我國基層法律服務的定位與發展研究*

胡曉軍（浙江警官職業學院副教授）

我國基層法律服務的定位與發展研究*

一、我國基層法律服務工作發展現狀

（一）基層法律服務工作發展沿革

基層法律服務是在80年代初期，為滿足基層群眾、鄉鎮企業和基層政府日益增長的法律服務需求，在廣東、福建、遼寧等沿海鄉鎮創立產生。2000年3月，司法部發布了《基層法律服務所管理辦法》和《基層法律服務工作者管理辦法》，形成了基層法律服務的基本規范體系。2002年司法部下發了《關于加強大中城市社區法律服務工作的意見》指導發達地區街道法律服務所嘗試逐步從訴訟代理服務領域中退出。2004年《中華人民共和國行政許可法》實施后，國務院取消了司法行政機關對基層法律服務所的審批許可權。2007年10月新修訂的《中華人民共和國律師法》規定，從事訴訟代理或者辯護業務需由法律規定。2012年修訂后的《中華人民共和國民事訴訟法》第58條明確規定了基層法律服務工作者有權代理民事訴訟活動。

自2000年起，基層法律服務所及基層法律工作者的數量開始減少。地方司法行政部門對本地區基層法律服務有的因地制宜保留發展，有的任其自生自滅，有的加大律師業而限制基層法律服務業等。至2013年6月，全國基層法律服務所減至18683家、基層法律服務工作者減少到69990人①本文引用數據來自于課題組對我國基層法律服務所及法律服務工作人員現狀的統計數據。，基層法律服務業大大萎縮，相關指導、管理工作總體處于觀望狀態。

（二）我國基層法律服務工作存在的主要問題

1、認識不一致、定位模糊，導致基層法律服務工作方向搖擺。由于我國區域經濟發展很不平衡，各地對法律服務的需求程度不一，因此各地對基層法律服務的定位難于形成共識。如各地對基層法律服務所與律師事務所的關系問題、基層法律服務所與司法所的關系問題、城鎮街道所與農村鄉鎮所的政策扶持問題等看法各式各樣，做法不同，導致基層法律服務工作發展方向不明、工作決策遲緩、工作方向搖擺。

2、制度建設滯后、監管乏力，導致基層法律服務工作弱化。現有的《鄉鎮法律服務業務工作細則》和2000年《基層法律服務所管理辦法》、《基層法律服務工作者管理辦法》等規章制度已經難以適應行業發展的需要，司法行政機關對基層法律服務的監管手段和懲罰措施缺乏。

3、布局不合理、供給失衡，導致基層法律服務滿足基層需求功能消減。根據統計，城市街道所覆蓋率達63.7%，農村鄉鎮所的覆蓋率達42.2%，城市街道法律服務覆蓋率遠遠高于農村鄉鎮。在有些經濟發達地區，基層法律服務所的分布失衡現象更為嚴重。基層法律服務所參與公共法律服務僅占法律服務所全部業務的13.5%左右，沒能真正滿足基層老百姓對法律服務的需要。

4、與司法所關系不清、類同律師服務，導致基層法律服務所主體地位缺乏。基層法律服務所脫鉤改制并不徹底，還存在與司法所合署辦公、人員交叉的現象，存在職能的沖突、身份的沖突。鄉鎮法律服務工作者，離開鄉村進入城市，開展與律師競爭的法律業務，成為“二律師”，違背了服務基層的初衷，干擾了律師法律服務市場。

5、執業保障不夠、生存環境不佳，導致基層法律服務所和基層法律服務工作者面臨困境。行業發展前景不明，使得法律服務工作者缺乏職業信心，沒有長遠的發展規劃，基層法律服務所也無法吸引到優秀的法律人才。由于中西部地區的經濟發展水平較低，法律服務所案源缺乏，生存困難。一些基層法律服務工作者在履行調查取證、代理起訴、代理出庭等執業活動時常常不能得到法院、公安等相關部門的支持和認可，執業權利得不到有效保障。

二、基層法律服務在社會主義初級階段長期存在和發展的必要性

（一）基層法律服務長期存在和發展是社會矛盾化解的必然要求

當前，我國正處于社會轉型期，也是社會矛盾的凸顯期和高發期，社會矛盾的數量和矛盾的影響力都呈上升趨勢。社會矛盾的凸顯和高發，特別是信訪和群體性鬧訪事件的激增，是我國經濟社會發展水平和階段性特征的集中反映，同時在一定程度上也是基層社會矛盾化解結構性缺陷的反映。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要改進社會治理方式，堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。

基層法律服務扎根基層、熟悉民情、深得群眾的信賴，是培養群眾法律意識、推進依法解決糾紛、化解社會矛盾的重要力量。基層法律服務所及其工作者通過向基層政府提供法律意見和建議，規范基層決策執法活動，緩解基層官民的沖突；通過普法宣傳教育，增強基層群眾法制意識，預防矛盾糾紛的發生；通過主持和參與人民調解活動，提高糾紛調解質量，將矛盾解決在萌芽狀態；通過代理基層民事訴訟，推動依法解決糾紛，化解違法信訪、群體鬧訪事件的發生。基層法律服務可以有效彌補基層社會矛盾化解機制中的結構性缺陷，促進法治社會、和諧社會的建立，其長期存在與發展是我國社會主義初級階段，尤其是現階段社會轉型時期，維護基層穩定、化解社會矛盾的必然要求。

（二）規范和發展基層法律服務是調整現有法律服務秩序的客觀現實需求

由于法制環境、社會條件等都發生了較大變化，現有基層法律服務管理制度已遠遠滯后于行業發展現狀。在缺少有效的管理制度和規范措施的情況下，基層法律服務工作產生了諸多無序狀況，擾亂了基層法律服務的正常秩序，帶來了明顯的負面影響。主要體現在：基層法律服務存在地區分布不均勻、城鄉發展不均衡，缺少有力的規范引導與政策支持；基層法律服務所的設立、監管、撤銷等管理活動不順暢、不統一；具有公務員身份的基層法律服務工作者從事有償法律服務，違反了《中華人民共和國公務員法》的相關規定；法律服務工作者違規向城市流轉，弱化了其服務基層的功能；司法行政機關對于違法的基層法律服務所和及其工作者，缺乏有效的監管處罰措施；法律服務機構魚龍混雜，給法律服務市場穩定帶來隱患。

我國基層法律服務所和法律服務工作者雖然在總量和覆蓋率上仍有不足，但仍然是一支不容忽視的隊伍。基層法律服務所和法律服務工作者分布于社會的最基層，對基層社會的法治建設和和諧穩定具有深刻的影響力。如果基層法律服務工作長期得不到有效的引導和規范，其負面影響將會愈加放大，不僅不能起到其應有的服務基層的作用，反而會導致法律服務業的無序或不良競爭，破壞依法治理的社會管理秩序，進而有損社會公平正義的實現。

（三）加強基層法律服務的改革和發展是構建中國特色公共法律服務體系的必由之路

黨的十八大報告指出，要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系。實踐證明，構建覆蓋城鄉的公共法律服務體系，在為法律服務業繁榮發展注入活力、服務經濟社會轉型升級、化解社會矛盾、促進民生幸福等方面大有可為。正是從這個意義上講，公共法律服務體系是基本公共服務體系的重要組成部分。

我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段。城鄉差距、區域差距仍嚴重地阻礙著公共法律服務均等化的實現。圍繞公共服務均等化要求，在覆蓋城鄉基本公共法律服務體系建設中，更多地強調促進公共法律服務資源向基層、向農村延伸和覆蓋，使公共法律服務資源在城鄉之間均衡布局、合理配置、科學組合。

基層法律服務所和法律服務工作者來自基層、扎根基層、服務基層，是承擔基層公共法律服務的最佳選擇。基層法律服務所及其法律服務工作者并不會自發地實現公共法律服務職能。政府在公共法律服務中必須承擔主體責任，完善財政保障，創新管理模式，規范和引導基層法律服務所及其法律服務工作者不斷提高公共法律服務的質量和效率。

三、科學界定基層法律服務的發展定位

（一）基層法律服務是中國特色公共法律服務體系的重要組成部分

規范和發展基層法律服務工作的根本目的在于著力解決人民群眾日益增長的法律服務需求與公共法律服務供給相對不足之間的矛盾，保證人民群眾共享法治建設成果。

基層法律服務具有公益性、基層性、便民性。首先，基層法律服務是基層公共法律服務的承擔者，基層法律服務以農村居民、城市下崗職工、農民工等低收入性或弱勢性群體為主要服務對象，使他們不因貧困而喪失獲得基本法律服務的權利；其次，基層法律服務有特定的服務地域，立足于廣大農村鄉鎮和城市街道，并面向所在的鄉鎮或街道提供服務；最后，基層法律服務具有便民性，不同于律師服務的偶然性，基層法律服務工作者扎根基層，圍繞黨委政府中心工作，能夠隨時隨地為基層群眾提供法律服務。基層法律服務的特性決定了，基層法律服務是中國特色公共法律服務體系的重要組成部分。

將基層法律服務所建設成為承擔基層公共法律服務職能的自主執業、自收自支、自我管理、自我發展的社會服務組織。司法行政機關通過政府購買服務等財政支持措施，將人才、財力、物力資源向基層傾斜，鼓勵和發展基層公共法律服務，促進公共法律服務資源在城鄉之間均衡布局、合理配置、科學組合，完善公共法律服務供給機制，為人民群眾提供公益性、均等性、普惠性、便利性的基本公共法律服務，保障人民群眾享有基本的法律服務權益。

（二）基層法律服務是律師法律服務的必要補充

律師服務是我國法律服務的重要主體，至2011年，我國已經擁有接近1.9萬家律師事務所，超過20萬的從業人員。現有的律師大部分集中在省會城市和中心城市，部分經濟欠發達地區的縣（市、區）律師機構和執業律師數量無法滿足當地法律服務需求。雖然各地推行的“律師進社區、律師進鄉村”制度，一定程度上加強了基層法律服務力量，但是基層百姓對法律服務需求的即時性、廉價性、便利性和親和性仍無法得到滿足。

隨著社會經濟發展和法制化水平的提高，客觀上對法律服務的需求自然會日益增加，而且這種需求必然是多樣化、多層次的，相對應的法律服務業也應該是多層次的。在整個法律服務體系中，基層法律服務作為律師法律服務的補充，對基層黨委政府依法行政、對基層群眾合法權益的維護，能夠起到應有的保障作用。基層法律服務與律師法律服務應當協同發展，形成分工合理、功能互補、相互配合、協調發展的法律服務格局。

為了形成功能互補、各有側重的法律服務體系，應當厘清律師法律服務與基層法律服務的關系，明確基層法律服務的功能與執業權限。基層法律服務所的業務包括兩類：一類是承擔基層黨委政府購買的基層公共法律服務，另一類是承擔營利性社會法律服務。基層法律服務所承擔基層公共法律服務較之律師事務所具有天然的優越性。發展基層法律服務的目的在于解決基層法律服務供給不足的現狀。因此，對基層法律服務所的營利性法律服務應當加以執業地域和業務類型的限制，引導基層法律服務工作者扎根基層、服務基層。基層法律工作者的執業范圍應限于辦理經常居住地位于該縣級區域內的當事人委托的法律事務。基層法律工作者不得承辦中級以上人民法院一審的案件，不得辦理涉外、海事、知識產權、票據、證券、公司上市、并購等疑難復雜案件。

（三）基層法律服務所是基層司法行政工作的得力幫手

司法所是司法行政機關最基層的組織機構，是縣（區、市）司法局在鄉鎮（街道）的派出機構，負責具體組織實施和直接面向廣大人民群眾開展基層司法行政各項業務工作。法律服務所是依法在農村鄉鎮和城市街道設立的面向基層社會開展法律服務的社會服務組織。基層法律服務所獨立于基層司法行政機關，同時又是司法行政機關的得力助手。基層法律服務所在司法行政機關指導下開展工作。司法行政機關通過向基層法律服務所購買公共法律服務，為基層群眾提供法律援助、人民調解、法制宣傳、安置幫教等方面的法律服務，實現公共法律服務的均等化，同時也為基層黨委政府的依法決策、依法行政和企業的依法經營、依法管理提供了法律保障。

四、我國基層法律服務整體發展規劃的建議

當前和今后一段時期，進一步規范和發展基層法律服務的基本工作思路可以確定為：立足我國社會主義初級階段的基本國情，構建面向廣大農村鄉鎮和城市社區的具有中國特色的法律服務體系，著力解決基層人民群眾日益增長的法律服務需求與公共法律服務供給相對不足之間的矛盾；優化司法行政機關指導、監管基層法律服務工作職能，創新基層法律服務工作體系，提升基層法律服務工作能力，完善基層法律服務制度體系，保證基層人民群眾共享法治建設成果，保障實現社會公平正義，促進社會和諧建設。具體內容包括：理順司法行政機關內部管理體制，構建基層法律服務工作者協會管理體系；對城鄉法律服務實行分類指導，鼓勵和發展農村鄉鎮法律服務，規范和限制城市街道法律服務；根據基層法律服務功能定位及基本國情，構建科學合理的執業準入機制；以扎根基層、服務基層為目的，對基層法律服務的服務對象、服務地域、業務類型予以限制；強化行業協會監管職能，彌補法律監管的空白；建構政府購買服務的政策框架，突破基層法律服務改革困境。

當前，規范和發展基層法律服務工作的核心制度建設應著重解決兩個方面的問題，即構建基層法律服務工作者協會行業自律機制和政府購買基層公共法律服務機制。基層法律服務工作者協會行業自律機制著力解決基層法律服務監管空白或缺失的突出問題，政府購買基層公共法律服務機制著力解決基層法律服務的職能定位和生存發展的關鍵問題，兩者缺一不可。

（一）構建法律服務工作者協會行業自律機制

當前，司法行政機關對基層法律服務的管理存在法律上的障礙。因此，應考慮用行業管理來彌補這一缺陷。建議設立全國法律服務工作者協會，省、自治區、直轄市設立省級法律服務工作者協會，設區的市根據需要設立地方法律服務工作者協會。各級法律服務工作者協會應制定章程。全國法律服務工作者協會章程由全國會員代表大會制定，報國務院司法行政部門備案。地方法律服務工作者協會章程由地方會員代表大會制定，報同級司法行政部門備案。加入所在地的法律服務工作者協會是基層法律服務所和基層法律服務工作者執業的前提條件。法律服務工作者協會的職責范圍包括權益保障、經驗交流、制定懲戒規則、組織入職和在職培訓、實施考核與獎懲、處理投訴與申訴等等。

（二）構建政府購買基層公共法律服務機制

基層法律服務是中國特色公共法律服務體系的重要組成部分。基層法律服務的落實必須要有相應的政策支撐。政府購買法律服務是向基層社會有效供給法律服務的重要途徑。政府根據需要購買所必須的基層公共法律服務，既可以彌補司法所人員不足，實現司法行政職能，又可以解決基層法律服務所面臨的生存困局。構建政府購買基層公共法律服務機制要注意以下幾點：（1）理順政府購買服務中的法律關系。基層法律服務所與基層政府之間是法律服務合同關系。政府出錢向基層法律服務所購買所需的法律服務，基層法律服務所根據合同向政府和群眾提供法律服務。當然，除提供公共法律服務外，法律服務所還可以面向基層群眾開展營利性的法律服務。（2）出臺相對統一的、操作性較強的具體實施政策、辦法。由司法部出臺關于政府購買法律服務的指導性意見，各省、直轄市一級司法行政機關根據各地的實際情況，聯合同級財政部門，制定政府購買服務的具體辦法，明確政府購買服務的主體、資金來源、可以購買的服務的種類和范圍。（3）堅持因地制宜、分類分步實施。鼓勵各地區根據實際情況，逐步將事業性質的法律服務所改制為合伙制和個人性質的法律服務所，基層公共法律服務由政府向法律服務所購買。在不具備條件的地方，仍允許全額或差額撥款事業性質的法律服務所在一定范圍內存在，法律服務所的工作者仍在一定范圍內提供無償法律服務。

（責任編輯 張文靜）

*本文為2013年度全國司法行政系統理論研究規劃課題“我國基層法律服務工作的現狀、問題及發展對策研究”（立項號13GH2006）階段性成果；2013年浙江省中青年專業帶頭人專業領軍項目研究成果。