蘇州市規范法制監督、發展司法行政的創新實踐

王冠豪 周 星 滕定定（江蘇省蘇州市司法局）

蘇州市規范法制監督、發展司法行政的創新實踐

王冠豪 周 星 滕定定（江蘇省蘇州市司法局）

黨的十八大報告首次提出要提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。這意味著“運用法治思維和法治方式”的要求已由一般性的法制觀念和依法辦事，向“深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定”方向轉變，其實質就是要著力提升四種能力：運用法治思維和法治方式推動改革的能力，運用法治思維和法治方式推動發展的能力，運用法治思維和法治方式化解矛盾和處理問題的能力，運用法治思維和法治方式維護穩定的能力。運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定，這是對法制工作提出的新要求，它要求法制與改革、發展、穩定融合成一體，為司法行政法制建設指明了方向。

近年來，蘇州市司法局自覺實踐法治思維和法治方式的新要求，積極創新，通過“規范執法行為，強化執法問責”，“以完善制度來規范司法行政權力運行”等舉措，深化執法監督和執法評議工作，在全省率先出臺《蘇州市司法行政機關執法質量考評實施細則》，全省最早開展系統執法質量考評，蘇州司法行政法制監督工作取得明顯成效。

一、蘇州市創新發展司法行政法制監督工作的背景條件

近年來，蘇州市司法行政系統廣泛開展社會主義法治理念教育、普法教育等活動，廣大黨員干部和法律服務從業人員執政為民意識、依法行政意識、公正文明執法意識明顯增強，但蘇州市司法行政法制監督工作仍遇到了一些難點和問題。一是思想認識不到位。一部分人包括一些領導干部，對法制工作在司法行政體系中的基礎性、全局性和保障性的作用認識不足，重人治輕法治思想根深蒂固，任意縮小了法制工作的內涵和外延，人為地把一些法定的法制監督職能排除在外。工作機構設置和人員配備不到位。從蘇州來看，基層司法行政法制工作大多沒有設置法制科，多為有關人員兼職負責。行政執法的權力有限、缺乏剛性手段，主動執法意識不強，存在執法惰性，執法監督職能弱化。二是業務素質不高。隨著改革開放的推進和經濟社會的發展，司法行政的地位和作用的重要性日益顯現，主要業務領域不斷拓展，基層司法行政機關及工作人員對《律師法》、《公證法》、《人民調解法》、《法律援助條例》等涉及的有關執法工作，業務尚不熟悉，缺少經驗，缺乏工作積極性。三是執法監督形式化。經過多年的工作實踐，基層司法行政機關對法制工作仍存在制度不落實，監督不力，懲處不嚴的現象。監督工作尚未做到經常化、制度化、具體化，缺乏嚴格的執法責任制。

當今中國市場經濟系統性、整體性、協同性的深化改革，必然需要配套的法制監督體系來保駕護航。而法治思維，是實施法制監督的前提和條件，是規范、約束和監督公權力運行的核心，它包含了四個方面的內容：一是合法性思維。要依法保障改革、發展和社會穩定。二是維權思維。我們要切實發揮法律服務的功能，依法維護公民、市場主體和其他組織的合法權益。三是公平正義思維。一要保障市場主體公平的競爭秩序；二要讓政策和決策的制定程序，向社會公開，讓各利益群體參與，民主決策，保障公權力普惠均等化；三要保障利益群體尤其是新城市市民在就業、維權、社會分配、社會保障及教育、就醫等方面機會均等、主體平等、利益公平。四是廉政為民思維。做到為民、維民、暖民、興民、福民、樂民。而蘇州市司法行政機關要服務于這一高度法制化的時代和社會，服務于廣大市場主體、公民及其他合法組織，就要提供更好的公共法律服務產品，全面發展司法行政事業，更要在規范法制監督上形成成熟有效的科學體系。

二、規范法制監督、發展司法行政，重在建立法制監督責任機制

（一）建立領導負責體系。蘇州市司法局成立了局行政執法考評領導小組和工作指導辦公室，堅持將執法考評工作納入司法行政總體工作計劃，同部署、同考核，納入年度工作總結和領導的述職內容。堅持常抓不懈，做到“五有”，即：黨組有專題研究、有領導深入基層調研、年初有部署、半年有分析、年底有集中考評核查。從市局到各縣市區司法局都成立了由主要領導負責的執法責任制領導小組，形成了主要領導親自抓，分管領導具體抓的工作格局和領導負責體系。局黨組把執法責任制作為加強司法行政執法工作的重中之重，提出了強化法制從政，建設“陽光法務”的戰略目標，形成了全局上下都重視狠抓執法質量的格局。

（二）落實行政執法責任制。根據政府機構改革三定方案確立的執法處室職能、行政執法主體的責任內容，迅速調整分工，定崗定位定職責，組織進行執法人員資格確認和責任定位，修訂工作流程和行政指導的內容程序。同時還堅持實行機關法制處對行政案件的審核制度，將辦案、審核、審批職權分離，明確各自的職責，互相配合，互相監督，有效地提高了辦案質量。

（三）保障行政決策準確運行。結合近年來的法制監督實踐，圍繞推進依法行政、建設法治政府這個主線，以有關法律法規及政府規章為依據，修訂了《蘇州市司法局重大行政決策程序規定》，落實分解相關責任，堅持重大行政決策落實情況報告、執行情況監督檢查與決策效果評估等制度，使決策事項更規范、科學。同時還建立了“執法情況公示、聽證制度執行、行政處罰執行情況跟蹤、行政處罰備案報告、信訪投訴提前介入”等工作運行機制。

三、規范法制監督、發展司法行政，必須規范執法行為

（一）健全考評機制。建立和完善行政執法評議考核機制是促進執法規范化的關鍵。為了規范行政執法行為，推動建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制，提高行政執法水平，優化行政執法環境，依據《江蘇省司法行政系統執法質量考評辦法》，在全省率先制定了《蘇州市司法行政機關執法質量考評實施細則》，明確了執法工作的責任部門和考核部門執法考評的具體內容。對全市司法行政系統執法工作，堅持每半年一巡查、每年一考評。

（二）規范行政執法程序。規范行政執法行為，嚴格執法程序，是依法行政基礎性工作和關鍵性環節。隨著社會法治化進程的加速、人們民主法治意識的增強，原有的執法程序、流程需要進一步修訂完善。依據國家、司法部、省司法廳有關法律、法規和規范性文件，結合工作實際組織編寫的執法工作用書——《蘇州市司法行政系統執法工作指南》印發全市司法行政系統，對開展執法監督的規定、各項業務工作的執法依據、執法程序和工作流程、文書格式和填寫說明都進行了全面梳理，建立執法標準化管理制度，有效地促進了司法行政系統各領域執法工作的科學化、標準化。同時，注重對現有執法程序公正性、廉潔性及流程科學性的梳理評估，修訂完善執法的相關規范。一是完善行政執法程序建設，保證程序公正。如：公證行業的《蘇州市直屬公證機構重大事項報告制度》，律師行業的《蘇州市律師事務所、律師投訴查處工作規程（試行）》，司法鑒定行業的《蘇州市司法鑒定人助理管理暫行辦法》。二是積極探索推行全程說理式執法、執法事項提示、輕微問題告誡、重大案件回訪以及行政執法相對人權益告知等做法。三是建立行政指導制度。在梳理規范了各執法職能處室的工作內容、程序后，對各項業務的執法工作制定統一的要目，進行分類指導，達到“五個清楚”：建好檔案，執法對象情況清楚；堅持學習，執法法律依據清楚；調查研究，執法程序流程清楚；經常檢查，卷宗質量要求清楚；落實計劃，年度重點工作清楚。制定印發了《關于進一步加強和規范縣級市（區）司法行政機關法制工作的指導意見》，對司法行政機關法制工作原則、基本職責、運行的長效機制和機構設置等方面進行了具體的規范。

（三）建立執法公示和糾錯機制。一是開展崗位風險排查。從一般科員到領導干部逐一梳理排查崗位風險，制定相應的防控措施，并公示監督執行。二是落實執法公示制度。在蘇州司法局網（外網）和蘇州市司法行政工作協作平臺（內網）分別建立“政務公開”欄，公示權力目錄、辦事流程、首問負責制和對社會的承諾等。在蘇州法治文化網、蘇州律師網、蘇州國家司法考試網等公示各種執法流程、咨詢投訴方法。積極發揮行政權力網上公開運行平臺的實時監督作用。三是建立糾錯機制。按照《蘇州市司法局行政執法過錯責任追究暫行辦法》，依法界定執法職責、科學設定執法崗位、嚴格規范執法程序，進一步完善了行政執法責任制體系和問責機制，有效促進了執法行為的規范化。四是落實行政執法責任制。加強對行政執法人員持證上崗、亮證執法、錯案責任追究的檢查力度，不斷規范執法人員的執法行為。認真受理群眾投訴、舉報，及時糾正行政違法行為。以方便群眾辦事為出發點，認真執行服務承諾制、首問負責制和限時辦結制，不斷提高群眾辦事滿意率。

（四）完善監督制約機制。一是健全法制工作機構。配齊配強法制工作人員，提高司法行政法制工作的組織保障能力，確保機構、人員、經費“三落實”。二是健全執法巡檢和互查制度，完善整體監督。堅持每季度一分析、每半年一巡查、每年一評查的執法檢查制度。同時通過定期或不定期召開片會，及時掌握各執法單位動態，研究和探索執法中的重點、難點問題，組織各司法局間的互學、互查、互評，促進了執法水平整體發展。三是引進第三方監督。發揮特邀監督員的作用，開門納諫，組織行風評議，自覺主動地接受服務對象監督，增強執法的透明度。健全舉報、投訴、回訪制度和行政復議制度，完善個案監督。加強與法院、信訪、監察等有關部門和單位的溝通、交流，積極做好預防和化解行政爭議工作。

（五）強化對法律服務的執業監督。按照執業許可、行業自律、行政處罰、制度建設等內容，搭建了履行職能有責任、處理業務有規則、行使權力有制約、行為方式有規范、獎懲分明有依據的監督制約框架，發揮管理部門的職能作用，加強對公證、律師、基層法律服務和司法鑒定等服務領域的專項檢查，有效地規范了工作程序，加強了內部管理，提高了服務質量。一是針對新法規、新業務，及時邀請專家進行培訓指導，提高各法律援助中心的業務能力。二是加大了對律師隊伍的管理與培養，制定了《蘇州市律師事務所、律師投訴查處工作規程（試行）》、《蘇州市律師事務所年度檢查考核、律師執業年度考核工作流程》，市委市政府辦公室向全市印發了《關于進一步加強和改進律師工作的意見》，制定了《蘇州市選拔和培養高層次律師人才三年行動計劃》，提升律師辦理高端業務的能力水平。三是推行公證行業標準化管理，對業務受理、服務流程、公證質量、廉潔承諾等重要環節，制定具體標準，規范執業行為。目前，《蘇州公證標準化體系》得到國家質檢總局的認定，推廣為全國公證標準化體系。四是成立了司法鑒定協會，規范了司法鑒定行業管理，組織召開業務研討會，開展規范化服務年和專項業務大檢查活動。五是國家司法考試工作探索實踐了“一站式服務”、全考場監控和監督流程化體系的新路子，實現了零差錯、零投訴的目標。六是社區矯正工作著力加強執法規范化建設，提升執法的社會效應。

通過法制監督制度的不斷規范和完善，蘇州司法行政法制監督工作有了新的提升。一是法制監督網絡實現了全覆蓋。全市所轄10個縣級市（區）司法行政機關，目前正結合新一輪的機構改革，積極協調當地編辦，在現有兩個縣級市（區）有獨立法制科的基礎上，明確了分管領導和專職法制員。各執法處室、各司法所均設一名法制聯絡員。二是依法行政的觀念得到了增強。通過一系列法制監督制度的建設和宣傳，以及開展經常性的教育培訓，全市各級司法行政機關，特別是領導干部依法行政、依法辦事的觀念得到顯著增強，自覺運用法治思維和法治方式解決各種矛盾和問題的能力明顯提高。三是依法科學民主決策能力得到提升。全市各級司法行政機關均相繼出臺了重大行政決策的監督制度，將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、廉潔性評估和集體討論決定作為重大行政決策的必經程序。法制機構負責人列席局長辦公會議制度和法制機構進行重大行政決策的合法性審查制度已得到落實。四是執法行為得到了有效規范。隨著法制監督制度的不斷完善，特別是通過推進行政執法責任制，梳理并公布“權力清單”，推行定崗定責制度，有力地推動了司法行政系統執法工作法制化、執法主體合法化、執法行為規范化、執法責任具體化，“權責明確、行為規范、監督有效、保障有力”的行政執法機制初步形成，行政機關和執法人員規范執法、公正執法、文明執法的理念進一步提升。

在時代的機遇和挑戰面前，蘇州司法行政系統在法治思維和法治方式理念的引領下，勇于創新，依法規范，不斷加強法制監督工作，保障了蘇州市司法行政各項業務更加規范有序、高效科學的大發展。2013年蘇州市被評為全國“六五”普法中期考核先進市；蘇州市法律服務業不斷做大做強，政府法律顧問提出各類有效法律意見、建議360余件，有153名律師入選首批“3212”工程人才名單；蘇州在全省率先推行法律援助經濟困難標準審核與最低工資標準動態掛鉤機制，每年受理法律援助案件8000多件；局機關連續三年被蘇州市政府評為依法行政工作先進集體；執法質量考評名列全省第一。在全面推進依法治國的進程中，蘇州走上了規范法制監督、發展司法行政的共贏共進之路。

（責任編輯 張文靜）