在法治思維和法治方式視域中破解社會治理難題

柳玉祥（江蘇省司法廳廳長）

在法治思維和法治方式視域中破解社會治理難題

柳玉祥（江蘇省司法廳廳長）

黨的十八以來，習近平總書記發表了一系列重要講話，揭示了中華民族的歷史命運和當代中國的發展戰略，升華了黨的執政理念和治國方略。特別是在建設社會主義法治國家的問題上，強調要更加注重發揮法治在推進國家治理體系和治理能力現代化中的作用，把我們黨對法治的認識提升到新的高度。社會治理作為國家治理體系的重要內容，必須遵循總書記重要講話精神，以法治為保障，形成協調有序又充滿活力的治理格局。

實現法治保障，把法治思維和法治方式作為法治中國建設的新方法。當前社會治理面臨不少難題：一是社會矛盾仍處于高位運行。利益格局的不斷調整、社會階層的進一步分化、社會變革的持續演進使得經濟問題與社會問題相互疊加，現實問題與歷史遺留問題相互影響，社會穩定面臨不少矛盾和挑戰，社會治理難度增大。二是民眾的法治信仰仍然缺乏。受傳統“人治”思想影響，全社會崇尚法治的價值觀尚未形成。不少群眾習慣于以非法治手段解決矛盾糾紛；部分領導干部仍以管控思維解決問題，注重表面“維穩”，凡事作為“戰役”對待，運用法治方式處理問題的能力不強。三是加強社會治理的方法手段較為單一。從“管理”到“治理”，僅一字之差，卻是社會建設理念的一次徹底更新。“治理”強調的是主體的多元性、平等性，但目前一些政府部門還部分存在著“權大于法、言大于法、領導大于法”的現象；存在公民權利“一收就死，一放就亂”的問題，群眾表達和維護自身利益訴求、參與社會治理的渠道不暢通，各方積極參與、共同治理的格局遠未形成。

破解上述難題，必須從思想認識和根本方法的高度，自覺以法治思維和法治方式加強社會治理，改革創新各項工作。法治思維相對于非法治思維，是指社會主體把法治作為共同遵守的思想理念；法治方式相對于非法治方式，是指社會各主體自覺在法律的框架內，用法律的手段解決問題。法律屬于上層建筑范疇，有其復雜性和專業性，必須有相應的法治實踐和法律服務使其作用于社會生活。習總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話中指出：“各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，在法治軌道上推動各項工作”，這將法治思維和法治方式推廣到廣闊的治理領域。司法行政機關履行著法制宣傳、法律服務、法律保障職能，擔負著樹立全社會法律意識和法治理念的責任，通過提供優質高效的法律服務，有助于全社會法治思維和法治方式的構建與完善。因此，創新司法行政工作，破解社會治理難題，要把握“促進社會公平正義、增進人民福祉”這一改革的出發點和落腳點，以總書記提出的“努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境”為重點，緊扣深化司法體制改革和社會體制改革要求，以建設服務型、實戰型司法行政機關為基礎，推動黨政機關依法辦事、公司企業誠信守法、人民群眾遇事找法，促進良好治理格局的形成。

一、 以促進人人信仰法律為重點，大力創新社會普法教育機制

習總書記明確提出，要讓憲法和法律家喻戶曉，在全社會形成學法尊法守法用法的良好氛圍。與之對照，近30年的普法工作，雖取得了積極成效，但也存在一些問題：在理念上，還存在只看過程、不問結果“粗放”式的工作思路，一些時候只知普及了多少法律知識，少問或不問到底起到多大成效；在范圍上，還存在一些法規特別是地方性法規“養在深閨無人知”的情況，如何使制定出來的法律法規讓民眾早知曉有待突破；在手段上，還存在追不上新媒體步伐又深入不到普通民眾傳統日常生活中去的“兩不靠”情況，主動宣傳、立體傳播的路徑不多。為此，普法工作要盡快向“努力把法治精神、法治意識、法治觀念熔鑄到人們的頭腦之中、體現于人們的日常行為之中”轉變。下一步，我們要以中央和省委“創新社會普法機制”的改革要求引領法制宣傳教育全覆蓋工作，遵循“四個治理”要求，推動普法體系和普法能力現代化。一是堅持系統治理，以強化統籌擴大覆蓋面。按照治理多元主體的要求，完善政府、社會組織、群眾各方積極參與的“大普法”機制。在人員力量上，發揮普法“講師團”等骨干隊伍作用，強化“駐村法律顧問”、“大學生村官”普法職責，同時，在全省實施“雙百計劃”，即以縣為單位，建立100支專業隊伍、100支業余隊伍，通過政府購買、社會參與、志愿服務等方式增強工作力量；在普法陣地上，在用好傳統方法的同時，更多地在人口集中、人流量大的場所設置宣傳陣地，放大網絡平臺、手機、微博、微信等新興傳播工具作用，加快組建“江蘇網絡普法聯盟”，力爭實現與全省308個廣播電視報刊、106個專業普法網站互動，方便群眾“有事找法”，促進法律與人們生產生活的“零距離”。二是堅持依法治理，以制度支撐增強剛性力。依托地方立法優勢，探索修訂2003年實施的《江蘇省法制宣傳教育條例》，對組織領導、經費保障、相關部門職責、表彰獎勵等作進一步完善。創新重點對象普法機制，借鑒南通如東將普法與“企業誠信守法指數評估”相結合的方法，創設領導干部法治建設指標，使普法工作由“軟指標”變為科學合理、可考可量的指標體系，增強工作實效性。三是堅持綜合治理，以手段的豐富提升動員力。加強需求研判，堅持“一把鑰匙開一把鎖”，分層分級搭建工作平臺。探索建立法制宣傳產品創新體系，大力推行訂單式、說理式、互動式普法，提供更多品種豐富的法制宣傳教育產品。通過定期在重點普法對象中舉辦“法治人物”評選等方式，大力宣傳踐行法治的優秀人物和典型事跡，促進全社會對法治的價值認同。四是堅持源頭治理，以有效融入強化滲透力。要加強普法工作的頂層設計，做好專項規劃，深入思考如何把法制宣傳教育與各層面的核心價值觀教育相融合，與社會主義文化建設相融合，營造有利于形成法治信仰的社會環境。

二、以促進人人能依法辦事為重點，大力創新公共法律服務機制

法治社會的形成，關鍵在于人人能依法辦事。公共法律服務體系是以保護公共利益為目的，以滿足群眾基本法律服務需求為重點而建立的組織和制度體系，它在保障群眾權益的同時，能引導群眾進入依法辦事的渠道。江蘇省下一步推進公共法律服務全覆蓋體系，在加強實體性服務中心建設的同時，要強化制度機制的支撐作用，杜絕出現中心建設率100%、法律顧問率100%，群眾卻不知道、不愿來的現象。要著力健全四項機制：一是公共法律服務產品供給機制。十八屆三中全會提出要“普遍建立法律顧問制度”，這是建設法治中國的一項重要內容，也是公共法律服務體系在政府、企業和基層社區等各層級的擴展和延伸。在政府層面，要強化政府法律顧問工作，在市縣政府法律顧問全覆蓋的基礎上，推動成立省政府法律顧問團，更好地為依法行政提供專業服務；在企業層面，要強化企業法律顧問工作，及時推出兼并重組、涉外法律服務、知識產權保護等服務產品，為經濟健康運行提供法治保障；在社會層面，探索建立個人法律顧問制度；對困難群體，進一步擴大法律援助覆蓋面，發揮基層法律服務的優勢，解決經濟欠發達地區和偏遠農村法律服務力量不足的問題，進而在全社會搭建依法辦事、依靠法律專業人員處理問題的工作平臺。要用好實體和網絡兩個平臺。一方面，要明確法律顧問、服務中心、服務站點職責，公開服務產品，使群眾一目了然；另一方面，要加快律師、公證、司法鑒定、法律援助、基層法律服務與12348平臺的對接，形成電話熱線、實體站點和虛擬網絡互為補充的服務體系。二是公共法律服務產品研發機制。要快速回應社會需求，及時提供法律文書代擬、法律條文解析等群眾急需的服務產品，同時，重點針對經濟社會和民生需求的熱點難點問題，如就業就醫就學、農民工權益維護、拆遷安置等，提供訴訟、非訴訟等多組合的法律服務產品。引入社會化競爭激勵機制，實現資源合理配置和高效利用，讓群眾得到有用、管用、不含水分的法律服務。三是群眾需求調研機制。堅持需求導向，建立社情民意定期收集、服務需求及時反饋等機制，切實了解當地群眾、企業單位、外來人員等不同主體的法律服務需求，真正讓有效服務群眾成為工作的主軸。四是系統性保障機制。包括運轉上的流程管理考核機制、力量配備上的整合機制、對群眾的宣傳引導機制，以及政府采購等經費保障機制。要按照改革的要求推動法律服務業發展，為公共法律服務體系建設提供根本保證。

三、以促進依法化解矛盾為重點，大力創新矛盾糾紛排查調處機制

習總書記強調，要善于運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切實利益的矛盾和問題，把“楓橋經驗”堅持好、發展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好。與之對照，人民調解工作還存在組織松散，依法調處的能力還不強等問題。下一步推進矛盾糾紛排查調處全覆蓋體系，要強化主動調解、依法調解理念，提高矛盾糾紛化解能力。一是做實人民調解平臺。強化鄉鎮、村居調委會等基層調解組織平臺建設，加強企事業單位調委會等行業調解組織平臺，重點完善醫患、道路交通事故、勞動爭議、環境保護、物業管理等專業調解組織平臺，總結推廣電視調解、視頻調解等新媒體調解組織平臺，制定各類調解組織規范化建設標準，擴大人民調解對社會領域的有效覆蓋。二是提升人民調解效能。推進人民調解組織和力量向矛盾多發的一線領域前移，做實派駐制公調訴調對接工作，變坐等辦案為主動上門。實現專業調解組織、有條件的村居調委會與調解信息平臺的互聯互通，加強實時研判，提升信息預警和應急處置能力。三是促進人民調解組織發展。一方面，立足群眾自治特性，成立省市人民調解員協會，充分發揮行業協會服務指導作用，另一方面，加強人民調解組織化建設，探索建立市支隊、縣大隊、所中隊的“隊建制”實戰管理體系，在有條件的專業性人民調解組織和派駐制人民調解工作室中創新建立黨團組織。加快專職、專業人民調解員隊伍建設步伐，為實現依法調解提供人才保證。

四、以促進特殊人群依法回歸為重點，大力創新矯治和幫扶工作機制

做好特殊人群的服務管理一直是社會治理的難點。增強社會治理能力，必須突破“短板”的制約。當前，社區矯正和刑釋人員安置幫教工作還存在資源整合不夠、執法力量不夠、統籌協調不夠等問題。下一步推進特殊人群服務管理全覆蓋體系，就要切實加強服務管理，最大限度增加和諧因素。一是推進社會協同。配齊配強縣鄉兩級執法隊伍，通過政府購買服務積極發展社區矯正、安置幫教專職社工隊伍，壯大社會志愿者隊伍，構建多元主體隊伍。加強內部整合，選派監獄警察到司法局開展互幫共建工作，提升工作水平。二是強化規范執法。全面落實《江蘇省社區矯正工作條例》，全力推進執法規范化建設，構建職務風險防控機制和責任追究機制，防止失職、瀆職、徇私舞弊等問題的發生。三是完善工作平臺。加強社區矯正中心建設，實行縣級社區矯正工作機構、中心合署辦公，提高社區矯正監管教育水平。針對“三無”等重點刑釋人員，加快建設安置幫教管理服務中心和過渡性安置力度，探索實施安置幫教協會試點工作，推廣建立安置幫教幫扶基金，幫助刑滿釋放人員順利回歸社會。

五、以提升治理能力為重點，大力創新縣級司法行政機關實戰化運作機制

建設實戰型司法行政機關，就是充分發揮司法行政的服務屬性和群眾特性，提高對矛盾糾紛和法律服務需求及時把握、快速反應、有效掌控和服務的能力，把司法行政機關建設成反應靈敏、運作高效、層級優化的實戰單位。與此對照，司法行政部門還存在機關化傾向、實戰力不強等問題?？h級司法行政部門是司法行政參與社會治理的具體實踐者，要以加強縣級司法行政機關實戰化建設為抓手，推動司法行政工作由慢到快、由散到整、由軟到硬轉變。一是加強指揮協調機制建設。依托12348服務平臺和信息化系統，建立完善協調處置機制，匯集來自熱線電話、網絡平臺以及業務條線等各方面的工作信息，推行統一受理、分流指派、跟蹤管理、督查反饋的運行機制，促進工作高效有序開展。二是優化勤務模式。調整和優化勤務模式，健全相應的值班備勤制度，完善機關彈性工作制和服務窗口周末值班制度，及時處理12348指派的任務，最大程度地把工作力量部署在矛盾糾紛高發領域、社區服刑人員監管薄弱環節和群眾服務需求集中時段。三是加快建立整體聯動的實戰隊伍。打破部門界限，加強協同配合。比如，南京市江寧區司法局在保留現行編制的情況下，組建法律服務團、宣傳服務大隊、執法管理大隊、應急處置大隊；成立民情調查組，形成由司法所工作人員、社工、街道及社區民調干部等組成的民情調查隊伍和由律師、大學生村官、“三老”志愿者、社區矯正志愿者等組成的兼職信息員隊伍，拓寬了聯系群眾的渠道。要通過隊伍建設廣泛聽取、認真梳理群眾意見建議，研究落實舉措，切實把群眾的需求轉化為工作的決策部署，以司法行政機關服務和實戰能力的提升促進社會治理在法治化軌道上運行。

（責任編輯 趙海鷗）