主題：以監督過失責任認定玩忽職守的瀆職犯罪行為

文◎吳才文

主題：以監督過失責任認定玩忽職守的瀆職犯罪行為

文◎吳才文*

案名：魏某、范某玩忽職守罪案

［基本案情］

2012年7月14日，S縣鄭墩鎮護農狩獵隊員余某在城關因故意傷害他人致輕傷被公安機關取保候審。2013年2月27日，S縣法院以故意傷害罪判處其有期徒刑1年，緩刑2年。同年10月27日晚，余某未經批準擅自持獵槍到相鄰的屏南縣山場打獵時，誤將同伴張某射擊致死。10月28日，余某被屏南縣公安局刑事拘留。案發后，死者張某親屬多次到省市縣信訪部門信訪，由于余某無賠償能力，經協商后由余親屬代為賠償30萬元，S縣公安局另墊付20萬元。2014年6月13日，屏南縣人民法院以過失致人死亡罪判處余某有期徒刑1年，撤銷其原判緩刑，合并執行有期徒刑1年8個月。

魏某系鄭墩鎮派出所獵槍彈具專管民警，范某系派出所所長。2013年6月，全國公安機關開展取保候審專項整治行動，余某故意傷害案的承辦單位城關派出所發現已被判刑的余某刑事執行通知書沒有向執行單位鄭墩鎮派出所送達，于7月30日補辦余某的相關執行通知書，當送達民警交給鄭墩派出所所長范某后，魏某在送達回執上簽收。同年8月26日，城關派出所民警將余某的刑事判決書錄入到公安案件系統內供工作需要查詢。同年10月23日，S縣治安大隊組織全縣獵槍持有人員和獵槍專管民警培訓，并對獵槍持有人員持槍證進行年審，鄭墩鎮派出所接到通知后未審查發現余某已不具備持有獵槍資格，魏某帶領余某等狩獵隊員參加培訓，后縣治安大隊在余某持槍證上蓋上合格章，致其順利通過年審。事后查明，魏某平常并未履行對轄區內狩獵隊員的槍彈進行正常管理職責，平常槍彈都由狩獵隊員自己保管，僅在重大節假日期間才收到派出所暫時保管，領取槍彈也未正常登記審批；案發后魏某按所長范某的要求編造了狩獵隊員領取槍彈的記錄，并代狩獵隊員和所長范某簽名。范某作為派出所所長長期疏于對所內民警魏某履行管理槍彈職責情況的監督檢查，也未對派出所對轄區內被判處刑罰的犯罪分子監管和獵槍彈具管理制度進行監督落實，致使被取保候審及判處刑罰的犯罪分子余某能長期持有獵槍彈具并最終發生危害社會的后果。

【爭議焦點】

本案對魏某構成玩忽職守罪并無異議，對所長范某是否也構成玩忽職守罪存在分歧意見。一種意見認為，范某作為派出所所長要履行轄區內的全面治安職責，對魏某的玩忽職守行為僅負行政上的領導責任，不構成犯罪；另一種意見認為，范某作為當地派出所所長，是轄區內對槍彈進行管理的第一責任人，其對派出所槍彈管理失職和派出所干警魏某的玩忽職守行為造成的危害后果一并承擔監督過失的法律責任，范某構成玩忽職守罪。

【裁判理由之法理評析】

本案中，派出所所長范某是否構成玩忽職守罪？這實際上是一種不作為的多因一果關系的瀆職犯罪，通常可用監督過失理論來闡述。

（一）監督過失的法學理論與司法實踐基礎

監督過失在法學理論上是指兩個以上有從屬關系的人有監督與被監督的關系，由于被監督者所實施的故意或過失行為，而追究監督者的過失刑事責任［1］。監督過失理論是在20世紀60年代末由日本學者率先提出的，主要是為了解決隨著經濟的發展，環境污染、交通肇事、建筑事故等案件發生時企業負責人的法律責任問題，其以日本法院二審對森永奶粉事件的有罪判決為標志，被正式提出并應用于司法實踐中［2］。監督過失理論強化了監督者的過失責任，肯定了過失瀆職犯罪因果關系的特殊性，為解決過失瀆職犯罪因果關系提供了依據。

我國刑事理論沒有明確提出監督過失的概念，但無論是立法還是司法實踐層面事實都肯定了該理論。我國刑法對一些情節嚴重的監督過失行為規定了刑事責任，主要集中在危害公共安全罪、瀆職罪兩章中，如《刑法》分則第135條重大勞動安全事故罪，第138條教育設施重大安全事故罪，第139條消防責任事故罪，第397條玩忽職守罪，第400條失職致使在押人員脫逃罪，第406條國家機關工作人員簽訂、履行合同失職被騙罪，第408條環境監管失職罪、食品監管瀆職罪，第409條傳染病防治失職罪等。此外，司法實踐中也有對監督過失行為追究刑事責任的案例。例如，在陳某玩忽職守案中，福建省莆田市荔城區人民法院判決認為，陳某在擔任莆田市公安局龍橋派出所戶籍警期間，沒有認真履行對戶籍協管員協助辦理的身份證業務進行核對審查職責，致使戶籍協管員林某（已判刑）違法為犯罪嫌疑人王某辦理假冒他人名字的居民身份證，逃避公安機關抓捕，繼續流竄社會并詐騙他人財物，在社會上造成了惡劣的影響，其行為已構成玩忽職守罪，判處有期徒刑1年，緩刑1年6個月［3］。

以福建省龍巖市上杭縣紫金礦業2010年7月3日發生的重大環境污染案為例［4］，監督過失在我國司法實踐中的適用情形主要有兩種：（1）未能使從業人員充分注意的直接上級，因懈怠監督責任而適用監督過失追究其過失責任。例如，2011年1月28日，上杭縣人民法院以環境監管失職罪判處上杭縣環保局紫金山環境監理站站長包某某有期徒刑2年3個月、副站長吳某某有期徒刑1年9個月。2011年7月3日，龍巖市武平縣人民法院以環境監管失職罪判處上杭縣環保局局長陳某某有期徒刑9個月、副局長藍某有期徒刑1年［5］。就本案而言，上杭縣環保局正、副局長被判處環境監管失職罪，就是對其下屬的紫金山環境監理站正副站長的失職行為承擔的監督過失的刑事責任。（2）基于事故對社會安全體系的影響，對企業的高級領導追究組織營運制度上的監督過失責任。如2011年4月29日龍巖市中級人民法院二審判決維持龍巖市新羅區人民法院對紫金礦業集團的一審判決，即紫金礦業集團股份有限公司紫金山金銅礦犯重大環境污染事故罪，判處罰金人民幣3000萬元；對紫金礦業原副總裁陳某洪、紫金山金銅礦環保安全處原處長黃某才、紫金山金銅礦銅礦濕法廠原廠長林某賢、原副廠長王某、原環保車間主任劉某源五名被告人分別判處3年至3年6個月不等的有期徒刑，并處罰金［6］。

監督過失的法律特征主要體現在：（1）在主觀上監督過失的注意義務內容應當是防止結果義務，就是預見由于自己的行為可能引起被監督者的過失行為產生危害社會的結果，應當采取防止措施的義務。監督過失責任者的注意義務內容與其特定的職業有關，注意義務產生于國家法律法規、行業規章制度等。（2）在行為上必須以監督者違反監督管理義務為前提條件。實踐中對監督義務的違反主要表現為監督者沒有依據自己的職責履行對被監督者的直接監督，或者沒有制定或認真落實有關監督管理制度規范，疏于監督管理，最終導致危害結果的發生。監督義務的違反是認定監督過失行為因果關系的基礎，是確定行為人責任的根據［7］。監督者一旦違反這兩種義務而導致危害后果，就必須承擔相應的刑事責任。可見，通過對監督者的失職行為進行刑事處罰，可以使監督者對其職責不敢懈怠，監督者的職責意識得到強化，從而有效地阻止過失瀆職犯罪的發生［8］。（3）在關聯性上監督過失與危害結果之間具有間接性的因果關系。在監督過失情形下，監督者和危害結果之間介入了被監督者行為這一中間因素，監督者、被監督者（即監管者）、被監管者與危害結果之間體現為一種單向的遞進關系，即監督者→被監督者→被監管者→危害后果。危害結果的直接原因是被監管者的作為或不作為，雖然不是監督者疏于監督的行為直接造成的，但被監督者的行為是由于監督者沒有履行相應監督職責所引起的，監督者對于被監督者的行為負有過失責任。因此，監督者的行為與被監督者的行為同為危害結果的原因，行為的競合性導致危害結果最終形成。監督過失與危害結果之間具有因果關系是追究監督者過失責任的基礎。

（二）監督過失責任在過失瀆職犯罪案件中的適用

1．本案發生了法律規定作為玩忽職守罪構成要件的危害社會結果。被判處刑罰的犯罪行為人余某仍舊持有獵槍，且違反規定擅自攜帶獵槍到外地打獵并過失致人死亡，死者親屬多次到省市縣信訪部門信訪，要求追究公安機關的瀆職責任，造成了惡劣的社會影響，對無力支付賠償的余某，縣公安局墊付了20萬元人民幣。這些危害后果符合《關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》第1條規定的兩種法定情形：國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，具有下列情形之一的，應當認定為《刑法》第397條規定的“致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失”：（一）造成死亡1人以上；（三）造成惡劣社會影響的。

2．范某在客觀上懈怠職守，不認真履行派出所所長的監督義務，既沒有有效地實施對派出所民警正確履行職責的監督，也疏于對派出所管理獵槍彈具制度的監督落實。追究監督過失，要求監督者違反了基于監督管理地位而產生的監督管理義務，監督者由于管理或監督不力而對被監督者的違法行為承擔刑事責任。監督義務在力所能及的情況下都應該予以遵守，否則即為義務違反。因此，監督過失多表現為不作為方式。2002年公安部《關于改革和加強公安派出所工作的決定》、2004年公安部《關于進一步加強公安派出所建設的意見》都明確了派出所的主要職責之一就是依法管理轄區內槍支彈藥等危險物品，按照屬地管理的原則，全面掌握轄區內涉及槍支、彈藥等危險物品的情況，掌握業主和從業人員的情況，建立健全治安管理制度和工作檔案，建立完善日常管理和經常性檢查相結合的工作機制，及時消除治安隱患。2009年縣公安局制定的《S縣護農狩獵隊及獵槍安全管理工作規范》對派出所主要職責規定：派出所所長是轄區獵槍彈具管理使用安全監管工作第一責任人，應與護農狩獵隊簽定槍支彈藥安全管理責任狀；要指定一至二名民警作為獵槍彈具安全管理工作責任人，加強日常監督管理工作。本案中，范某作為所長在法律上是派出所的負責人，由于怠于履行派出所所長職責，既疏于對人的監督，未對派出所干警魏某履行職責行為進行有效的監督，導致魏某長期疏于認真履行對獵槍彈具的監管職責，還帶領被判刑的余某參加縣公安局對持槍人員的培訓，并順利通過年審；又疏于對派出所管理獵槍彈具的制度監督，未建立安全有效的管理制度，當地獵槍彈藥領取使用長期處于放任狀態，最終導致被判處刑罰的余某擅自攜帶獵槍到外地過失致人死亡的嚴重后果，這些都是范某監督失職所在，是其應負刑事責任的基礎。

3．范某在主觀上應當預見自己的行為可能引起被監督人的過失行為，進而導致危害社會的結果發生。監督過失強調監督者預見性中的防止結果注意義務，實踐中判斷這種預見性，就是要看監督者所處的監督管理地位以及與其地位相聯系的違反義務的行為。在特定行業領域，出于國家和人民利益的考慮，監督者就負有高于一般人的注意義務。如果行為人違反了這種注意義務，則行為所致的危險就是屬于不被允許的危險。如果第三要素的介入使得危害結果實現，那么，監督過失行為中的因果關系也就最終得以形成。本案中，范某長期在基層公安派出所任職，很清楚地知道國家對民用獵槍彈具的嚴格管理關系到社會治安的穩定與否，無論是國家層面的法律法規行政規章，還是地方各級公安機關制定的規范性文件都要求對配置、使用獵槍人員的條件進行嚴格限定，必須是沒有行政拘留、刑事處罰記錄的人員。而范某在自己轄區內對這些持有獵槍的人員是否存在不符合持槍的情形并不明了，也未監督專管民警魏某嚴格依法規范管理獵槍持槍人員及使用槍彈，如對余某故意傷害他人被取保候審的情況并不知道，余被判刑后城關派出所干警補送解除取保候審通知書時也未監督魏某對余所持獵槍采取必要措施，在余的刑事判決書被錄入公安機關電腦查詢系統后，魏某只要一點擊查詢就可以知道余不應再持有獵槍。長期失去嚴格必要安全監管的獵槍彈具使用，發生嚴重危害社會后果是必然的，不發生是偶然的。這些都是范某未履行其作為派出所所長對獵槍彈具制度和管理民警的監督職責所致，這也是其作為派出所所長應當負有的較高注意義務。

4．范某監督過失行為與本案造成的危害后果之間具有因果關系，即其作為監督者對危害結果的發生具有支配可能性。雖然監督者的行為和危害結果之間介入了第三因素，是一種間接關系，但是監督者的過失行為是導致危害結果的條件關系之一，對結果的發生也具有原因力，與結果之間具有因果關系。本案中，如果范某能夠按照規定嚴格履行對專管民警和對獵槍彈藥制度的監督職責，根據《中華人民共和國槍支管理法》第26條第2款規定：配置民用槍支的單位和個人不再符合持槍條件時，必須及時將槍支連同持槍證件上繳核發持槍證件的公安機關；未及時上繳的，由公安機關收繳。當余某因故意傷害被取保候審時，作為當地派出所就可以收繳其持有的獵槍；或者在余某被判刑后也可及時查詢吊銷其持槍證及獵槍，還可以在組織轄區內狩獵隊員參加2013年10月23日縣公安局安排的持槍人員培訓時，審查發現被判刑的余某已不具備持槍資格，及時收繳其持有的獵槍及持槍證。在這么多個環節中無論是派出所的槍彈專管民警魏某能夠依法嚴格履行職責，或者是派出所對犯獵槍彈具的管理制度能夠得到有效落實，根本不可能出現余某在被判刑后還能持槍到外地打獵的情況，也就完全可以避免余某過失致人死亡案件的發生，所以說范某作為監督者疏于對履職民警的監督和獵槍彈具管理制度的監督，導致發生余某擅自持獵槍到外地打獵致人死亡的危害后果，范某的監督過失行為對所發生的社會危害后果之間具有因果關系或者說具有支配的可能性，只要其正常履行職責即可以避免本案危害后果的發生。

綜上所述，范某作為派出所所長在平常履行職務過程中怠于職守，既沒有對派出所民警履行職責進行有效的監督管理，也沒有對派出所獵槍彈具管理制度進行監督落實，當被判處刑罰的犯罪行為人余某仍然能持獵槍到外地打獵時，發生過失致人死亡的社會危害后果就是一種現實可能，二者之間具有因果關系，這就是范某承擔玩忽職守罪刑事責任的基礎。2009年修訂的《中華人民共和國槍支管理法》第45條明確規定：公安機關工作人員有下列行為之一的，依法追究刑事責任；未構成犯罪的，依法給予行政處分：（四）不履行槍支管理職責，造成后果的。2013年新修訂的《人民警察法》第22條規定：人民警察不得有下列行為：（十一）玩忽職守，不履行法定義務。第48條規定：人民警察有本法第22條所列行為之一的，應當給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。因此，根據《中華人民共和國刑法》第397條規定，應當以玩忽職守罪追究其刑事責任。

注釋：

［1］郝守才、任彥君：《論監督過失理論及其在我國刑法中的運用》，載《中國刑事法雜志》2002年第2期，第37頁。

［2］［7］關福金：“監督過失理論在瀆職行為認定中的適用”，《檢察日報》2009年3月9日，第3版。

［3］林甄、楊微微：《福建莆田一派出所民警犯玩忽職守罪被判刑》，正義網網址：http://news.jcrb.com/Biglaw/ CaseFile/Criminal/201203/t20120302_816451.html

［4］［6］2010年7月3日，紫金山金銅礦所屬銅礦濕法廠污水池防滲膜破裂,造成含銅酸性廢水9176立方米滲漏并流入汀江，致使汀江河水域水質受到污染，造成漁業養殖戶養殖的魚類死亡，損失價值人民幣2220.6萬元，上杭縣城區部分自來水廠停止供水1天，破網放生的魚類達3084.44萬斤。參見劉百軍：《5名企業高管獲重大環境污染事故罪、4名政府官員被判環境監管失職罪》，載《法制日報》2011年7月25日。

［5］徐日丹、賈陽：《高檢院發布15起生態環境領域犯罪典型案例》，載《檢察日報》2014年6月13日，第2版。

［8］包?。骸度绾握J定過失瀆職犯罪的因果關系》，載《檢察日報》2006年11月30日，第3版。

*福建省南平市人民檢察院反瀆職侵權局［353000］