三方主體日趨成熟

1. 購買主體相對明確。一是由地方政府設置公益性崗位，統一購買、招聘、培訓大學生等社會人員，統一分配到鄉鎮（街道），由各業務部門分別購買，確保專職工作人員數量，如江蘇、廣西等地。二是由區縣政府統籌安排、統一購買、招聘、考核、調配、培訓、管理，如上海、江西、重慶等地。三是由民政部門自行向社會招聘，負責人員招聘、調配，如黑龍江等地。

2. 拓展承接主體。一是直接聘請專職人員。部分省份嘗試在救助申請家庭核對中心、救助服務窗口、鄉（鎮、村）民政助理員崗位等方面直接采取政府購買方式聘請專職救助工作人員。如，天津核對中心和鄉（鎮、村）等基層救助管理機構、黑龍江城市救助服務大廳和街道辦事處救助窗口、上海社會救助所、重慶救助家庭經濟狀況核查工作站可通過政府購買服務方式解決人員；江蘇、安徽、江西、山東采取政府購買服務方式配置鄉鎮（街道）民政專職工作人員。二是購買社會組織、社工等專業服務。如，北京采取社會化用工方式，通過購買服務，鼓勵社會組織、社區機構承擔社會救助事務性工作；江蘇省張家港市設置專業服務項目，引入社會工作專業服務，拓展服務內涵和類型，從而提升救助服務的質量和水平；廣東省東莞市民政局與社工服務中心合作，公開招聘專業社工為低收入信息調查員，充實基層力量。三是市場化運作模式。這主要針對臨時性、工作量大的工作按項目方式一次性外包。如，廣東2013年將全省3萬低保、五保對象入戶核查作為一個項目，通過公開招標委托給省社會救助研究服務中心，由其向廣州高校募集1000名粵籍在校生利用寒假返鄉時間入戶核查。

3. 明晰購買范圍。救助購買服務內容主要根據救助業務工作和服務對象的個性化、多樣化需求設置，包括入戶核查、年度復核、受理轉辦、款物發放、績效考核、心理慰藉等等。如，江蘇省常熟市委托民辦民政事務所，將入戶核查、發放款物、人員培訓、民意調查等政府公共服務項目分類整塊打包委托；張家港市開發實施“低保對象應退盡退”“困難家庭兒童托管”“貧困生生涯發展”等服務項目，推進社會救助向資金物資保障、生活照料服務和心理疏導相結合服務方式轉變。

（二）購買服務人財管理逐步規范

1. 資金保障機制基本建立。各地民政部門積極協調財政部門將政府購買服務所需經費作為社會救助工作經費內容列入財政預算，從社會救助工作經費中列支，部分地方省級政府給予一定比例補助。如，廣東省廣寧縣購買救助服務人員工資待遇年人均5萬元（含五險一金），由縣財政承擔（省財政給予一定補助）；江蘇鼓勵社會力量通過獨資、參股、合作、租賃、并購等方式參與公共服務設施建設和運營，并為相關人員辦理社會保險；內蒙古將購買服務費用按照低保工作經費納入地方各級財政預算。

2. 人員招聘管理漸入正軌。目前多數地方購買服務人員工作在窗口或鄉（鎮、村），管理在省、市、縣，同時采取集中培訓、動態退出、績效考核等方式加強管理。如，廣東采取統一招聘、統一管理，鄉鎮（街道）使用模式，廣寧縣在縣、鄉鎮設立統一的社會救助服務窗口，所需人員由縣（市、區）民政局統一向社會公開招聘，人員管理在縣（市、區）民政局，人員使用在鄉鎮（街道）。

（三）購買服務運行機制不斷完善

1. 購買流程相對規范。目前各地主要采用政策采購、項目資助、合同委托、社會招標等方式。如，廣東明確購買程序是編制預算、組織采購、簽訂合同、指導實施；廣西區政府出臺政府購買服務實施意見，通過市場供給參與社會救助等公共服務，并對購買服務做出全面規范。

2. 考評監管相對科學。對購買服務進行科學考評是當前工作難點，一些地方對政府購買行為實行日常監管考核、年度績效評價機制，對具體工作環節實行購買主體、服務對象和第三方綜合評審機制，從而提高服務質量和效率。如，江蘇引入第三方績效考核，聘請注冊會計師參與社會救助年度績效考核，由專業人員承擔數據采集統計和資金賬目查驗工作。

二、當前社會救助領域政府購買服務存在的問題

（一）人員隊伍不是很穩定

購買服務的外在體現是雙方契約，其時限性、利益化問題是客觀存在，必然會影響人員服務的長期穩定性。社會救助專業性較強，聘用人員仍需要經過崗前培訓和政策業務的熟練過程，目前多是將事務性崗位用作購買服務，人員的更換會影響政策執行的有效持續。

（二）專業機構不是很充足

社會組織和社會工作服務在蓬勃發展，但是能夠提供社會救助專業服務的社會組織或社會工作服務非常少，民間自發組織的機構存在成分復雜、水平不高、專業不足等問題，制約了服務的質量和能力。

（三）標準測算不是很科學

服務的價格標準、聘請人員的工資待遇等還缺乏科學的測算，沒有詳細的量化參照。一些地方直接參照事業單位年薪來執行聘用人員工資標準，沒有考慮基層社會救助工作的工作量和工作強度，與工作人員的付出不成比例。

（四）評估體系不是很完善

社會救助評估機制還不夠成熟主要表現在：人員組成多以政府人員、專家學者為主，民間機構、專業力量參與不足；評估的指標多數比較籠統、宏觀、隨意，缺乏系統、詳細、科學的標準；操作程序多以自查報告、聽取匯報、實地檢查為主，主觀性強，缺少第三方機構的客觀制約；工作導向多以完成考核、凸顯政績為主，數字第一，長效性不夠。

三、做好社會救助領域政府購買服務的意見和建議

圍繞提高社會救助治理水平，研究社會救助領域購買服務體制建設，加強頂層設計，理順環節關系，制定系統的規范性文件，需要重點規范以下幾個問題。

（一）規范購買服務的主體與內容

首先規范“誰來買”，重點在“基層用”。可由縣級民政部門統一購買、培訓，分配到各鄉鎮（街道），按比例配齊救助部門專職工作人員，人員管理在縣級，經費落實在縣級，具體使用在鄉鎮；也可以由省級人民政府統一購買公益崗位，招聘培訓人員，縣級民政部門二次采購，人員管理在省級，經費落實在縣級，具體使用在鄉鎮；還可以由縣級民政救助機構直接購買、培訓服務力量，經費從救助工作經費中列支。其次，明確“買什么”，關鍵要“可量化”。根據基層社會救助工作流程、工作內容，按階段、類型切塊，分解成基層社會救助工作具體事項；制定《社會救助政府采購目錄》，明確項目名稱、實施內容、時間進度和有關要求；將具體服務項目做精做細，打造成模塊化、指標化的主題產品，面向社會開放，引導市場走向，規范工作發展。

（二）發展購買服務的供給主體

一是建立社會救助聘請人員培訓機制。從救助服務對象實際需求出發，設立救助培訓科目，將培訓內容量化、培訓方式制度化。具體可采用印發學習手冊、定期業務培訓、座談交流等方式，對救助政策解答、工作操作環節等進行培訓。二是培育救助領域社會組織、社工力量。各地民政部門要主動發現、聯系運轉較好的專業社會組織、社工機構，有針對性的進行培育發展。要指導研究培訓內容，規范工作模式，擴大社會組織、社工機構的專業服務供給力量；要建立規范透明公平的購買服務競爭機制，促進專業組織、機構參與救助工作的良性競爭，從而提高行業專業水平和服務能力；要加強項目實施過程的跟蹤、監督，對項目完成后進行評估、審計，確保購買服務的質量成效。

（三）加強購買服務的預算管理

一是聘用人員工資可動態調整。根據聘用人員的工作內容和工作強度，科學分類，實行崗位工資：一類窗口服務崗，包括在基層救助服務窗口進行政策解答、信息比對、受理轉辦、建檔立卡等，可按業務量計算；二類入戶核查崗，包括進村入戶核查初審、年度復核和入戶調查等，可按路程、交通、次數、季節等因素計算；三類政策宣傳崗，包括上門宣傳、主動發現、匯總上報等，可按區域、數量、時間等因素計算。二是項目外包的經費可量化測算。根據向社會組織、社工機構公開招標的服務項目類型，細化測算指標，將項目工作量、工作區域、完成時限、地理環境等因素進行成本測算，同時充分考慮執行任務時人員招募、專業水平、專業力量、服務質量等影響因素。

（四）完善購買服務的評估機制

一是制定評價指標體系，根據購買服務需求，細化內容、分解步驟，明確招標采購、合同簽訂、信息公開、預算編制等內容；二是制定監管制度，主管部門和購買主體要切實發揮作用，建立考核通報機制，加強人員培訓等；三是培育專業力量，發揮高校專家學者、行業協會代表、會計事務所等專業人才和機構力量，引導社會正確輿論，鼓勵群眾代表、受助人員等服務對象參與，擴大第三方評估、監管范圍，確保評估監管的客觀、公正。

（作者單位：民政部低收入家庭認定指導中心）