司法行政機關對律師和律師事務所日常監督管理淺議

關永年（山東省司法廳律師管理處）

司法行政機關對律師和律師事務所日常監督管理淺議

十八屆三中全會文件決定要建立完善律師違法和違規執業懲戒制度，加強職業道德建設。最近，習近平總書記在聽取司法部工作匯報時，要求把律師隊伍建設作為司法行政的重要工作來抓，要積極推進，不斷取得新的成效。落實好十八屆三中全會要求和習總書記指示精神，加強律師隊伍建設，司法行政機關有許多工作可做，而履行好《律師法》賦予的對律師和律師事務所日常監督管理職責，則是做好其他工作的基礎和前提。

一、 日常監督管理的優勢和特征

日常監督管理是司法行政機關對律師和律師事務所進行執業監督管理的重要手段之一。對律師和律師事務所進行日常監督管理是《律師法》賦予各級司法行政機關特別是基層司法行政機關的法定職責，是經常性、基礎性工作，是監督管理工作的重中之重。《律師法》第52條規定：“縣級人民政府司法行政部門對律師和律師事務所的執業活動實施日常監督管理，對檢查發現的問題，責令改正；對當事人的投訴，應當及時進行調查。縣級人民政府司法行政部門認為律師和律師事務所違法行為應當給予行政處罰的，應當向上級司法行政部門提出處罰建議。”在目前體制下，全國各地省直、市直所還普遍存在，因此省（市、區）、市、縣都有直接對律師、律師事務所的日常監督管理職責。由此可以看出，所謂日常監督管理是司法行政機關特別是基層司法行政機關依照法律法規對律師、律師事務所進行常規性的，無需再安排布置的經常性、連續性監督管理工作。

因日常監督管理任務主要由駐所地的司法行政機關承擔，日常監督管理的優勢有以下幾個方面：一是有地緣優勢。監督管理者和被監督管理者在共同的區域工作和生活，“低頭不見抬頭見”，時間上方便靈活，既可以利用大塊的工作時間，也可以利用工作間隙乃至業余時間見縫插針去工作，有利于發現問題苗頭，及時及早解決，有效防止“小洞不堵、大洞受苦”現象的發生。二是有人緣優勢。監督管理人員大都生于斯長于斯，對當地的社情民意、鄉土人情十分了解和熟悉，“人熟是個寶”，良好的人際關系，有利于及時掌握了解被監督管理對象的真實情況，這一優勢是那種走馬觀花式的檢查指導不可比擬的。掌握的情況真實準確，不被假象蒙蔽，才能對癥下藥，藥到病除。三是有情感優勢。大家語言相通、生活習慣一致，感情上易溝通、交流，思想工作更容易做得通，一些整改措施和意見更容易接受。律師是講法講理的人，對他們既講法講理又講情，才能讓他們信服，自覺接受監督管理。四是有服務優勢。管理就是服務是被大家共同認可的一個管理法則。而對律師事務所人財物不具有直接管理職權的司法行政機關來說，管理就是服務就顯得更加重要和實際。日常監督管理的過程實際是指導工作、發現問題和幫助解決問題的過程，說到底，這個過程也就是一個服務的過程，而來自身邊的服務理應是最直接、最方便、最貼心的服務。五是有跟蹤監督的優勢。律師和律師事務所對存在的問題是真改了，還是“水過地皮濕”，應付了事，日常監督管理部門發揮地緣人緣優勢，很快就能了解的一清二楚，跟蹤監督管理，“不獲全勝決不收兵”。

綜上可以看出，司法行政機關對律師和律師事務所實施的日常監督管理有以下特征：

1、法定性。行政法學告訴我們，行政權力的取得和存在必須有法律依據，沒有法律依據的行政權力從根本上說是一種非法權力，即行政主體的行政職權必須由法設定或依法授予，否則權力的來源就沒有法律依據。司法行政機關對律師、律師事務所行使日常監督管理職責是《律師法》第52條的明文規定，是法定職責，應不折不扣盡職盡責地去履行。在實踐中，既要防止和反對不依法履職的行為，更要防止和反對越超法定職權的亂作為、瞎作為。

2、連續性。日常監督管理的總體要求是不能出現監督管理時間和空間上的盲區，因此連續性是日常監督管理的一個明顯特征。對律師和律師事務所的執業監督管理主要包括日常監督管理、年度檢查考核、投訴查處和行政處罰等方面。在這些監督管理當中，日常監督管理是貫徹始終的，最重要、基礎性的工作，是做好其他工作的基礎和前提。年度檢查考核雖是每年必搞的一項工作，但具有階段性。另外，日常監督管理做好了，年度檢查考核就會順利進行，投訴就會大大減少；同時，考核發現問題的整改、投訴的調查處理、行政處罰的落實也需要通過日常監督管理來實現。

3、靈活性。日常監督管理的靈活性主要是指監督管理方式方法上的靈活性、藝術性。首先是時間上的靈活。根據問題性質和監督管理對象的工作安排，時間可長可短，可以用工作時間也可以利用工余時間。其次是地點上的靈活。可以是司法局辦公室，還可以是律所或者其他合適的地方。三是工作方法的靈活。根據不同情況，可以實地檢查、抽查，還可以采取開座談會、約談等方式。

二、日常監督管理的內容

按照《律師法》立法精神和第52條的規定，《律師事務所管理辦法》第53條對司法行政機關對本行政區域內的律師事務所的日常監督職責作出了八個方面的規定。《律師執業管理辦法》第43條規定司法行政機關對其執業機構在本行政區域的律師的執業活動進行日常監督管理履行五個方面的職責。另外，《律師和律師事務所執業證書管理辦法》、《律師事務所名稱管理辦法》、《律師事務所年度檢查考核辦法》和《律師和律師事務所違法行為處罰辦法》等都對司法行政機關的日常監督管理職責作出了明確規定。

根據法律法規規章規定，司法行政機關對直接監督和管理的律師和律師事務所實行日常監督管理的內容可以概括歸納為以下幾個方面：

（一）檢查、監督律師及律師事務所在執業活動中遵守法律、法規、規章、行政規范性文件和行業規范的情況，包括： 1、遵守《律師法》、司法部《律師事務所管理辦法》、《律師執業管理辦法》、《律師事務所名稱管理辦法》、《律師和律師事務所執業證書管理辦法》等律師管理法律、法規、規章和行政規范性文件的情況；2、遵守《中華人民共和國價格法》、司法部《律師事務所收費程序規則》和國家發改委、司法部《律師服務收費管理辦法》和省（市、自治區、直轄市）物價部門、司法行政機關制定的律師服務收費管理實施辦法、服務收費標準等收費、價格管理法律、法規、規章和行政規范性文件的情況；3、遵守《中華人民共和國勞動合同法》等勞動和社會保障法律、法規、規章和行政規范性文件的情況；4、遵守《中華人民共和國稅收征收管理辦法》等稅收征管法律、法規、規章和行政規范性文件的情況；5、遵守中華全國律師協會《律師職業道德和執業紀律規范》、《律師執業行為規范》等行業規范的情況；6、遵守其他相關法律、法規、規章、行政規范性文件的情況。

（二）檢查、監督律師事務所執業和內部管理制度的建立和實施情況，主要包括：1、建立和實施統一接受委托、收取費用制度的情況；2、建立和實施財務管理及分配制度的情況；3、建立和實施利益沖突審查制度的情況；4、建立和實施承辦重大敏感疑難案件的集體研究和請示報告制度的情況； 5、建立和實施學習制度的情況；6、建立和實施投訴查處制度的情況；7、建立和實施律師執業年度考核制度的情況；8、建立和實施檔案管理制度的情況；9、建立和實施其他執業和內部管理制度的情況。

（三）檢查、監督律師事務所保持法定設立條件以及變更報批或者備案情況的執行情況。

（四）檢查、監督律師事務所進行清算、申請注銷的情況。

（五）檢查、監督和掌握律師和律師事務事務所開展律師執業年度考核和上報年度執業總結的情況。

（六）受理對律師事務所及其律師的舉報和投訴，對律師和律師事務所違法行為及時進行調查處理。

（七）檢查、監督律師事務所及其律師履行行政處罰和實行整改的情況。

（八）依法對沒有取得律師執業證書但以律師名義從事法律服務業務的人員進行清理和處罰。

（九）檢查、監督律師事務所包括黨建工作、評先樹優、青年律師培養等隊伍建設情況。

（十）履行法律、法規、規章和上級司法行政機關規范性文件規定的其他日常管理職責。

綜上，司法行政機關日常監督管理不是可有可無，而是任務艱巨。面對如此重要，又如此瑣碎、繁重的日常監督管理任務，監督管理部門必須在樹立正確監督管理觀念、建立常態化的日常監督管理機制的同時，有所側重、突出重點，這樣才能收到事半功倍的效果。

一是要注重對律師事務所建章立制和基礎性管理作用發揮情況的監督管理。沒有規矩，不成方圓。要保證一個組織的正常運作和有序發展，當首先從建章立制入手。司法行政機關要把指導、監督律師事務所建立健全管用、好使的規章制度作為日常監督管理的第一任務，抓在手上、抓出成效。律師事務所管理處于管理最直接、最基礎的地位，司法行政機關的日常監督管理要督促指導律師事務所設立人切實承擔起第一管理責任人的責任，發揮好律師事務所基礎管理作用。只有這樣，日常監督管理工作才能落到實處，發揮應有的效能和作用。

二是要注重對律師事務所辦理重大敏感法律事務的監督管理。重大法律事務和敏感案件等事關社會大局穩定，必須予以高度關注。要監督律師事務所實行重大敏感案件報告制度，指導律師事務所進行集體研究。要建立工作機制，制定工作預案，依法依規進行監督指導。

三是要注重對新設立所、新執業律師和有投訴的律所、律師的監督管理。新設立所、新執業律師處于建章立制和執業道德、執業理念形成的初始期、關鍵期，來自司法行政部門及時、正確、周到的監督、指導，其受到的督促、啟發、教育是長效的和無法替代的。我們在日常工作中也總能聽到一些律師所負責人和律師對設立和執業之初來自司法行政部門的及時指導給他們帶來的幫助重要性的肯定和感激。有投訴的律師和律師事務所一般有違法違規行為或存在工作上的瑕疵，把其作為日常重點監督管理對象，有利于其執業行為的規范和改進，有利于其違法違規行為得到及時查處和改正。

四是要注重對律所分立、合并和主要合伙人轉所情況的監督管理。律師是流動性最頻繁的職業之一，分分合合是律師行業司空見慣的事情。但是，司法行政部門要對這種每天都有可能發生的事情保持敏感，對一些可能激化矛盾、影響發展的事情及早介入，與協會一起多做說服勸和工作；不能繼續共事的，要幫助研究方案妥善處置，至少保證不發生大的震蕩。另外，對律所發生變更和律師轉所的，要依據有關規定幫助及時辦理變更手續。

三、日常監督管理的原則和方法

（一）日常監督管理應遵循的原則

律師以法為生，是最信奉法律、最講法律的一個群體。因此，日常監督管理的第一原則理所當然的是依法監督管理原則。鑒于這一原則不容置疑，前面在日常監督管理的特征中又講到了依法性，這里僅就其他原則作一闡述。

1、計劃性原則。科學制定日常監督管理工作計劃，統籌安排時間，確保日常監督管理制度化、規范化。在每年年初，司法行政機關要制定詳細的監督管理工作計劃，包括監督檢查的內容、時間、范圍、方式和要求等。一般性監督管理和專項活動的監督管理，要提前告知被監督管理對象。監督管理計劃制定通過后，要嚴格按照計劃執行，切實解決日常監督管理隨意性強等問題。從目前各地實際情況看，一般性日常監督管理以上下半年各安排1次為宜。這樣，既保證了適度的日常監督管理頻率，又不至于影響干擾律師和律師事務所的正常工作。

2、簡約節制原則。一方面，日常監督的法定性決定了司法行政機關對律師及律師事務實施日常監督管理必須受《律師法》及其相配套的規章和規范性文件的約束，不能隨意為之；另一方面，律師行業是一個自律性很強的行業，司法行政機關的日常監督管理是在律師個體自律管理、律師事務所基礎性管理、律師協會行業管理的基礎上進行的，因此司法行政機關必須嚴格“節制”自己的監督管理行為，不去做不屬于自己職權范圍、吃力不討好的事情。另外，司法行政機關對律師和律師事務執業實施日常監督管理，不得妨礙律師和律師事務所依法執業，不得侵害律師和律師事務所的合法權益，不得索取和收受財物，不得謀取其他利益。

3、與服務相統一原則。日常監督管理是以規范律師、律師事務所執業和管理行為為目的的，監督管理的過程實質就是服務律師和律師事務所規范執業、規范管理、少走彎路的過程，是服務律師業健康有序發展的過程。日常監督管理多采用規勸和教化的方法，監督管理者與被監督管理者人格平等，方式緩和，能有效化解矛盾、減少對抗，較好體現人性化管理和監督管理與服務的統一。另外，在律師執業逐步社會化、司法行政部門不再有傳統意義上的管人管物權力的情況下，必須進一步更新日常監督管理理念，增強服務意識，寓管理于服務之中，使管理和服務有機結合，構建起和諧的監督管理關系。

4、有效性原則。日常監督管理的計劃性、目的性決定了日常監督管理追求有效性、有用性。司法行政機關要把實實在在解決問題作為日常監督管理的價值追求，把是否有成效，是否利于律師和律師事務所規范執業作為衡量日常監督管理的標準。日常監督管理要有工作記錄底稿，確保監督管理工作的痕跡化。重要事項的監督管理要有兩名以上工作人員進行。

（二）日常監督管理的途徑和方法

1、從監督管理時間上，可分為事前、事中、事后監督管理。

（1）事前加強行政指導，引導律師和律師事務所依法誠信執業。事前行政指導，是指司法行政機關在法定的職權范圍內依據法律、法規、規章和政策，通過指導、勸告、提醒、建議等柔性的、非強制性方式，引導律師和律師事務所作出或者不作出某種行為，以實現特定行政目的的活動。行政指導可以采取宣傳引導、行政提示、行政建議、行政告誡和行政約見等多種方式進行，指導內容包括法制教育、事務提醒、申辦執業證書指導、建章立制指導、誠信建設指導、苗頭問題警示及輕微違法告誡等。這些措施能使絕大多數律師和律師事務所明確執業規范，看清利害得失，從而增強依法誠信執業的意識和能力。

（2）事中綜合運用多種日常監督管理手段，及時發現和糾正律師和律師事務所的不規范做法或違法違規行為。司法行政機關應當通過發揮服務職能與律師及律師事務所進行廣泛和深入接觸，并通過暢通投訴舉報等監督管理信息渠道，準確掌握律師和律師事務所有關情況，進而有效運用監督管理手段實施規范性監督管理，力爭把律師和律師事務所的一些不規范做法或違法違規行為控制和糾正在初始狀態。

（3）加強事后監督管理，鞏固和擴大監督管理工作成果。在事前事中日常監督管理過程中，發現和糾正的一些不規范做法和違法違規行為一般具有反復性，應當針對具體行為實施跟蹤監督管理，確保不規范得到規范和改正。同時，對一些帶有普遍性的問題，提醒其他律師和律師事務所注意，防止和避免出現類似的情況和問題。

2、從監督管理內容上，可分為一般監督管理和專項監督管理。

一般日常監督管理是指按照日常監督管理工作計劃，對律師和律師事務所進行的監督管理。計劃性、程序性，是一般日常監督管理的主要特點。一般日常監督管理通常針對所有被監督管理的律師和律師事務所。

專項日常監督管理是指對律師和律師事務所某一方面情況或某個、某幾個律師、律師事務所的某個具體行為的監督管理。專項監督管理通常具有階段性、針對性的特點。專項日常監督管理的內容主要來自三個方面：一是對專項活動開展情況進行日常監督管理，如對司法部組織進行的專項教育實踐活動進行監督、檢查等；二是對年度檢查考核發現的問題的整改情況進行日常監督管理，督促相關律師和律師事務所落實整改措施；三是根據舉報和其他監督線索對涉嫌違規違紀的律師、律師事務所進行調查。通過專項監督管理發現、查實的問題，應當對律師、律師事務所負責人進行警示談話，責令改正；對律師或律師事務所違法行為認為依法應當給予行政處罰的，應當給予行政處罰或向上一級司法行政機關提出處罰建議；認為需要給予行業懲戒的，移送律師協會處理。

3、從監督管理方式上，可分為傳統的監督管理方式和現代監督管理方式。

傳統的日常監督管理方式主要有：通過報表等方式統計律師及律師事務所的基本情況、基礎數據、基本信息，及時掌握了解所轄律師、律師事務所基本情況，同時為上級機關決策提供依據；定期召開會議，傳達、貫徹上級文件和指示精神，通報本行政區域內的律師業發展情況；組織開展律師事務所及其律師的執業監督檢查；通過召開座談會，走訪當事人、司法機關，了解、掌握律師及律師事務所執業狀況等。

現代監督管理方式主要是指利用現代信息技術，對律師、律師事務所業務辦理、內部管理等進行網上日常監督管理。司法行政機關、律師協會建立起功能強大的信息綜合管理系統，是律師工作發展的大勢所趨，對提高監督管理效率、降低監督管理成本、改善監督管理者與被監督管理者關系都大有好處。司法部頒發的《律師事務所管理辦法》、全國律協頒布的《律師事務所內部管理規則》均對律師事務所信息化、規范化建設作出明文規定，并在各種律師事務所的評比中加以體現。在日常監督管理中充分利用現代化信息技術，可以實現對律所和律師執業人員執業情況的動態化、規范化管理，增強日常監督管理的能力和水平。

無論傳統還是現代的監督管理方式都只是監督管理的手段而已，最終目的是要追求達到理想的監督管理效果。在實際工作中，只有兩者綜合利用，互為補充，才能相輔相成，相得益彰。

四、做好日常監督管理工作需要注意和把握的幾個問題

日常監督管理是法律性、政策性都非常強的一項工作。要做好這項工作，除要求監督管理者政治素質高、業務能力強之外，還要注意工作方法和技巧，做好三個方面的結合文章。

一是直接監督管理與間接監督管理相結合。司法行政機關除直接行使日常監督職責外，還可通過監督指導律師協會、律師事務所的工作，達到間接監督律師事務所和律師個體的目的。《律師法》賦予律師協會八項職責，規定的明確而具體，而且隨著政府職能的轉變 ，律師協會的職能和作用會得到不斷加強，行政管理人員要適應這種發展變化的情況，學會和善于間接管理和“兩結合”管理。

二是與專項活動和年度檢查考核、投訴查處、行政處罰相結合。專項活動是行政部門習慣和善于運用的一種方式，能在較短時間內解決一些長期積累的帶有普遍性的問題。但是專項活動只能是階段性的，在一個預定的時間內進行。同時，專項活動的成果需要靠日常監督管理來鞏固和保持。年度檢查考核、投訴查處和行政處罰工作是司法行政機關做律師管理工作的重要抓手，是日常監督管理工作的組成部分和延伸，同時日常監督管理工作也是上述執業監督管理的基礎性、保障性工作，日常監督管理工作做好了，年度檢查考核就會有一個好的結果，被投訴的律師和律師事務所才會越來越少，行政處罰決定才會得到有效執行。日常監督管理與專項活動和年度檢查考核、投訴查處、行政處罰各具職能和優勢，將其互相結合，互為補充，能有效增強各種執業監督管理措施效能。

三是與評先樹優相結合。靠典型引路，用事實說話，是被實踐證明了的行之有效的工作方法。在目前社會大眾對律師業普遍認知不高的情況下，加強日常監督管理的同時，樹立正面典型，加大宣傳力度顯得尤為重要。要探索構建項目適度、覆蓋廣泛、程序科學的律師行業評先樹優體系，將律師納入人力資源和社會保障部門及工青婦殘系統表彰范圍，培養、樹立和推出一批政治堅定、社會責任感強、人民滿意的先進典型。要加大宣傳工作力度，充分利用廣播電視、報刊雜志、互聯網絡等各種媒體，大力宣傳律師在落實依法治國基本方略、維護社會公平和正義、促進社會和諧穩定、服務經濟社會發展、保障人民群眾合法權益中的突出事跡和典型做法，充分展示律師隊伍的良好社會形象和精神風貌，增強社會各界對律師群體的認知度和認同度，營造全社會關心、支持律師工作的良好氛圍。

（責任編輯 張文靜）