問渠哪得清如許為有源頭活水來——2010年以來民政法治建設回顧

本刊記者/丁朋

編者按：一個現代化的國家必定是一個尊重憲法法律權威、尊重和保障人權的法治國家；一個以民為本的政府必定是一個以保障公民基本權利、維護公民合法利益、把權力關進制度牢籠里的法治政府；一個文明的社會必定是一個法制健全、法制規范、法治昌明、法律得到普遍信仰的法治社會。黨的十八大提出了“全面推進依法治國”的重大部署和到2020年“法治政府基本建成”的目標；黨的十八屆三中全會又明確提出了“推進法治中國建設”的戰略決策。而剛剛閉幕的黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，強調“堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系”，把法治中國建設提升到前所未有的高度。本刊以此為契機，回顧五年來民政法治建設，以啟未來。

法律是治國之重器，良法是善治之前提。法治，作為治國理政的基本方式，已經貫徹在政府各部門的日常行政行為中，已經體現在政府各項事業發展過程中。民政事業是黨和國家事業的重要組成部分，是政府履行公共服務和社會管理職能的重要方面，在保障和改善民生、加強和創新社會治理方面扮演重要角色。作為民政事業發展源頭活水的民政法治建設，是民政為民永葆本色的根基，是民政改革創新實踐的載體，是民政事業科學發展的保障。2010年以來，在國家更加重視保障和改善民生、加強和創新社會治理的大背景下，民政法治建設順勢而為、應時而動，全面落實依法治國基本方略，積極推進依法行政、依法辦事，以法治思維指導民政工作，以法治方式落實民政舉措。可以說，在這五年的法治大考中，民政部門交出了合格的答卷，取得了喜人的成就。

精神滋養：法治信仰的自覺

“奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。”沒有信仰的法律將退化成為僵死的教條，而沒有法律的信仰將蛻變成為狂信。民政法治建設源自對法律的尊重、對法治的信仰、對民政工作規律的科學認識。法治民政，不是一個時期一個階段的民政工作議題，而是整個民政工作的持續狀態、長期目標和恒久理念。民政部歷來高度重視法制建設，自覺信仰法治力量，始終將法治作為推進事業發展的思維基礎、意識保障和信仰遵循。

民政法制工作頂層部署不斷加強。2010年1月，民政部在長沙召開全國民政工作會議暨全國民政法制工作會議，強調要為建設法治民政新格局而努力，民政工作各項機制核心都是法制，要真正把民政法制建設擺上重要位置。2013年7月，全國民政法制工作會議在北京召開，會議全面總結了近年來民政法制工作取得的顯著成績，深刻分析了新形勢下加強民政法制建設面臨的機遇和挑戰，科學規劃了到2020年民政法制建設的目標和任務，對今后一個時期民政法律法規制度體系、執法體制機制、普法宣傳格局、法制隊伍建設提出了明確要求。民政部部長李立國在2010年底的全國民政工作會議上強調，要改善思維方式和工作方法，尤其要善于運用法制化、信息化、標準化手段，推動民政工作向現代轉型，推進民政工作精確管理、提升效能。要注意將成熟、穩定的政策通過立法程序上升為法律法規，對尚難以進入立法層面的要及時制定部門規章、地方政府規章和規范性文件；對實施法律法規政策的經辦機構和操作程序也要在實踐基礎上予以規范，保障民政工作運轉協調、公正透明、廉潔高效。幾年來，李立國部長不斷強調，民政部要將法律法規政策創制作為履行職能的主要工作方式，作為開展工作的核心內容；要積極適應治國理政理念和方式革命性變化的形勢，切實把握依法治國、依法行政、建設法治政府的要求，把民政法制建設進一步擺上重要日程、放在突出位置，作為一項戰略性基礎工程來抓。民政法律法規制度建設是實現民政工作有法可依、有章可循的基本前提，在推動民政事業科學發展中具有規范、引領、保障和促進作用。要深入貫徹黨的十八大精神，堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，緊緊圍繞黨和國家工作大局，以創新民政依法行政的體制機制為突破口，以完善法律法規制度體系、規范行政權力運行、加強權力監督制約、開展法制宣傳教育為著力點，加快推進民政法制建設，為民政事業科學發展提供有力制度保障和持久推動力量。

民政法制建設機制不斷完善。2010年4月，為提高民政部門依法行政水平，民政部下發了《關于進一步加強民政法制工作的意見》，提出建立民政法律法規制度體系、執法體制、普法格局、法制機構隊伍四大目標。2011年，為全面推進依法行政，提升民政部制發文件的法制化、規范化水平，民政部出臺了《民政部規范性文件制定與審查辦法》。辦法規定所有規范性文件都必須經過合法性審查，經部長辦公會議審議通過并向社會公開后，才能作為民政行政管理的依據。2011年、2012年民政部機關分別確立政策創制項目132項和125項，不少項目成果填補了制度空白。民政部先后與20多個省（市）人民政府簽署合作協議或制發專門文件，支持相關地區民政工作先行先試和制度創新。2013年4～5月，第一次遍及全國、由部領導帶隊進行的民政法制工作督查和調研廣泛展開，通過對31個省（自治區、直轄市）進行“民政創制立法”專題調研督查，摸清了民政系統法制建設現狀及面臨的問題。這是第一次遍及全國范圍的，部領導帶隊進行的民政法制工作督查和調研，并將民政法制建設納入了民政年度重點工作綜合評估體系；同時極大地提高了地方黨委、人大、政府和民政部門領導對民政法制工作的重視和支持。2014年1月，為切實提升民政部立法工作質量，提高立法工作科學化水平，民政部出臺《民政部立法工作規定》，全面規范了民政部起草法律草案、行政法規草案，制定、修改和廢止部門規章的程序，為民政部的立法工作提供了科學、規范的依據。最終，民政立法形成了專家咨詢論證制度、系統內部和向社會征求意見機制、部門協調機制，公眾參與、專家論證和立法機關決定相結合的民主決策機制。

民政法治意識培養不斷深化。2011年，在紀念建黨90周年大會上，民政部黨組成員、中紀委駐部紀檢組長曲淑輝以《法治的力量》為題，從“中國選擇了法治”“法治改變了中國”“法治助推民政輝煌”三個層面作了黨課報告。報告指出民政工作的協調動員機制、民政對象的科學核查機制、保障標準的制定調整機制、社會管理與服務的運行機制、民政工作的科學決策機制、民政行政行為約束監督機制，核心都是法制。并明確提出要認知認同法治力量，用法律思維來解決民政事業發展過程中帶有普遍性、規律性的問題，強調法治是規則之治、良法之治、民主之治、平等之治。報告普及了法治意識、宣揚了法治精神，在部機關和民政系統內外引起了強烈反響。2014年10月，民政部召開黨組會議傳達學習黨的十八屆四中全會精神。李立國部長指出，以習近平同志為總書記的黨中央高揚法治精神、發展法治理論、運用法治思維、創新法治方式，為中國特色社會主義法治道路指明了方向，為我們黨治國理政提供了根本遵循。部直屬機關各級黨組織和廣大黨員干部要把學習貫徹四中全會精神作為一項重要政治任務抓緊抓好，要正確認識形勢、面臨的挑戰和存在的不足，依法治國，更好地統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為。要深刻理解制定《決定》的重大意義，全面把握《決定》明確的總目標、任務和措施，不斷提高直屬機關黨員干部法治思維和依法辦事能力。要在深化改革、依法治國中堅持黨的領導，切實把思想和行動統一到中央關于全面深化改革、全面推進依法治國重大決策部署上。要做好當前的工作，把學習貫徹四中全會精神與深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神結合起來，與落實法治機關建設規劃深化依法行政結合起來，與繼續深化行政審批制度改革結合起來，與推動民政事業深化改革、科學發展結合起來，不折不扣完成好四中全會《決定》涉及民政工作的任務要求。

制度創設：法治規范的護航

民生關涉黨和政府的為民情懷，直接關系著法治政府的法定職責的履行和憲法賦予的公民基本權利的保障。多年來民政工作的實踐經驗啟示我們，民生政策、民政舉措只有上升到法律層面才能保證人民長期享受法律制度的紅利。從國家層面而言，1997年，黨的十五大報告首次確定依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。1999年，依法治國基本方略載入憲法。2004年，國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》。2010年，國務院專門召開全國依法行政工作會議，發布《關于加強法治政府建設的意見》。2011年3月國家鄭重宣布，一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的，以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成。

就社會建設層面而言，近年來，隨著我國綜合國力的增強，社會建設日益受到黨和國家的重視，民生領域、社會領域的法治研究不斷加強，立法活動逐漸增多，民政法律法規制度框架體系日漸豐富。2014年，以9件法律、24件行政法規、46部門規章為基本遵循的民政法律法規體系建立起來，這為民政工作依法開展提供了堅實保障，也奠定了民政事業科學發展的根基。

如果說法治建設是民政事業法治的源頭活水的話，那么民政事業立“新法”就可以稱為源頭活水源泉的拓展，改“舊法”就可以稱作源頭活水的凈化。法律法規要適應社會發展需求，拓展新泉源立新法和泉源凈化式的修舊法必不可少。2010年以來，民政法治建設不但注重適時對現行法律法規的“修補”，而且非常重視順勢應時出臺新法規。

應時而變，適時修訂法律法規。法律層面，2010年10月，《中華人民共和國村民委員會組織法》修訂通過，從多方面完善了村民自治制度，豐富了村民自治組織體系，拓展了村級民主的參與渠道，充分保障了廣大農民的合法權益，為推動我國基層民主政治建設健康發展和農村改革發展穩定提供了堅實的法制保障；2011年，《中華人民共和國兵役法》修訂通過，完善了兵員征集、軍人待遇和退役軍人安置方面的規定，使得兵員征集更有質量、軍隊對人才更具吸引力、軍人退役之路更寬廣，健全完善了法律責任，有力推動了國防和軍隊建設科學發展；2012年，《中華人民共和國老年人權益保障法》修訂通過，規定了老年人享有的基本權利，從經費保障、規劃制定和老齡工作機構職責三個層面進一步明確了政府發展老齡事業、做好老年人權益保障工作的職責。這是我國老齡事業發展中的一件大事，是中央加強民生立法的重大成果，對于從國家戰略層面謀劃和推進老齡工作具有重要意義，對于積極應對人口老齡化、著力保障和改善民生，實現老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所樂，全面建成小康社會具有重要意義。行政法規層面，2011年修訂了《軍人撫恤優待條例》，調整了因公犧牲和病故人員的一次性撫恤金標準，擴大了批準為烈士的范圍，將退休士官納入《軍人撫恤優待條例》的適用范圍。2012年，國務院對一批行政法規作出修改和廢止決定，其中刪除了《殯葬管理條例》中有關民政部門直接強制執行的內容。2013年，國務院對部分行政法規作出修改決定，其中對《外國商會管理暫行規定》進行了修改。

順勢而為，及時出臺新的法規。2010年，國務院公布《自然災害救助條例》，從法律上肯定了災害救助工作多年來形成的工作原則、制度、方法，確立了災害救助工作在國家應急法律體系中的地位，標志著災害救助工作邁上規范化、制度化、法制化的新臺階。2011年，國務院公布《烈士褒揚條例》，設立了統一標準的烈士褒揚金制度 ，統一了烈士遺屬一次性撫恤標準，規范了烈士遺屬定期撫恤金的標準 ，增加了烈士子女享受的教育優待，規定了烈士紀念設施的保護和管理。2011年，國務院公布《退役士兵安置條例》，建立了多種方式相結合、城鄉一體化的退役士兵安置制度，使退役士兵安置工作更好地適應了社會主義市場經濟體制的要求，更好地為國防和軍隊建設服務。該條例與同日公布新修訂的《中華人民共和國兵役法》一起，標志著以扶持就業為主，自主就業、安排工作、退休、供養等多種方式相結合的退役士兵安置制度基本建立，退役士兵安置工作進入新的歷史時期。2014年2月，國務院公布《社會救助暫行辦法》。社會救助是一項保民生、促公平的托底性、基礎性制度安排，需要以法治方式不斷推進，它是民政事業貫徹依法行政、建設法治政府的具體體現。該辦法是我國第一部統籌各項社會救助制度的行政法規，是我國社會救助領域新的里程碑，為社會救助事業發展提供了法治依據。《辦法》將最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助和臨時救助等8項制度以及社會力量參與作為基本內容，確立了完整清晰的社會救助制度體系。該辦法進一步完善整合了社會救助體系，編密織牢了基本民生安全網，對維護困難群眾生存權益、促進社會穩定和公平正義具有重要意義。為填補社會救助體系空白，提升社會救助綜合效益，確保社會救助安全網網底不破，10月，國務院又發布了《關于全面建立臨時救助制度的通知》。臨時救助以解決急難型、支出型貧困問題以及流動人口遇到的一些突發性、臨時性、緊迫性基本生活困難問題為目標，使遭遇不測者得周急之助，因病因災者去生存之虞，創新創業者無后顧之憂，對于進一步完善我國社會救助體系、保障困難群體基本生活具有重要意義。

此外，部門規章的制定和修訂工作也在穩步推進。2010年以來，民政部在推動出臺和修訂法律、行政法規的同時，也時刻推動著部門規章的制定（修訂）工作。五年來，民政部共出臺規章19件，占現行有效規章總數的40%。其中，有規范執法行為的《社會組織登記管理機關行政處罰規定》；有規范機構管理的《養老機構設立許可辦法》《軍隊離休退休干部服務管理辦法》；有保障特殊群體權益的《中國與毗鄰國邊民婚姻登記管理辦法》《家庭寄養管理辦法》等等。

機制篤行：法治權威的保障

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。民政要在社會建設中發揮骨干作用，就必須推動民政法治在社會領域有效實施，讓法治在社會建設的方方面面中“活起來”、“動起來”。

民政依法行政體制建設不斷完善。民政部堅持法定職責必須為、法無授權不可為，牢固樹立有權力就有責任、有權利就有義務觀念，不斷推動依法行政制度化、規范化、程序化。一是全面推進執法依據公開。2010年，民政部開展規章規范性文件清理，摸清了半個世紀以來的文件“家底”，審核規章34件，廢止1件、修改9件；審核民政部文件1185件，認定規范性文件202件，其中繼續有效130件，廢止72件。2011年6月，行政強制法頒布。按照國務院統一部署，民政部開展了有關行政強制規定的清理工作，共對24件行政法規、37件規章和150多件規范性文件進行了梳理，對不符合行政強制規定的文件進行了修改或廢止，對1項行政法規提出了清理建議。二是簡政放權加快落實。2013年，民政部認真貫徹落實職能轉變和簡政放權要求，進一步推動行政審批事項取消和下放，取消民政部本級“法律規定自批準之日起即具有法人資格的社會團體及其設立分支機構、代表機構備案”和“全國性社會團體分支機構、代表機構設立、變更、注銷登記”等兩項行政審批事項，并對下一步行政審批事項清理提出了計劃。三是民政法律法規有效實施。通過貫徹執行村委會組織法、城市居委會組織法等，切實保證了群眾依法直接行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的權利；貫徹執行婚姻法、收養法和《婚姻登記條例》《中國公民收養子女登記辦法》等保證了公民婚姻自由權利，維護了孤兒基本權益；貫徹執行老年人權益保障法、殘疾人保障法、未成年人保護法等，改善了特殊群體生存和發展條件，維護了社會公平正義；貫徹執行《自然災害救助條例》《城市居民最低生活保障條例》《農村五保供養工作條例》《國務院關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》《社會救助暫行辦法》，有效保障了困難群眾基本生活，發揮了兜底線保基本的作用；貫徹執行兵役法和優撫安置方面的行政法規、部門規章、規范性文件等，保障了優撫安置對象合法權益，有力支持了國防和軍隊建設；貫徹執行社會組織管理的3個行政法規，推動了社會組織健康有序發展，使人民群眾更有條件依托社會組織理性表達利益訴求、有序參與社會管理和公共服務，等等。

民政法制監督有序推進。加強對政府內部權力的制約，是強化對行政權力制約的重點，行政復議是對公權力制約的有效手段和方式。民政部通過行政復議工作不斷加強對行政行為的監督和對民政對象合法權益的維護。通過暢通行政復議渠道，積極受理行政復議案件，提高了行政復議辦案效率和質量，依法糾正了違法或不當的行政行為，充分發揮了行政復議的執法監督作。2010年共辦理行政復議案件28件、2011年23件、2012年29件、2013年40件，民政行政復議案件涉案地域在擴大，業務在延伸，案件日益復雜。民政部嚴格程序，確保時限，依法辦案，做到了依法辦事、定紛止爭。2011年12月，民政部政策法規司榮獲“全國行政復議工作先進單位”稱號。

民政系統普法格局法日益形成。法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。邊沁曾說，在一個法治的政府之下，善良公民的座右銘是什么？那就是“嚴格地服從，自由地批判”。他強調，盡可能把關于他們的意志的知識散布在人民中間，這就是立法機關的義務。 2010年以來，民政部高度重視普法工作，系統謀劃普法格局，不斷推動民政機關普法機制建設，營造了民政系統尊法、守法氛圍，提升了社會公眾法制意識。一是以規劃促宣傳。2011年，民政部印發《民政系統開展法制宣傳教育第六個五年規劃》，構建法制宣傳教育長效機制。要求通過開展深入扎實的法制宣傳教育和法治實踐，傳播法治理念、培育法治信念、弘揚法治精神，著力營造民政系統的良好法治氛圍，進一步強化民政領導干部的依法決策意識，樹立民政干部職工的依法辦事思維，提高民政執法人員的依法行政能力，增強民政對象的法律知識素養，推進全社會對民政法律法規的了解和認知，提升民政法制宣傳教育的引導力和影響力，促進民政工作更加規范化、法制化、制度化發展。二是以培訓強隊伍。民政部不斷完善領導干部帶頭學法用法制度，將依法行政知識和新頒布法律法規制度列入部黨組理論中心組學習的重要內容，納入公務員培訓規劃，并將把學習掌握國家基本法律和民政專門法律知識作為司處級干部競爭上崗選拔考試的重要內容。2010年以來，在部機關組織“依法行政與法治政府”專題講座；舉辦民政系統領導干部法制專業輪訓，政府信息公開工作、養老服務等專題培訓。三是以載體普法意。結合“防災減災日”“國際減災日”主題宣傳活動，大力宣傳《自然災害救助條例》等防災減災領域的法律法規制度。結合《老年人權益保障法》的修訂，以及《養老機構設立許可辦法》《養老機構管理辦法》的制定，大力宣傳養老事業發展的相關知識。結合《村民委員會組織法》修訂，在全社會宣傳農村村民自治知識。結合《社會救助暫行辦法》的實施，廣泛宣傳社會救助工作。

全面深化改革離不開法治保障，國家治理現代化也離不開法治護航。民政事業作為國家事業的重要組成部分，在保障改善民生、創新社會治理中發揮越來越重要的作用。埃利希曾言，法發展的重心不在立法、不在法學，也不在司法判決，而在社會本身。因此，在社會建設中發揮骨干作用的民政，必須以法治建設彰顯自己的力量，推動社會和諧有序發展。民政人將以法治信仰為行為自覺，以法治思維為工作方式，加快保障和改善民生、推進社會治理體制創新法律制度建設，推進多層次多領域依法治理，不斷推動法治民政建設走向輝煌，不斷推動社會治理邁向“善治”！