探析我國社區矯正法律監督制度之完善

張云霄（北京市朝陽區人民檢察院）

探析我國社區矯正法律監督制度之完善

刑罰文明與否是衡量人類文明程度的重要標準之一，從肉刑到監禁刑再到以社區矯正為代表的非監禁刑，刑罰制度的每一次變革都是人類社會文明進步的一次飛躍。社區矯正是指將符合社區矯正條件的罪犯置于社區內，由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協助下，在判決、裁定或者決定確定的期限內，矯正其犯罪心理和行為惡習，并促進其順利回歸社會的非監禁刑罰執行活動①參見2009年10月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關于在全國試行社區矯正工作的意見》。。其主要包含社區矯正工作人員、社區矯正工作的對象、社區矯正的內容以及社區矯正的程序等四方面要素。而社區矯正法律監督，是指人民檢察院依法對公安機關、人民法院、司法行政機關在社區矯正過程（交付矯正、矯正過程、變更與終止矯正）中開展社區矯正工作（教育矯正、監督管理、幫困扶助）的執法、司法活動是否合法進行的監督，以保證社區矯正的依法公正實施的活動②周偉：《關于社區矯正法律監督若干理論問題的探討》，《中國檢察官》，2012年第2期。。檢察機關對社區矯正活動進行法律監督，其主要目的是通過依法發現和糾正社區矯正中存在的違法犯罪問題，保障社會矯正工作依法順利開展，保障社區服刑人員的合法權益，以進一步促進社會和諧穩定，維護社會公平正義。

一、監督的具體內容

檢察機關依法開展社會矯正法律監督工作，應當明確社區矯正法律監督的主要內容。概括起來，主要包括：第一，把好“入口關”，即依法對法院的判決、裁定中涉及對罪犯實施社區矯正的內容進行法律監督，從源頭上保障實施社區矯正的公正性和正義性。這一階段監督的對象主要是審判機關及其工作人員。第二，把好“過程關”，既依法對交付執行社區矯正的活動進行法律監督，又依法對具體的監管、教育、矯正等一系列活動進行法律監督，確保社區矯正始終在法治的軌道上正常運行。這一階段監督的對象主要為司法行政機關、公安機關以及參與社區矯正工作的社會組織及其工作人員。第三，把好“出口關”，即依法對開展刑罰變更執行以及解除、終止執行社區矯正的活動進行法律監督，依法打擊和有效預防在此過程中可能存在的職務犯罪行為，防止司法腐敗。這一階段監督的對象主要涉及審判機關、司法行政機關、公安機關及其工作人員。第四，把好“保護關”，即依法受理申訴控告，充分保障社區服刑人員以及其他人員的合法權益，尤其是其刑事訴訟權利③張建升等：《檢察機關如何有效開展社區矯正法律監督工作》，《人民檢察》，2010年第21期。，實現社區服刑人員在社區矯正過程中權利的保護和救濟。這一階段監督的對象主要為司法行政機關、參與社區矯正的社會組織以及檢察機關自身及其工作人員。

二、面臨的主要困境

由于受到內外因素的綜合影響，檢察機關對社區矯正法律監督的規則、方式和效能在很大程度上受到制約。就目前而言，我國社區矯正法律監督工作面臨的困境主要表現為：

（一）“柔性監督”為主，“剛性監督”不足

目前，關于我國社區矯正法律監督制度的法律法規主要體現在三個方面：首先，修改后的《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱新《刑事訴訟法》）第265條原則性地規定，人民檢察院對執行機關執行刑罰的活動是否合法實行監督，如果發現有違法的情況，應當通知執行機關予以糾正；其次，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部共同制定的《社區矯正實施辦法》第2條和第37條規定，人民檢察院對社區矯正各執法環節依法實行監督，發現社區矯正執法活動違反法律和本辦法規定的，可以區別情況提出口頭糾正意見、制發糾正違法通知書或者建議書，交付執行機關；最后，修改后的《人民檢察院刑事訴訟規則》（試行）第659條規定，針對在社區矯正執法活動中出現的9條違法情形的，人民檢察院應當向社區矯正機構提出糾正意見。上述法律法規明確規定人民檢察院作為我國法律監督機關，有權對社區矯正的各個執法環節依法予以監督。但是對于監督的對象、監督的程序、監督的方式、監督的效力④比如目前，作為檢察機關法律監督形式之一的“提出糾正違法意見”缺乏強制執行力。因為在本質上，檢察機關提出糾正違法意見只是一種監督建議權，不是實體處分權，法律沒有規定被監督單位法律責任。參見林禮興等：《社區矯正法律監督機制的構建和完善》，《人民檢察》，2012年第1期。、監督的期限等均沒有作出明確的規定，從而導致在司法實踐中，檢察機關履行相關監督職責缺乏充足有力的法律依據，這將在根本上影響和制約檢察機關對社區矯正的法律監督效果，甚至使得法律監督“流于形式”。

（二）“靜態監督”為主，“動態監督”乏力

目前，關于社區矯正的法律監督手段方式比較缺乏，而且比較落后，依然是簡單而粗放的“人力型”監督模式為主，這不僅大大增加了檢察人員的工作負擔，導致原本就緊張的檢察資源更加捉襟見肘，而且容易導致監督的風險性和不確定性增加，最終影響法律監督的效果。此外，雖然《社區矯正實施辦法》中明確要求司法行政機關和公安機關、人民檢察院、人民法院建立社區矯正人員的信息交換平臺，以實現社區矯正工作動態數據共享，但是，由于受思想觀念、科技投入等問題的困擾，檢察機關有關“監所檢察信息化”建設仍然比較滯后，檢察人員目前無法利用信息化建設所提供的有關社區矯正的動態數據和信息來對社區矯正的實施情況進行及時了解和掌握，從而導致缺乏有效的“動態監督”。

（三）“書面監督”為主，“實地監督”缺失

早在2005年，最高人民檢察院已經在監所檢察廳內設置監外執行檢察處來具體負責有關社區矯正的法律監督工作，但實踐中一些省市級檢察機關監所檢察部門并沒有設置與社區矯正相關的法律監督組織機構。此外，一些基層檢察機關也沒有專門的檢察人員來負責社區矯正法律監督工作，而是或者由“駐所檢察室”兼職負責，或者由監所部門的內勤人員代為負責。有些地方雖然設置了基層檢察室來實現社區矯正法律監督的重心下移，但是在人員的配置、場地的選擇、工作的流程等方面仍不規范。因此，監督的組織機構不健全將直接制約社區矯正法律監督工作的正常開展。現在很多地方檢察機關的檢察人員主要是依靠“書面審查”的方式去發現社區矯正執法、司法活動中存在的一些比較突出的問題，從而履行關于社區矯正法律監督職責，缺乏比較客觀、深入、有效、主動的“實地監督”。

（四）“單一監督”為主，“合力監督”欠缺

開展社區矯正法律監督工作需要多個執法部門的共同配合和合作，涉及的部門多、人員廣、范圍大。體現在：一方面，對內而言，檢察機關監所部門如何與公訴部門、反貪部門、反瀆部門、未成年人犯罪檢察部門（以下簡稱“未檢部門”）、職務犯罪預防部門等部門形成關于開展社區矯正法律監督工作的合力，依然是檢察機關內部資源優化整合的一道難題；另一方面，對外而言，檢察機關與人民法院、司法行政機關和公安機關等單位的協調和溝通依需完善。

三、完善社區矯正法律監督工作的相關建議

針對目前我國社區矯正法律監督工作面臨的主要困境，檢察機關應進一步完善對社區矯正的剛性監督、動態監督、實地監督和合力監督，促進我國社區矯正工作的科學健康穩步發展，形成有中國特色的社區矯正法律監督制度體系。

（一）根本出路：增強對社會矯正的“剛性監督”

從我國目前的司法環境出發，筆者認為，可以分三個主要步驟來逐步實現：第一，建議最高人民檢察院加強對社區矯正法律監督工作的專項研究，盡早出臺統一的有關社區矯正法律監督的工作規則和流程，以指導全國各級檢察機關依法依規開展社區矯正法律監督工作；第二，建議在積累一定的監督經驗基礎上，由最高人民檢察院以司法解釋的方式，專門對社區矯正法律監督工作予以系統地闡釋和說明，從而初步奠定相關法律依據；第三，建議在條件成熟后，尤其是關于社區矯正法律監督的司法解釋比較完善的時候，適時向全國人大常委會提出立法建議，以法律的形式將社區矯正法律監督制度固定下來。尤其是要解決“糾正違法意見”和“檢察建議”的法律效力問題，從根本上促使社區矯正法律監督工作具有法律強制力、約束力和執行力，真正使其成為一種強有力的“剛性監督”。

（二）關鍵所在：強化對社會矯正的“動態監督”

檢察機關應以“科技強檢”和“檢察信息化”建設為契機，積極向科技要檢力，充分利用“檢察信息化”建設提供的資金、技術、人力等優勢資源和條件。在縱向層面，搭建起從最高人民檢察院到地方各級檢察機關的有關社區矯正信息資源的統一平臺，逐步實現在全國范圍內社區矯正法律監督工作的信息資源共享；在橫向層面，檢察機關應努力爭取當地黨委的支持，在當地政法委的協調下，積極聯系人民法院、司法行政機關、公安機關等單位，共同搭建共享的社區矯正執法信息平臺，從而實現檢察機關對社區矯正工作執法、司法信息的全方位、立體化、動態化的掌握和管理，逐步實現高效的“科技型”監督模式。

（三）基礎條件：增加對社區矯正的“實地監督”

第一，應建立健全“以省級檢察機關監所檢察部門為核心、以地市級檢察機關監所檢察部門為主導、以基層檢察機關監所檢察部門為重點”的社區矯正法律監督組織機構建設體系，尤其是對于有條件的地方檢察機關，可以考慮單獨設置專門的組織機構開展關于社區矯正法律監督工作的試驗和探索。第二，應繼續積極探索和充分發揮基層檢察室（有些稱為“檢察聯絡室”）在社區矯正法律監督中的功能和作用⑤最高人民檢察院《2009—2012年基層人民檢察院建設規劃》中明確提出：堅持工作重心下沉，把檢察工作服務科學發展的陣地前移……積極探索派駐街道、鄉鎮、社區檢察機構建設；此外，2010年最高人民檢察院印發《關于進一步加強和規范檢察機關延伸法律監督觸角促進檢力下沉工作的意見》明確指出，將“監督并配合開展社區矯正工作，參與并促進社會管理創新”作為基層檢察室七項重點職責之一。。以浙江省湖州市長興縣人民檢察院為例，基層檢察室替代了原社區矯正檢察科的工作負擔，并使得社區矯正科有更多的時間考慮全縣范圍內的工作調整和檢察創新⑥朱為學、顧浩：《基層檢察室開展社區矯正檢察工作初探》，《河北法學》，2012年第30卷第6期。。第三，對于暫時沒有設置基層檢察室的地方檢察機關，可以考慮依托司法所或者派出所，設置流動的“社區矯正檢察官辦公室”⑦林禮興：《社區矯正法律監督機制黨的構建和完善》，《人民檢察》，2012年第1期。，開展巡回監督檢察工作，探索建立“社區矯正巡回檢察+社區檢察官聯系試點的工作機制”⑧王峰、孫振江：《試論社區矯正檢察監督的缺陷與完善》，《中國司法》，2010年第9期。，以加強基層社區矯正法律監督的組織機構建設。

（四）重要保障：實現對社區矯正的“合力監督”

對內而言，檢察機關要積極探索建立以監所檢察部門為核心力量，以公訴部門、反貪部門、反瀆部門、未檢部門、職務犯罪預防部門等為輔助力量，科學、合理、長效的監督合力。第一，建立與公訴部門的聯系工作機制，對于公訴部門擬作出社區矯正的被告人，應及時錄入社區矯正執法信息系統，實現對社區矯正法律監督的提前介入和了解；第二，建立與職務犯罪預防部門的聯系工作機制，積極邀請或者聯合職務犯罪預防部門對參與社區矯正的執法、司法主體開展職務犯罪警示和預防教育工作；第三，建立與反貪部門和反瀆部門的聯系工作機制，對于在監督過程中發現的職務犯罪線索及時進行初核，有“成案”可能性的線索，及時移交反貪部門、反瀆部門依法進行查處，切實維護國家公職人員的職務廉潔性；第四，還應注意與“未檢”部門的聯系工作機制，特別關注針對未成年人社區矯正工作的法律監督，在監督過程中更加強調對未成年社區矯正人員的感化、教育、挽救和重塑。對外而言，一方面，檢察機關應積極建立與司法行政機關、公安機關和人民法院等單位關于社區矯正法律監督的聯系協調機制；另一方面，檢察機關應積極建立同參與社會矯正的社會組織之間的協調配合機制⑨比如，2003年以來，我國上海市開始率先試點司法社工制度，即由政府向社會團體購買服務，由社會團體聘用社會工作者，即司法社工來承擔有關的社區矯正日常幫扶等輔助性工作。，既應把他們當做監督的對象，也應把他們看成合作的伙伴，既應加強法律監督，堅決糾正和查辦違法犯罪行為，也應注重溝通協商，全力支持和保障依法開展各項社區矯正工作。

（責任編輯 張文靜）