關于安徽、江西兩省刑滿釋放人員過渡性安置基地建設和無縫銜接工作的調研報告

王學澤（司法部基層工作指導司副司長）

郭恒亮（司法部基層工作指導司）

關于安徽、江西兩省刑滿釋放人員過渡性安置基地建設和無縫銜接工作的調研報告

做好刑滿釋放人員救助管理工作，是推進平安中國建設的重要方面，是預防和減少重新違法犯罪、維護社會和諧穩定的基礎性工作。為認真貫徹落實司法部關于深化司法行政體制改革的意見，推進刑滿釋放人員救助管理改革，了解掌握第一手資料，增強改革的針對性和科學性，司法部基層工作指導司圍繞刑滿釋放人員過渡性安置基地建設和無縫銜接工作中的重點和難點問題，于近期到安徽、江西兩省進行了專題調研。現將調研情況報告如下：

一、基本情況

（一）過渡性安置基地建設情況

——安徽省截至2013年底，全省由政府投入建設的過渡性安置基地14個，在建基地13個，擬規劃建設基地13個；各地依托企業建立安置基地455個。2010年，淮北市委市政府專門成立過渡性安置基地建設領導小組，由市財政投入2400萬元專項資金，各區縣投入1100多萬元配套資金，在全市3區1縣全部建成政府投入的過渡性安置基地，4個基地平均面積達750多平米；每個基地均按照“十室一堂一舍一所”標準設立了功能室（技能培訓室、心理咨詢室、音樂治療室、沙箱體驗室、就業指導與安置室、遠程探視室、圖書閱覽室、志愿者室、檔案室、辦公室、食堂、宿舍、建設場所）；在制度建設上，制定了業務管理、檔案管理等20余項管理制度；在規范管理上，做到基地標牌、標識、制度、流程、臺賬、檔案“六統一”，基本實現工作標準化。

基地建成后，淮北市司法局堅持建設、管理、服務并重，充分發揮基地作用，努力將基地打造成刑滿釋放人員教育幫扶和就業安置的綜合性平臺。該局先后與人社、民政、婦聯等部門聯合開展了“就業援助百日幫扶”、“春風行動”、“就業援助月”等活動，引導幫助刑滿釋放人員就業創業。2013年，4個基地共開辦編織、電焊、烹飪、種植、養殖等培訓56期，培訓2601人次；開設心理健康教育講座22次；開展遠程探視127次。

——江西省截至2013年底，建成完全由政府投入的過渡性安置基地1個；鼓勵支持企業建設安置基地，推動監所、司法局與企業“三方”共建安置基地67個，建立企業安置幫教基地239個，對被認證為安置基地的企業，每安置1名無家可歸、無親可投的刑滿釋放人員就業滿1年的，由縣級財政補助1萬元；各類安置基地全年共安置刑滿釋放人員712人。南昌市社區矯正安置幫教管理服務中心，由市政府投入，集食宿、教育、培訓救助于一體，總投資740余萬元，總建筑面積近3000平米，具備臨時安置、教育矯正、心理矯治、技能培訓、就業指導、就業安置和信息化監管等功能，每年可為100名以上“三無”等刑滿釋放人員提供免費食宿。

吉安市吉安縣的“吉翔中途之家”，是依托吉安縣宏翔精密機械有限公司建設的刑滿釋放人員安置基地。公司董事長為刑滿釋放人員，回歸社會后在當地縣委、縣政府和縣司法局的大力支持下自主創業。目前公司占地20余畝，固定資產1500余萬元，公司近三分之二的員工為刑滿釋放人員。2012年，吉安市司法局、吉安縣司法局、豫章監獄、南昌監獄、吉安監獄共同出資15萬元，將宏翔公司建設成吉安市縣兩級的安置基地。基地內建有6個三人間宿舍、2間心理咨詢室、1個技能培訓中心和1個食堂，先后安置刑滿釋放人員260余人，取得良好社會效果。

（二）江西省無縫銜接工作情況

江西省司法廳以刑滿釋放人員無縫銜接為重點，著力破解部門協作難題，創新信息共享機制，刑滿釋放人員銜接質量明顯提升，重新違法犯罪率逐年降低。全省2009年與2013年相比，刑滿釋放人員信息銜接率由91%提升至100%，人員接送率由87%提升至99.82%，幫教率達97.98%，安置率達92.19%，重新違法犯罪率為1.5%。江西省無縫銜接的經驗和做法可以歸納為“創新三項保障三項機制”。

一是創新信息化保障，搭建無縫對接信息平臺。為有效破解安置幫教各成員單位間、監所與社會間信息溝通不暢、工作銜接難問題，省司法廳把信息化作為安置幫教工作發展的前提基礎，于2009年9月研發建設了縱向鏈接省、市、縣、鄉鎮（街道）安置幫教部門，橫向鏈接全省14個監獄和7個勞教所，外部聯通公安、民政、工商等安置幫教成員單位的“江西省刑滿釋放人員安置幫教數據庫”專網，建設了13個子系統，117種應用功能，設置了日常使用的136個表格、23種報表。對監所上傳的信息實行節點化管理，實現信息的自動比對，確保數據及時完整上傳。目前，全省進入安置幫教數據庫管理的刑滿釋放等人員達23.8萬余人，各類信息數據達1.7億條，信息平臺日均網上交換數據量超過1G。

二是創新制度保障，健全完善工作規范。2009年，省司法廳針對刑滿釋放人員接送比例低，部分刑滿釋放人員出監所后去向不明，對社會治安構成潛在隱患的問題，會同省刑滿釋放人員安置幫教工作領導小組成員單位，出臺了《關于建立監所與社會無縫對接機制 加強預防刑滿釋放人員重新違法犯罪工作的若干意見的通知》，建立了監所與社會無縫對接機制。此后，又相繼出臺了《關于加強刑滿釋放人員安置幫教銜接工作的補充意見》、《江西省刑滿釋放人員接送工作補助經費和生活補助費及企業安置工作補助經費管理辦法（試行）》、《江西省司法行政機關刑滿釋放人員銜接工作暫行規定》、《關于無縫對接實行電子交接單的通知》等文件，為構建無縫對接工作體系奠定了制度保證。

三是創新工作經費保障，著力解決銜接經費難題。江西省在全國率先解決了刑滿釋放人員銜接工作經費，每接回1名刑滿釋放人員，按照市內每人300元、省內每人500元、省外每人1000元的標準給予經費補助，補助經費由省財政承擔70%，市級財政承擔30%。每年年初財政進行預撥，年終根據實際結算。2013年，省司法廳與省財政廳聯合開展了2012年度專項補助經費管理使用情況績效評價工作，公眾滿意度達99.45%，刑滿釋放人員滿意度達99.48%。

四是創新銜接工作機制，做實無縫銜接。江西各地按照銜接工作有關規定，做到全員必接必送。刑滿釋放人員出監所時，由其戶籍所在地村（居）委會或司法所派員陪同其親屬將其接回；對無親屬的刑滿釋放人員，由村（居）委會或司法所干部負責接回。2014年除夕當天，基層司法行政工作人員仍堅守工作崗位，將全省監所當天刑滿釋放的25人全部接送回家，銜接率達100%，行程最遠的達1000多公里。對回歸原籍的刑滿釋放人員，在3天內由村（居）委會干部陪同其到當地公安派出所、司法所報到，逐一進行登記注冊，采錄相關信息，并落實安置幫教責任和工作措施，有效防止了刑滿釋放人員出監所后漏管失控。

五是創新幫扶機制，完善臨時救助措施。江西省建立了覆蓋全省所有監獄和市、縣兩級司法局的服刑人員遠程幫教會見系統，安裝遠程視頻幫教會見設備172套，家屬和社會志愿者在家門口就可以與服刑人員視頻通話，極大方便了會見、幫教，節省了時間，減輕了負擔，提高了教育改造和幫教效果。完善臨時救助措施，刑滿釋放人員出監所6個月內，按照當地城鄉最低生活保障標準發放生活補助費，經費由省、市兩級財政按7∶3比例分攤，每年劃撥經費近1000萬元。

六是創新督查督辦機制，強化責任意識。省司法廳建立健全以刑滿釋放人員出監所接回率、補助經費發放率、“三無”人員安置率和重新違法犯罪率等四大“核心指標”為主的量化考核指標，制定了《安置幫教無縫對接工作責任查究制度》，并堅持每月一督辦，每季度一通報，督辦結果作為日常考核的重要內容，納入年終綜治考評，對不認真履行職責的，追究相應責任。自2010年8月以來，已開展督查督辦46次，下發督查督辦工作報告和情況通報52期，召開工作協調會17次，落實、處理、回復各地無縫對接工作問題1500余人次。

二、主要做法及需要注意的問題

（一）在政府投入的過渡性安置基地建設方面

安徽省淮北市政府投入的刑滿釋放人員過渡性安置基地建設做到了組織領導落實、經費保障落實、工作制度嚴謹規范、建設標準起點高、標識形象統一，在全國基地建設中處于領先地位。尤其值得其他地方學習借鑒的是，淮北市通過三項措施著力將基地打造成綜合管理服務平臺：一是將基地與司法所建設相結合，基地建設選址時即已考慮在司法所附近建設，便于司法所工作人員參與基地日常工作；二是將基地與社區矯正管理教育中心功能相結合，將成立的縣級社區矯正大隊設在基地內辦公，既解決了安置“三無”、老弱病殘等刑滿釋放人員管理服務問題，也滿足了開展社區矯正工作的需要，做到了人員隊伍、場所設施的力量整合，提高了基地使用效果；三是將基地和安置就業相結合，淮北市有2個基地（包括南昌市的基地）或位于工業園區或離開發區較近，企業多、就業需求大，便于基地開展就業服務，刑滿釋放人員就近擇業就業相對容易。

但總體來看，刑滿釋放人員過渡性安置基地建設推進存在難度。受項目立項、土地指標、規劃審批、建設資金、人員編制、運轉經費等方面的影響，過渡性安置基地建設在推進中存在諸多制約因素，推進難度較大，需要地方黨委、政府的高度重視和相關部門的大力支持。企業作為安置基地缺少扶持政策，沒有專門的稅收減免、金融支持等政策，現有政策在有些地方執行中還存在脫節情況，造成企業接收刑滿釋放人員的積極性不高，這些都限制了企業安置基地進一步發展。此外，有種現象也值得注意，即少數過渡性安置基地建設在定位上存在偏差，部分功能用房被司法局及其下屬單位占用，成為“第二辦公樓”，基地作用沒有得到很好發揮。

（二）在無縫銜接工作方面

江西省通過確立刑滿釋放人員必接必送制度，落實了人員接送機制、半年生活困難補助和企業過渡安置補助經費，構建了一套行之有效的無縫銜接工作體系，真正做到讓刑滿釋放人員出監所時有人接、困難有人幫、就業有人扶、生活有著落。安置幫教數據庫建設應用近5年來，改變了過去紙質化、靜態化、人工化的管理模式，實行全過程動態跟蹤、實時更新、動態流轉、網上管理，并將涉及安置幫教工作的相關部門、工作環節全部納入了信息化管理渠道，用信息化手段解決了各部門分散獨立的問題，實現了出監所評估、銜接管理、教育幫扶、安置就業等工作的無縫對接。特別是，江西省在全省實行人員銜接電子化制度，監所與地方交接刑滿釋放人員時，必須在釋放當日16時前辦理銜接手續，當場將接送人員情況、交接人信息等錄入數據庫，數據庫自動生成刑滿釋放人員電子交接單，并隨機產生12位電子編號，從而確保交接的真實、準確。同時，還在全省推廣人員接送“兜底”機制，即成立由縣司法局局長、分管副局長和負責安置幫教工作科室組成的“兜底”工作小組，當基層組織或司法所因故無法接送的，監獄及時通知縣司法局“兜底”工作小組，由工作小組指定人員接送，并督促司法所做好后續工作；有的地市司法局在各縣區組成“兜底”工作小組基礎上，在市司法局也成立了相應工作小組，確保不漏管一個人。

目前看，無縫銜接工作也存在一些問題。基層在落實必接必送政策過程中，經常會遇到一些刑滿釋放人員出監所后，或不愿回原籍或不愿暴露自己曾經受到刑罰處罰的經歷，不配合工作人員工作；特別是他們刑滿釋放后是正常人、自由人，即使銜接上，也會出現脫管現象。各地在人員對接、出監所交接手續等具體操作上各不相同，如江西省與安徽省在工作程序、工作形式、工作要求等方面存在差異。在經費保障上，江西省已出臺了銜接經費保障政策，但安徽省仍未解決銜接經費，全國也僅12個省（區、市）解決了銜接經費保障問題。江西省安置幫教工作信息化建設基于專網專線，與公安機關直接互聯互通，而全國刑滿釋放人員信息管理系統基于互聯網，與公安部科技信息化局的數據僅能實現每月交換，資源共享受制于網絡平臺和技術條件。此外，近年來國家出臺了一系列促進就業、安置救助政策和措施，但政策操作性不強，缺少具體實施辦法，特別是在稅務、金融等方面的政策缺少明確規定，優惠政策落實難。

三、對策建議

（一）積極推進刑滿釋放人員安置基地建設。充分發揮中央和地方積極性，積極向有關部門匯報溝通，力爭試點建設國家投資的過渡性安置基地。大力宣傳推廣部分省（市）加大政府投入力度、建立過渡性安置基地的做法和經驗，指導各地在基礎條件較好的大中城市建設一批刑滿釋放人員過渡性安置基地。加強對已建成的過渡性安置基地的規范化管理，確保安全穩定、運轉有序。同時，充分調動社會幫扶力量，積極鼓勵和支持各類有安置意愿和安置能力的企業建立刑滿釋放人員安置基地，吸納刑滿釋放人員就業；加大與財政部、國家稅務總局、人民銀行等有關部門的溝通協調力度，進一步細化安置基地的稅收減免、金融支持等扶持政策。

（二）建立全國性的無縫銜接工作體系。借鑒江西等地的有益經驗和做法，制定全國統一的銜接工作制度，涵蓋信息核查、工作對接、無縫銜接、就業安置、教育談心等各個環節，明確必接必送對象、程序、責任主體、責任追究機制等，從政策落實和經費保障層面對部門或地方的責任加以明確界定，重點解決“三無”、“三假”、老弱病殘等刑滿釋放人員的銜接工作，推進安置幫教工作規范化發展。完善全國刑滿釋放人員信息管理系統，升級相關功能，努力提高安置幫教工作信息化水平。

（三）進一步完善救助政策。按照國務院《社會救助暫行辦法》的相關規定，研究完善對符合條件的刑滿釋放人員落實相關救助政策的實施細則或辦法，及時幫助解決困難和問題，努力減少因生活困難導致的重新違法犯罪。在制定具體的救助政策時，注意規范程序，提高操作性，建議在辦理刑滿釋放人員救助申請時，可規定司法行政機關亦有審核申請權限，經審核后交主管部門復審，從而減少部門間協調難度，避免刑滿釋放人員因顧忌自己受過處罰的經歷而不主動提出申請的情況。

（四）多種形式增加安置幫教工作人員力量。在新一屆政府不再增編情況下，引導各地通過地方行政編、事業編等多種形式解決人員力量不足問題，特別是可以借鑒安徽省通過政府購買公益性崗位，給全省司法所增加工作人員933人的做法。同時，探索以安置幫教工作協會或社會志愿者協會等形式，動員社會各方力量，參與到對刑滿釋放人員的教育幫扶工作中，真正構建政府引導社會、社會引導大眾的關懷幫扶體系，共同做好安置幫教工作。

（責任編輯 張文靜）