關于健全法律援助制度的實踐與思考

李春勞（寧夏自治區司法廳副廳長）

關于健全法律援助制度的實踐與思考

李春勞（寧夏自治區司法廳副廳長）

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“完善法律援助制度”，為法律援助工作創新發展提供了新的機遇。近年來，寧夏各級法律援助機構抓住“有人知、有人做、有人買單”的關鍵點，把建立完善制度作為推進工作的著力點，以制度來保障工作，在工作中完善制度，初步形成了具有寧夏特色的“應知盡知、應援盡援、應援優援、應補盡補”法律援助制度體系。

一、實踐與探索

（一）建立宣傳教育機制，確保應知盡知

著力在“三個面向”上下功夫，傳播主流聲音，提高法律援助知曉率，最大限度地增加“正能量”。

1、建立面向弱勢群體宣傳機制。在全區范圍內全面推行法律援助聯系卡、愛心卡、農民工綠卡、老年人維權聯系卡、法律援助溫馨卡制度，有針對性地宣傳法律援助知識。深入開展“社區行”：定期開展“進社區保平安”法律咨詢宣傳系列活動；深入開展“鄉村行”：組織志愿律師每月利用農村集市進行一次法律咨詢宣傳活動；深入開展“工地行”：編輯出版10萬冊《農民工法律知識讀本》向農民工發放，組織律師每月到較大型建筑工地或勞務市場進行咨詢宣傳活動；深入開展“社保行”：對社會福利機構的貧弱群體和符合法律援助條件的婦女實行“點援制”；深入開展“信訪行”：主動參與上訪事件調處，引導群眾以合法渠道表達訴求。

2、建立面向機關宣傳機制。各級司法行政機關通過經常向黨委、人大、政府、政協請示匯報、邀請視察、定期報送輿情分析，與有關部門溝通協調，贏得了重視和支持。自治區政府定期召開法律援助工作會議，安排部署工作，表彰獎勵先進。特別是自2008年至2014年連續七年把“為困難群眾辦理法律援助訴訟案件”列入10項民生計劃和30件為民辦事實之一，并納入十二五規劃。自治區人大2006年通過《寧夏回族自治區法律援助條例》，專門對民生計劃進行審議，對完成情況進行督察和測評。各級政府把法律援助工作納入當地經濟社會發展規劃、納入黨和政府主導的維護群眾權益機制。通過向公、檢、法等部門宣傳溝通，解決了涉及法律援助案件相關費用的減交、緩交、免交。通過向公安、工商、環保等部門宣傳溝通，建立了聯動聯幫機制。

3、建立面向社會宣傳機制。通過在電視、廣播、公交車、商務辦公樓電梯樓宇電視滾動播出公益廣告，黃金時間播放專題片，定期召開新聞發布會，在各大報刊、網站開設法律援助專欄，在微博登載法律援助典型案例、專題文章等向社會廣泛宣傳法律援助。把評選表彰“十佳法律援助工作者”、“十佳法律援助律師”、“十佳法律援助案件”的過程作為宣傳法律援助的過程，通過層層推薦選拔、群眾公開投票、民主評議的方式評先評優，法律援助在社會的影響力和知曉率不斷提高。銀川法律援助微博2011、2012年連續兩年獲得全國“十大司法行政機關網絡影響力微博”殊榮，擁有粉絲15.6萬。目前，辦理法律援助案件數量由1998年的170件增加到2013年的1.2萬件，直接受援人由每年幾百人增加到萬余人。

（二）建立便民服務機制，確保應援盡援

堅持以快捷高效、方便群眾為核心，以困難群眾滿意為標準，通過網絡全覆蓋、服務全方位，確保應援盡援。

1、工作網點實現全覆蓋。在區、市、縣（區）建立法律援助機構，在司法所、村居委員會設立法律援助工作站、聯系點，構建起區、市、縣、鄉、村五級法律援助工作網絡。在全區部分法院、檢察院、公安派出所和各級工會、婦聯、殘聯、共青團及監獄、戒毒所、法學院校設立法律援助工作站（點）187個。開展規范化法律援助便民窗口建設，印發《關于創建規范化法律援助便民服務窗口的實施意見》， 90%的法律援助窗口設立在臨街、一層等方便人員來往的地點，統一服務和識別標識，鋪設殘疾人專用通道，完善無障礙配套服務設施。優化“12348”服務，在自治區、地市開設了集“法律咨詢、法律援助、矛盾調解、預警處置”為一體的多功能、綜合性“12348”法律咨詢專線，對于群眾反映出來的矛盾糾紛直接與各調解組織協調，及時化解；對受理的非法律業務或突發事件，與“110”“12345”“12315”等24條公共服務熱線有效銜接，形成了維權合力。咨詢專線自2012年運行以來共解答咨詢電話35882個，引導調解88人次，和相關部門進行聯動29人次，對其他部門提出法律建議19次，群眾滿意度為97%。通過站、點、窗口、“12348”電話的構建，形成了一個橫向到邊、縱向到底、覆蓋區內外的“半小時法律援助服務圈”，受援群眾可以“咨詢不出家門，申請不出鄉鎮”，搭乘交通工具半小時之內即可抵達法律援助機構，實現了和群眾的零距離接觸。寧夏黨的群眾路線教育實踐活動領導小組辦公室《全區聯系服務群眾經驗做法選編》收集了法律援助服務民生的經驗做法。

2、便民服務實現全方位。實施便民服務“一卡通”。在自治區社會保障卡上加載法律援助服務功能，持卡人在應用其社會保障和就業服務等基本功能基礎上，可在全區任何法律援助機構、鄉鎮法律援助工作站等尋求相應援助服務，直接辦理法律援助，不再提供身份證明、經濟困難情況證明等材料，為受援人節省時間和費用。制定了《關于在全區建立法律援助便民服務長效機制的意見》，構建法律援助便民服務長效機制。推出十項便民舉措，對群體性農民工案件和老年人、婦女案件，優先受理、優先辦理。

3、信息網絡實現全聯通。利用寧夏司法行政四級局域網全部鋪設到戶的建設成果，將信息化系統覆蓋到全區所有法律援助機構、基層司法所法律援助工作站。同時打通內外網，實現內網（局域網）、外網（互聯網）二套法律援助系統底層數據的同步交換，使律師事務所、公證處、工青婦殘工作站等社會組織僅需通過互聯網就能正常進行法律援助案件初受理、接受指派、辦理、提交歸檔等工作。同時群眾也能通過互聯網進行咨詢申請，系統會根據登陸人員填寫的具體信息，將數據自動發送到相應單位，各單位人員登陸管理系統后可查看信息，并及時回復或受理。

（三）建立案件質量管理機制，確保應援優援

針對弱勢群體“不花錢打官司，能否保證質量”的困惑，建立案件質量管理機制，著力辦精品案、辦優質案、辦老百姓滿意案，不斷提高服務質量。

1、建立以案定補機制。司法廳會同財政廳制定《法律援助案件質量評估及辦案補貼管理辦法》，根據案件復雜程度、工作量、辦理結果、社會影響、受援人評價等綜合因素，將一般法律援助案件分為一、二、三類，根據類別給予相應的辦案補貼，對不合格案件，一律不予辦案補貼。同時對涉案人數較多、涉案標的額較大以及案情特別復雜、案件極為特殊的，作為疑難復雜案件予以重補。

2、建立案件評查制度。法律援助辦案質量評估實行分級負責、層級管理原則，上一級司法行政機關對下一級司法行政機關承擔指導監督職責，對案件質量進行全程監控。每季度由各地定期組織律師、法律援助中心人員、監察人員對案件進行逐案審核、回訪，經集體研究確定案件類別及補貼金額后上報市法律援助中心審核后報自治區法律援助中心備案，經過司法廳廳長辦公會議研究通過后，由自治區財政廳將案件補貼下發各市縣區財政，各市縣區財政將案件補貼直接打入辦案人員個人賬目，減少中間環節，確保了法律援助經費的使用安全。

3、建立案件監管機制。建立法律援助案件抽查督查、互查互評、責任追究和“兩卡一回訪”制度，規定旁聽率不低于案件總量的15%，回訪率不低于30%，接受社會和受援人的監督。全區法律援助案件代理（辯護）意見采納率始終保持在80%以上，群眾滿意率達95%以上。2008年以來全區共辦理訴訟類為民辦實事援助案件17358件，超額完成自治區任務的150%，受援人數50余萬人，為受援人挽回經濟損失5億多元。

（四）建立經費保障機制，確保應補盡補

千方百計推進法律援助經費保障工作，基本滿足了困難群眾對法律援助的需求，確保法律援助工作健康持續發展。

1、建立自治區專項經費。自治區政府從2004年開始將法律援助經費列入本級財政預算，2011年、2012年、2013分別為180萬元、120萬元、100萬元。積極爭取中央經費對寧夏的傾斜，中央專項辦案補貼2011年、2012年、2013分別為340萬元、400萬元、500萬元，呈逐年增長之勢且每年增長在30%以上；中央彩票公益金項目安排寧夏資金2011年、2012年、2013分別為90萬元、180萬元、200萬元。

2、落實地方配套經費。司法廳廳長每年與各市司法局局長簽訂責任書，將各地法律援助經費保障情況納入考核范圍，督促各地將法律援助經費納入財政預算。全區95%的市、縣（區）將法律援助經費列入當地政府財政預算。吳忠市政府將法律援助列入政府為民辦10件實事后，由專門撥付100萬元保障工作開展到2014年對保障經費實行上不封頂。在司法部開展的“法律援助在中國”大型公益活動中，寧夏募集捐款52萬元，在公益晚會上進行了形象展示。

3、建立補貼動態增長機制。隨著群眾對法律援助的需求日益增多，法律援助案件量逐年增長，但案件補貼標準較低一定程度上影響著辦案人員的積極性。為此，寧夏司法廳會同財政廳在經過深入調研、反復征求意見、溝通協商的基礎上，通過修訂《法律援助案件質量評定及補貼管理辦法》，提高了案件補貼標準，將三類案件補貼由200元提高到400元，二類案件補貼由500元提高到800元，一類案件補貼由800元提高到1100元。特殊案件補貼可達3萬元以上。同時，各市、縣（區）財政部門和司法行政機關可根據當地經濟發展水平和實際情況，在自治區規定標準的一倍之內，具體確定本地區法律援助案件類別補貼的配套標準。將法律援助案件補貼與物價增長、城鄉居民收入增長等經濟指標掛鉤，建立起了全區法律援助案件補貼標準動態增長機制，規定案件補貼標準每2年在原有基礎上上浮20%，預計每隔6年左右補貼標準自動增長一倍，確保補貼標準科學、可持續增長。

4、建立培訓經費保障機制。針對法律援助宣傳、培訓、案件評查經費等不足的問題，通過修訂《法律援助案件質量評定及補貼管理辦法》，由自治區財政廳每年按法律援助預撥經費總額的20%向自治區司法廳配發法律援助工作經費，由司法廳根據各地上年度案件數量及工作考核情況，向各市、縣（區）配發，用于法律援助宣傳、培訓和案件評定、檢查等管理工作。各市、縣（區）財政參照自治區財政配發比例，落實當地的法律援助工作經費，向所屬法律援助工作站（點）配發相應工作經費。

二、問題及困難

（一）機構及人員管理機制不夠健全

1、機構性質還不統一。目前27個市、縣（區）雖經編辦批準建立了法律援助機構或崗位，但性質不統一。有21個為行政性質，6個為事業性質。多數機構沒有專門人員編制，主要依靠內部調整解決，導致工作人員不安心、不穩定。

2、人員還比較短缺。全區27家法律援助機構有在崗專職工作人員60人，平均每個2.2人。目前全區符合法律援助條件的約有140萬人左右，每年有法律援助需求的近萬人，根據實際每個法律援助機構配置4～5名工作人員，才能基本滿足群眾咨詢接待、案件受理指派辦理、宣傳教育、信息化管理等工作需要。

3、管理還不夠規范。2004年以后，各縣（區）司法局在爭取設立法律援助中心時，西吉縣、原州區、彭陽縣、隆德縣、海原縣等簡單地將國資律師事務所的人員編制劃給了法律援助機構，實行兩塊牌子一套人馬，既開展法律援助工作又向社會提供有償法律服務，既不符合法律援助條例的規定，也不符合律師法的規定，不利于法律援助工作管理。

（二）經費保障機制尚未完善

1、地方經費保障數量偏少。全區絕大多數市、縣（區）的辦案經費依靠中央和自治區財政來保障。2011～2013年以來全區法律援助經費共計2160.2萬元，其中中央、自治區財政投入2110萬元，占97.68%。目前雖然已有24個縣（區）將法律援助經費列入了當地財政預算，但資金保障水平較低，多為每年2～3萬元。

2、經費保障范圍較窄。目前全區的法律援助專項經費為辦案成本補貼經費，必須專款專用。全區各級法律援助機構工作、培訓和機構建設經費較少。一些機構辦公設施陳舊，辦公用房擁擠，沒有專門的接待咨詢場所，更沒有辦案交通工具，影響工作的正常開展。

（三）協作配合機制需要夯實

雖然司法廳與相關部門建立了協調聯系機制，但從實踐看相關協調配合規定并沒有完全得到貫徹落實。一些部門認為法律援助與己無關，得到法律援助未必就必須得到本部門的救助，對涉及法律援助案件的查檔、復印等費用不予減免。在法律援助訴訟案中受援人也很難得到法院減免訴訟費待遇，即使得到緩交訴訟費的司法救助，當事人緩交訴訟費期限一般為一個月，最長也不能超過案件的審結期限，即最遲必須在判決前交納，否則，即使受援人勝訴，如果不交納訴訟費也不給判決書，按撤訴處理。

三、對策及思考

持續深入貫徹十八屆三中全會精神，以與時俱進的精神革新法律援助制度，以民生工程實施為引擎提高法律援助服務質量，以服務寧夏內陸開放型經濟實驗區建設為動力創新服務模式，做大做強做優法律援助事業，讓更多的困難群眾享受到優質高效的法律服務。

（一）理順管理體制，強化機構和人員建設

目標是組建一支以法律援助中心工作人員為組織管理者，以律師、基層法律工作者為主體，以社會法律援助志愿者為補充，法律素養較高、具有奉獻精神、可持續性發展的法律援助隊伍，為法律援助工作開展提供優質人力資源，建立良性管理體制。

1、強化機構人員建設。建立統一規范的法律援助機構，并統一納入行政系列管理，實行財政全額撥款，取消差額財政撥款法律援助機構，以解除法律援助機構的后顧之憂和生存問題，使其能夠集中精力發揮作用。考慮到西部地區特殊情況，建議為西部地區設立專項編制，使市級、縣級法律援助機構確定3名以上專項編制。逐步改善和提高工資、福利待遇，以吸引更多的人員加入專職法律援助隊伍。

2、探索建立專業化隊伍。法律援助案件類型相對集中，受援對象也多是未成年人、婦女、兒童、老年人、殘疾人、農民工等特定對象，總結法律援助案件的規律性成為必要和可能。引導法律援助案件辦理向專業化方向發展，更有利于提高法律援助辦案效率和質量，也有利于保護受援人利益。

3、組建志愿者隊伍。建立法律援助志愿者協會，動員和吸納有志于法律援助公益事業的社會法律人才參與法律援助事業，補充法律援助隊伍的不足。同時采取具體措施，對志愿者在工作上提供便利，業務上強化培訓，精神上予以褒獎，使其以提供法律援助為樂為榮。積極爭取團中央“大學生志愿服務西部計劃”志愿者、司法部“1+1”志愿律師等落戶律師資源較少地區，解決個別地區律師少的問題。

4、合理調配律師資源。認真貫徹自治區司法廳《關于加強新設律師事務所管理的實施意見》，按照“大力發展合伙所，扶持和鞏固經濟落后地區國資所，審慎發展個人所”的工作思路，放寬設立條件，鼓勵律師到南部律師資源少的9個縣（區）發展律師事務所，解決律師資源分配不均，法律援助主體力量分布不均勻的問題。認真執行《寧夏回族自治區實習律師管理辦法》，進一步簡化新申請律師執業人員進入法律援助機構實習程序，對貧困地區法律援助機構人員考取法律職業資格申請為法律援助專職律師的，開通綠色通道，取消實習一年的限制，使其能盡快走上法律援助崗位。

（二）完善經費保障機制，落實政府責任

目標是建立起政府投入為主，政府撥款和社會捐助相結合的經費籌資機制，廣泛開辟政府財政撥款以外的法律援助經費籌措渠道，充分利用社會財力支持法律援助事業。

1、落實政府責任。建立政府對法律援助的最低經費保障機制和法律援助經費增長機制。將法律援助經費納入年度各級財政預算，并且隨經濟發展、財政收入的增加而增長，逐步提高金額。爭取川區和山區各市級政府法律援助年度財政預算分別最低為20萬元、10萬元，并每年以5%的速度遞增。川區各縣區級政府法律援助年度財政預算最低為10萬元，并每年以5%的速度遞增；山區各縣區級政府法律援助年度財政最低預算為5萬元，并每年以3%的速度遞增。

2、爭取社會捐助。建立寧夏法律援助基金會，充分利用社會財力，建立資金籌措的社會化、經常化機制，開辟政府財政撥款以外的法律援助經費籌措渠道，調動社會財力來支持法律援助事業。

3、 設立工作站專項經費。將法律援助工作站建設和工作經費納入財政預算，逐步實現工作站“五有”，即：有制度、有機構、有服務，有辦公場所、有專兼職工作人員，使工作站充分發揮作用。

（三）完善便民服務機制，提升服務水平

目標是建立一個設施齊備、功能健全、保障有力的法律援助工作平臺，提升法律援助工作的工作質量，讓群眾滿意。

1、規范窗口建設。將法律援助場所全部設立在臨街、一層等方便人員來往的地點，鋪設殘疾人專用通道，完善無障礙配套服務設施，統一服務標識和工作人員著裝，健全律師值班制度，為群眾和政府各部門提供便捷的法律幫助。

2、加快信息化應用。廣泛使用法律援助信息化系統，并向鄉鎮（街道）、行業團體、高校及監所等法律援助工作站點延伸，實現法律援助從各站點接待咨詢、案件受理、審批、指派等到各機構的網上直通，提高法律援助服務水平。

3、優化“12348”服務。實現“12348”專線咨詢和法律援助的無縫對接，將“12348”法律服務專線升級為融法律援助、人民調解、律師、公證等功能為一體的綜合平臺，為群眾提供及時、快捷、高效的法律服務。

（四）完善協調配合機制，構建大法援工作格局

目標是建立政府主導，全社會共同參與的法律援助協調配合工作機制，為法律援助順利開展開辟無障礙通道。

1、建立考核評價機制，推進工作持續發展。建立由政府牽頭，聯合各有關部門形成聯席會議制度，定期召開會議，解決發展難題。將法律援助工作納入各地“平安建設”或社會管理創新工作考核范圍，納入各地領導干部績效考核體系，賦予一定考核分值，建立法律援助工作的持續推動機制。

2、建立協調聯動機制，強化政法單位合作。與公安、檢察院、人民法院建立法律援助聯系制度，明確各級人民法院、檢察院、公安機關應當向當事人告知法律援助規定，為當事人及家屬申請法律援助提供條件并及時轉交相關材料。人民法院指定辯護的，應當將法律文書副本送交當地法律援助機構。對涉及社會穩定的法律援助案件，應優先立案、審判與執行。同時為承辦律師閱卷、出庭等履行職務提供便利條件，對援助律師履行職責的情況進行監督。法律援助機構對人民法院、人民檢察院給予司法救助的當事人，應當不再審查其是否符合經濟困難標準，直接作出給予法律援助的決定。人民法院對法律援助機構已經給予法律援助的當事人申請司法救助的，應當不再審查其是否符合經濟困難標準，直接作出給予司法救助的決定。在全區各法院、檢察院、公安局派出所建立法律援助工作站，按照《刑事訴訟法》、《法律援助條例》的相關規定，從偵查、起訴、審判各個環節，依法為符合援助條件的犯罪嫌疑人、被告人以及刑事附帶民事訴訟原告人提供法律援助，實現刑事法律援助的全覆蓋。同時構建綠色通道，法律援助人員在辦理法律援助案件時，憑法律援助公函利用檔案資料、調查取證，除涉及國家秘密等依法不得公開的檔案資料外，各部門應當給予協助。同時，免收檔案資料查詢費、保全費、咨詢服務費、證明費；免收原件復印、縮微膠片復印、翻拍、掃描等相關材料復制費。

3、構建聯幫聯建機制，加強社會協作。積極探索法律援助機構與其他相關部門協作機制。與信訪部門建立信訪疏導機制，對重大、疑難的信訪案件進行法律分析，出具法律意見書，同時與信訪部門聯合處理有關案件。與工會建立協作機制，對困難職工法律援助案件由工會給予一定案件補貼，對困難職工給予一定困難救助。與相關部門建立群體性、突發性事件預警機制，加強與勞動、民政等部門的溝通聯系，發現有群體性、突發性事件的，相關部門與法律援助機構相互進行信息交流。與司法鑒定機構、公證機構建立相應工作機制，對凡符合法律援助條件的，司法鑒定機構、公證機構免除困難群眾在公證過程中需繳納的司法鑒定費、公證費。

（責任編輯 趙海鷗）

數據庫

全國公證遺囑備案查詢平臺自2014年1月開通試運行以來,截至8月27日,已存有104.2萬余條公證遺囑數據,成為目前世界最大的公證遺囑信息庫。全國公證遺囑備案查詢平臺現有包括全國所有公證機構和主要管理部門在內的3300個用戶,自今年1月2日錄入第一條遺囑公證數據以來,已存有公證機構自1980年恢復重建以來辦理的1042111條公證遺囑數據。全國公證遺囑備案查詢平臺試運行以來,各地高度重視,目前已有北京、天津、上海、江蘇、內蒙古、新疆等21個省區市全部完成了歷史數據補錄和上傳工作。黑龍江、福建、陜西、河北4省也已基本完成數據補錄及上傳工作。

（來源：《法制日報》2014年8月29日，“我國建成世界最大公證遺囑信息庫”）