關于構建城鄉一體化公證服務體系的思考

廣西自治區司法廳公證管理處

關于構建城鄉一體化公證服務體系的思考

統籌城鄉發展、推進城鄉一體化建設是當前各級各部門肩負的重大歷史任務，也是各級各部門創新社會管理面臨的新課題。今年以來，司法部、廣西自治區司法廳為貫徹落實黨的十八大關于創新社會管理、加快公共服務體系建設、推進基本公共服務均等化的精神，相繼作出推進公共服務體系建設、構建城鄉一體化服務體系部署。構建體系是一項龐大而復雜的系統工程，其中涉及公證體制、機制、人員配備及資源配置等諸多問題。因此，各級公證部門必須從戰略和全局的高度出發，充分認識推進城鄉一體化建設的重要意義，進一步增強構建體系的緊迫感、使命感和責任感，積極探索并大力構建公證服務體系，從根本上解決農村群眾在資源共享上、國民待遇上與城鎮居民享受同樣的公證服務，不斷推進公證事業健康持續發展。

一、城鄉一體化公證服務體系的內涵

城鄉一體化公證服務體系是指將城市和鄉村置于同一系統下，整體規劃，整合資源，使城鄉居民特別是農村群眾享受同等水平的公證法律服務。城鄉一體化公證服務體系建設必須以滿足城鄉居民日益增長的公證法律服務需求為出發點，以公益性、均等性、普惠性、便利性、差異性為原則，努力實現“服務資源趨于均衡、服務能力顯著提升、服務方式更加便捷、服務滿意度明顯提高”的四大目標。

（一）服務資源趨于均衡。全區公證機構的設置、調整進一步趨向合理，縣域公證工作得到加強，縣域公證機構輻射鄉村的能力進一步提升，城鄉差距進一步縮短，公證資源覆蓋全面、配置合理。

（二）服務能力顯著提升。公證服務領域廣泛拓展，大力拓展教育、就業、社會保障、醫療衛生、住房保障、文化體育及新農村建設等領域的法律服務，進一步促進基本民生工程建設，努力維護和實現人民群眾合法權益。積極開展公證法律援助，確保窮困及老、弱、病、殘等弱勢群體合法權益得以實現。公證行業的服務意識和誠信意識進一步增強，服務社會經濟發展、服務人民群眾、服務和諧社會穩定的能力不斷增強。

（三）服務方式更加便捷。全區公證機構的信息化建設全面鋪開，公證機構的內部管理、執業規范化建設水平進一步提升，服務可及性、便利性和高效性明顯提升，城鄉居民能夠就近方便、快捷地獲得公證法律服務。

（四）服務滿意度明顯提高。公證法律服務需求調查和反饋工作機制基本建立，以群眾滿意度為導向的公證法律服務評價體系不斷健全完善，群眾滿意度明顯提高。

構建城鄉一體化公證服務體系就是在公證法律服務中，把城市與鄉村、城鎮居民與農村村民作為一個整體，統籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調整，建成并切實促進城鄉在公證法律服務活動的一體化，改變長期形成公證法律服務的城鄉二元社會結構，實現城鄉在法律服務資源共享上的平等、國民待遇上的一致，讓農村群眾享受到與城鎮居民同樣的公證法律服務，更好地促進整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。

二、城鄉一體化公證服務體系的構成

城鄉一體的公證服務體系應由公證服務供給體系、公證服務保障體系、公證服務評估體系三大體系構成：

（一）公證服務供給體系。公證服務供給體系是整個體系中的關鍵點。服務供給體系應包括服務供給的主體和服務供給的內容。公證服務供給主體是公證機構和公證員。公證機構和公證員的數量配備除了基本滿足城鄉居民基本法律服務需求外，還要兼顧公益性、差異性，如鄉鎮、村屯的公證機構和人員配備需根據實際情況配置，給予適當的政策傾斜，盡量擴展服務地域范圍。公證服務供給體系的內容，要立足于公證職能，著眼于城鄉居民最關心、最直接、最現實的利益問題服務，不斷拓展服務領域和提高服務效果。

（二）公證服務保障體系。公證服務保障體系是整個體系的基礎點。立法的支持、靈活的體制機制和專業高效的人才隊伍是公證服務保障體系的重要內容。立法的支持主要是健全公證法律法規，嚴格公證機構設置、公證員的準入、公證執業規范化和保證公證效力的執行。建立符合公證行業規律的體制機制，就是最大限度地調動各方面的積極性，激發公證行業的活力。公證隊伍建設既要加強公證員職業化建設，保證公證服務質量，還要建立一支公證聯絡員隊伍，有計劃有步驟地從鄉鎮基層法律服務人員、鄉鎮政府部門工作人員、志愿者等人員建立一支公證聯絡員隊伍，普及公證知識，擴大公證服務影響力。

（三）公證服務評估體系。公證服務評估體系是整個體系的把控點。科學的服務評估體系通過外部、內部的監督，對公證服務質量和內容進行評價，有利于公證機構及時地總結服務經驗，查找服務不足，不斷提高服務質量和服務效果。公證機構和公證員的評估要全面、科學，突出重點，注重評估結果的實際運用，并通過評估樹立典型、查找不足、督促整改，達到以評估建機構、強隊伍、優服務、促發展的目的。

三、構建城鄉一體化公證服務體系的重要意義

（一）構建城鄉一體化公證服務體系是實施依法治國、建設法治政府的必然要求。積極參與法治建設是司法行政工作圍繞黨委政府中心工作，服務當地經濟社會發展大局的重要舉措和有效手段。調動和發揮好公證部門的獨特作用，也是司法行政工作充分展示其服務黨委政府中心工作、服務經濟社會發展不可或缺的重要職能之一。如在推進社會經濟重大項目建設涉及征地拆遷等熱點、難點問題時，公證部門作為中立機構，提前介入并協助相關部門開展法律大宣講，能更好促使當事人理解、支持和配合政府工作，對進一步密切黨眾干群關系，減少沖突事件發生起到積極作用。尤其在征地拆遷中，由于公證部門介入并嚴把法律關，進一步促進依法行政，避免違法作為，在很大程度上預防和杜絕違法征地拆遷現象的發生。因此，構建城鄉一體化公證服務體系是實施依法治國、建設法治政府的必然要求。

（二）構建城鄉一體化公證服務體系是推進公證事業健康持續發展的必然趨勢。目前，我國尚為農業大國，我區亦為農村大省區。就我區而言，農村人口約占全區總人員的80%以上。可見，農村是公證部門有待開發和拓展的大領域。然而，由于體制、機制及人員等與公證業發展適應因素的影響，公證業務特別是欠發達地區的公證業務難以拓展至農村地區，甚至個別地區的涉農公證業務出現不該出現的空白和盲區。其日常公證業務來源僅限于城鎮居民上門申請辦理的繼承、贈與、委托、聲明、遺囑等傳統事項。而對于涉及新農村建設、經濟合同及土地承包等涉農類公證了了無幾，業務拓展的廣度和深度遠遠不夠，不利推動公證事業全面深入、健康持續發展。與此同時，隨著農村人員交往和涉農經濟流動日漸頻繁，其對法律服務的需求日益增強。而加強城鄉一體化公證服務體系建設，恰好滿足了農民群眾這一缺口。同時亦可進一步拓展公證業務，不斷推進公證事業健康持續發展。因此，公證業務亟待向農村公證領域的廣度和深度拓展、延伸。

（三）構建城鄉一體化公證服務體系是基層群眾的新期盼。隨著社會發展、經濟往來、人民生活水平不斷提高，加之普法教育的廣泛深入，農民群眾的法律意識和維權觀念日漸增強；但他們真正能利用法律武器保障正常的生產生活秩序、維護個人合法權益的能力和水平仍存在一定的差距和不足。因此，廣大農民群眾迫切期盼一個恪守中立、可預防矛盾糾紛的機構和人員幫助其解決后顧之憂，而公證法律服務恰好滿足了廣大農民群眾的這一需求。

（四）構建城鄉一體化公證服務體系對維護社會和諧穩定起到獨特的作用。預防糾紛減少訴訟是公證的重要職能作用之一。當前，社會安定和諧局面面臨許多壓力，存在很多不穩定因素。推進城鄉一體化公證服務體系建設，將公證職能延伸至基層可以有效發揮其預防糾紛矛盾、減少訴訟的職能優勢，無形中化解諸多民間矛盾糾紛，減少社會維穩壓力，促進社會和諧穩定。

四、廣西城鄉公證服務體系的現狀

近年來，廣西在推進市、縣公證工作協調發展、推進公證服務農村做了一些嘗試。廣西區司法廳分別于2011、2013年下發了《關于加強我區縣域公證工作意見》和《關于加強我區市級公證處工作意見》，對市縣兩級公證機構建設即硬件建設、隊伍建設和業務發展等方面提出了明確的標準和要求，對各項任務指標進行分解，進一步明確工作完成時限，在很大程度上推進市、縣公證工作的開展。同時，為進一步加強縣域公證工作建設，整體推進公證工作均衡發展，2012年，廣西區司法廳下發了《關于開展市、縣公證處對口幫扶工作的通知》，要求市級公證處實施縣域公證處的幫扶工作，對縣域公證處提供力所能及的資金和物質、智力等幫助。盡管各級公證機構開展了相應工作，取得了一定的工作效果，對推進公證法律服務起到積極的促進作用，但對于黨的十八大提出的全面深化改革、統籌城鄉協調發展以及司法部關于推進公證法律服務體系建設的新要求、新任務仍存在一定的差距和不足：

（一）公證服務網絡有待進一步建立和完善。就目前而言，廣西的公證組織結構僅為自治區、市、縣三級公證結構，缺少鄉鎮、村（社區）聯絡站（點），服務網絡不夠健全。此外，鄉鎮司法所協辦公證業務極少，甚至絕大部分鄉鎮司法所停止協辦公證。公證服務難以延伸至鄉鎮、村屯等基層。

（二）公證人員嚴重不足。一是公證員不足。縱觀我區公證機構人員配備情況，市級公證處配備的公證員基本上能夠滿足日常工作需要，但縣級公證處公證員明顯不足，如我區大多縣級公證處配備公證員2名，個別公證處僅有1名公證員。縣級公證處直接面對基層，是開展公證服務的生力軍，不管是“1人處”還是“2人處”，公證員的配備離一體化公證服務體系服務要求明顯不足。二是公證輔助人員不足。從目前廣西各公證機構情況來看，公證輔助人員配備明顯不足。除市級公證機構的公證員基本配備了相對的公證員助理以外，縣級公證處大多為一個公證處僅配備1名輔助人員。輔助人員不足，難以應對繁雜的輔助事務。三是缺乏公證聯絡員（或協辦員）。由于大部分鄉鎮司法所停止協辦公證業務，故在鄉鎮一級即缺少了公證聯絡員（協辦員），公證業務聯系出現了脫節現象。而對于村屯既無派駐公證聯絡點，更無聯絡員。上述人員的緊缺，削弱了公證服務體系建設。

（三）公證人員的工作積極性、主動性有待提高。因我區絕大部分的公證機構未改制，屬司法局隸屬下的行政體制二層機構，其獨立法人地位和人財物自主權未能完全落實，不能按照市場機制和自律機制運行，公證人員工作的積極性、主動性難以調動，在很大程度上影響公證服務向農村等縱深方向發展，導致鄉鎮、村屯的公證服務資源比較匱乏。

（四）公證服務的內容和形式亟需改變。因鄉鎮、村屯交通不便，加之公證人員得不到應有的獎（激）勵, 公證人員主動服務基層意識較差，習慣坐堂辦公,很少也不愿深入農村巡回辦證、上門服務和拓展業務，故導致公證服務在農村出現業務量少、公證內容和形式單一，公證法律服務難以向農村區域拓展、延伸。

（五）基層群眾的法律意識有待進一步提高。雖然各級政府大力開展普法宣傳教育，在一定程度上喚起了公民的法律意識。但就公證法律專項宣傳活動而言，司法行政及公證部門在這方面仍顯力度不夠，公證法律知識尚未真正深入人心，公眾特別是農民群眾的公證意識仍顯淡薄，對公證制度、公證職能作用及公證法律知識等了解不夠，尋求公證維護自身合法權益的法律意識有待進一步提高。

五、構建廣西城鄉一體化公證服務體系的設想

構建城鄉一體化公證服務體系，涉及到方方面面的問題，關鍵應抓住公證體制改革、網絡建立、人員充實、服務方式創新、監管和激勵機制建立等關健環節，并堅持 “廣覆蓋、創機制、重基層、強隊伍、重考核”的發展戰略思路。

（一）深化公證體制改革。認真貫徹《公證法》和司法部公證體制改革的工作部署，逐步淘汰、撤銷行政體制公證機構，壯大、完善自收自支的事業體制公證機構。建立完善的公證機構業務、質量、財務、資產等管理制度，規范公證業務操作規程，建立完善責權利統一、符合公證職業特點的內部分配制度，實現公證機構的獨立法人地位和人財物自主權，完善公證機構運行機制，充分調動公證機構及其公證人員的工作積極性、主動性，使之更好地服從和服務于新農村建設和社會經濟發展，為構建城鄉一體化公證服務體系提供體制保障。

（二）加強縣域公證工作，建立健全覆蓋城鄉的公證服務網絡。一是加強縣域公證工作。縣域公證工作是推進一體化公證服務體系建設的關鍵節點。要通過政策傾斜、加大投入等措施加強縣域公證機構建設，改善公證機構硬件設施。進一步加強對口幫扶工作，市級公證處向對口幫扶的縣域公證處提供資金、物品，特別是業務指導等方面的支持，進一步提高縣域公證員的業務能力和服務水平，促進公證事業的整體發展。以業務優良、管理規范的市公證處為依托，建立人才培訓基地，統一組織縣域公證機構的公證員到培訓基地學習，提高公證員的理論基礎和實踐操作能力。探索公證員職稱、晉升前與基層服務經歷掛勾的工作機制，樹立服務基層意識，幫助縣域公證機構提升服務能力，縮短城鄉差距。二是加強鄉鎮、村屯公證服務網絡建設。要以鄉鎮司法所、村級普法辦（或法制室）為依托，分別設立諸如公證服務站、駐村公證服務聯系點，落實專人協助日常工作，逐步建成由市、縣、鄉鎮、村“四位一體”的公證服務網絡，使之組織有保障，業務有專人協助管（辦）理，工作規范運行，為構建城鄉一體化公證服務體系提供有力的組織保障。

（三）充實人員。一是充實公證員。在做大做強市級公證工作的同時，重點要擴大縣域公證機構規模，充實基層公證員力量。要充分運用考核任命公證員制度，解決縣域及欠發達地區公證機構的缺員問題。在條件允許的情況下，對于基層業務量大區域的公證機構，可按當地人口1∶20000的比例配齊配強公證員，以滿足公證一體化建設和業務發展需要。進一步建立和完善合理有效的分配激勵機制，充分調動公證員的積極性，為公證員隊伍穩定和發展注入生機和活力。進一步加強公證員任職前培訓和行業職業培訓，通過各種途徑更新公證員的專業法律知識，提升公證員專業知識水平、工作技能和服務質量。進一步構建市縣公證處之間、公證員之間交流平臺，總結經驗，發現問題，分析問題，解決問題。進一步加強公證員職業道德和執業紀律教育，認真落實《公證員職業道德基本準則》，深入開展理想信念教育、法紀法規教育。二是配足公證輔助人員。隨著城鄉一體化公證服務體系建設和基層公證業務的進一步拓展，公證業務量將逐步增大。為提高工作效率，需進一步充實公證輔助人員。一般情況下，每名公證員應配備2名以上相對固定的公證輔助人員，以應對繁復的工作量。三是落實專職行政人員。每個公證機構應落實至少1名公證行政管理人員，以應對行政事務，加強日常行政管理，規范公證運行。四是聘用鄉鎮、村屯業務協辦（管）員。可通過掛靠司法助理員、大學生村官、普法輔導員或公益性崗位招聘、聘用熱心公證事業的退休政法干部等途徑，為公證機構駐鄉鎮、村屯公證服務站（聯系點）落實協辦（管）員，以維持基層服務站（點）正常開展。一般來說，可在鄉鎮公證服務站聘用1名公證協辦員，村（屯、片）設1名聯絡員。上述人員主要任務是協助公證部門辦理業務、開展公證法制宣傳、協助群眾申請辦理公證業務等。從組織結構管理上看，駐鄉鎮、村的公證服務站（聯系點），隸屬組建公證機構的直線管理，歸組建公證機構的充一調度和安排，人員由組織公證機構統一管理，工資、保險等福利待遇等由組建公證機構負責。

（四）加強培訓，提高公證人員的業務素質。要分級分期分批對公證員、公證輔助人員、公證協辦員（聯絡員）進行執業道德、法律知識和業務技能培訓。要增強培訓的針對性和實效性，特別要加強對鄉鎮（村）協辦員（聯絡員）的培訓，使之對相關法律知識、公證的業務范圍、申辦公證的程序及需要提供的證明材料等內容有所了解和掌握，以利于工作開展，提高工作效率。

（五）落實經費保障。各公證機構要從服務群眾和推動公證事業健康持續發展的高度出發，大力拓展農村業務領域，不斷增加辦證量，并在年度預算中安排一定比例的業務收入用于駐鄉鎮、村屯服務站（點）辦公費用及聘用人員工資、福利待遇及獎勵激勵等費用支出，以確保公證服務網絡健康、持續、規范、高效運行。

（六）創新服務方式。一是開展巡回辦證、蹲點辦證。公證機構要定期或不定期組織公證人員深入鄉鎮（街道）、村（社區）服務站（網）點檢查指導和開展公證咨詢、受理公證業務，開展現場辦證。特別是對簡易的公證事項，要提高辦證效率，做到及時受理及時出證，全面提升服務水平和公信力。二是推行公證行業的信息化建設。公證機構應順應時代的發展需要，進一步推廣使用統一的辦證軟件，創新網上公證業務咨詢、預約服務、網上受理、短信通知、快遞取證等現代服務方式，運用現代科技服務手段來彌補農村因交通不便帶來的服務缺陷，讓城鄉居民足不出戶便可享受公證法律服務，使公眾享受公證服務更輕松更便捷。

（七）積極拓展公證服務領域。要密切關注城鄉協調發展、公共服務體系建設、新農村建設中對公證服務的需求變化，在鞏固傳統公證事項的基礎上，對接經濟社會、人民群眾服務的新需求。要大力推進公證服務介入教育、就業、社會保險、社會服務、醫療衛生、住房等領域，為推進城鄉民生工程建設、維護城鄉居民合法權益提供法律支持和保障。要貫徹落實好法律援助實施辦法，為困難群眾、弱勢群體提供公證法律援助，不斷擴大法律援助的覆蓋面，讓廣大受援對象深切感受到公證關懷服務的溫情。

（八）大力開展公證法律宣傳。依托城鄉公共場所及村屯普法陣地，定期開展公證法律宣傳，普及公證法律知識。定期或不定期深入村屯、街頭開展 “公證進鄉村”活動，通過發放“公證便民服務聯系卡”、印發宣傳資料、解答公證咨詢和現場辦證等多種形式，廣泛宣傳公證法律知識，努力營造公證法制氛圍，不斷增強基層群眾的公證維權意識，進一步提高公證公信力和群眾認可度。

（九）強化服務監管，建立和完善績效考評機制。要建立科學合理的公證服務績效考評體系，加大公證服務監督力度。要堅持“高標準、嚴程序、易操作、重實效”的考評原則，對公證機構隊伍建設、業務建設、制度建設、硬件建設等方面進行考評，對公證員在德、能、勤、績等方面表現進行考評，并將考評結果與年度考核、評優表彰相結合。在考評體系中，應側重考查公證質量的優劣和群眾滿意度的高低等內容。考評中，要結合查看投訴舉報記錄、公證卷宗、公證質量檢查報告等材料，考查公證處是否嚴格落實三級公證質量檢查制度，是否規范制作公證文書并按規定程序出證存檔等。另外，要通過設置群眾意見箱、發放群眾滿意度調查表、開展“公證懇談日”活動等方式，測評出群眾對公證處的滿意度。最后，對于在考評中表現突出的公證處，要進行大力宣傳，樹立典范，推廣經驗，促進全區公證工作新發展。

（責任編輯 趙海鷗）