關于法治安徽建設指標體系和考核標準的實證研究
——以安徽省政府法治建設（法制宣傳）目標管理績效考核為例

尹 軍（安徽省司法廳）

關于法治安徽建設指標體系和考核標準的實證研究
——以安徽省政府法治建設（法制宣傳）目標管理績效考核為例

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，要“建立科學的法治建設指標體系和考核標準。”這是推進法治中國建設的重要內容，也是實現法治中國建設平穩有序發展的重要保障。本文擬對安徽省政府法治建設（法制宣傳）目標管理績效考核（以下簡稱政府目標管理法治建設考核）進行初步分析，在此基礎上對法治建設指標體系和考核標準作一展望。

一、政府目標管理法治建設考核的產生與現狀

（一）產生背景

安徽省人民政府目標管理績效考核，是省政府組織實施的最高層次的全省性政務督查和目標管理檢查考核活動。由省政府省長、副省長、秘書長組成考核委員會，全面考核各市政府年度目標任務完成情況。考核采取百分制計分方式，滿分為100分。每年統一組織一次全面考核，對年度考核得分位居前5名的市政府，省政府予以表彰，并給予較大數額以獎代補資金，對考核得分位居后3名的市政府，省政府予以通報批評，并責成責任人提出整改措施。

根據《安徽省委宣傳部、省司法廳關于在全省公民中開展法制宣傳教育的第六個五年規劃（2011～2015年）》（以下簡稱《規劃》）：“各級黨委、政府要把法制宣傳教育納入當地經濟社會發展規劃，納入黨委和政府目標管理。”和《法治安徽建設綱要（2011～2015年）》（以下簡稱《綱要》）：要“把法治建設工作情況納入黨委、政府目標管理，作為各級領導班子和領導干部年度工作考核內容。”的要求，2012年安徽省政府將依法治省工作納入目標管理績效考核。以此為牽引，截至2013年底，安徽省所有省轄市和縣（市、區）已全部將法治建設納入相應政府目標管理績效考核。

（二）實施現狀

《安徽省人民政府關于2012年目標管理績效工作的通知》明確：依法治省工作的考核對象為各省轄市，分值為3分。其中，由省司法廳提供法治建設考核項目，占1分；由省政府法制辦提供依法行政考核項目，占1分；由政務公開辦提供政務公開考核項目，占1分。

2013年1月和2014年1月，安徽省依法治省辦（設在省司法廳法制宣傳處）分別兩次組織對各省轄市開展政府目標管理法治建設考核工作。考核主要依據《綱要》、《規劃》以及《安徽省人民代表大會常務委員會關于開展“六五”法制宣傳教育的決議》（以下簡稱《決議》）所分解確定的年度工作任務。其指標體系主要包含以下方面（以2013年為例）：

1、考核的內容。主要包括四大類：第一類是法治建設工作保障；第二類是法制宣傳教育工作情況；第三類是市、縣、農村依法治理工作情況；第四類是法治文化建設情況。

2、考核的標準。主要有二級：一級指標，主要有法治的制度環境指標（各級依法治理機構制度建設情況、法治建設人財物保障制度建設情況、各類重點普法對象單位制度建設情況、法治文化建設制度建設情況等）以及法治的社會環境指標等。二級指標，主要有領導干部、公務員、青少年、企事業經營管理人員、農民等五類重點法制宣傳教育對象的工作開展情況，法律“六進”、江淮普法行、公民旁聽庭審活動、“12·4”法律宣傳日等工作開展情況，民主法治示范村、法治城市建設、依法誠信示范單位建設等工作開展情況，法治文化作品、法治文化活動、法治文化傳播載體等工作開展情況等。

3、考核的形式。法治實踐基礎性數據由相關部門以年度為周期進行提供。其他內容由省委宣傳部、省人大內司工委、省司法廳、省依法治省辦等部門相關人員赴實地采取現場查看、翻閱臺賬、聽取群眾意見等方式進行。

4、考核的結果。對各市考核完成以后，省司法廳、省依法治省辦確定最終成績，并將各市具體分數和排名情況，報省政府目標辦，納入省政府目標管理績效考核各市總成績，兌現獎懲。

（三）工作成效

1、黨委政府日益重視。政府目標管理法治建設考核具有層次的權威性、結果的追究性、責任的明確性，是對各級領導干部，尤其是主要領導干部政績考核的重要組成部分。通過自上而下的政府目標管理法治建設考核，容易形成“倒逼機制”，促進行政機關依法行政，領導干部自覺“運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定。”以2014年上半年為例，全省16個省轄市中就有10個市的領導同志，相繼對法治建設和法宣工作提出要求，11個市組織開展了領導干部學法用法等法治建設活動。

2、難點工作逐步解決。在近年組織開展的政府目標管理法治建設考核中，各級普法依法治理機構的人財物配置狀況一直作為重點內容。經過兩年的努力，全省已有6個市配備了副處級的專職副主任，合肥、宣城等市的人均普法經費在“六五”初期已經實現較大增長的基礎上，2013年再次翻番增長。

3、地方創新多有亮點。各地普法依法治理機構在《綱要》和《規劃》的框架內，借勢政府目標管理法治建設考核，積極推進法治建設和法制宣傳教育工作，創新活力不斷涌現。2012年以來，全省多市將法治文化建設納入文化產業發展統籌考慮，同步實施，宣城市、池州市依托美好鄉村中心村建設，打造了近百座“農民法治公園”，形成了一批具有濃郁地方特色、蘊含法治精神、深受群眾歡迎的法治文化載體。淮南市研發出版了《淮南子與憲法精神》系列動漫作品，并據此形成了“1+X”的法治動漫工程體系。六安市加速推進皋陶法治思想研究，安徽區域法治文化研究也取得了初步成果。公民旁聽庭審活動得到廣泛開展，僅2013年，全省各地就組織開展740余次，近3萬名公民參與其中，在強化公民法治觀念的同時，司法公開的形式得到豐富，尤其是法官審后釋法環節，增強了法律文書的說理性，司法公信力得到提升。網絡普法方興未艾，初步建立起省市縣三級普法網站，以“騰訊安徽普法微博”為龍頭，各地80余個普法微博為支撐的安徽普法集群已經基本形成。

二、政府目標管理法治建設考核主要問題

（一）對象不全

黨的十八大報告提出：科學立法，嚴格執法，公正司法，全民守法。這應當是全面推進依法治國的主要內容。《決定》中明確：“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”進一步闡明了法治建設涉及社會的方方面面，需要共同發力。這其中至少包含立法機關科學立法，行政機關依法行政，司法機關公正司法，執政黨依法執政，公民和社會組織、團體在憲法和法律范圍內活動。但政府目標管理法治建設考核的對象僅是各級政府，考核的主要內容是各級行政機關以依法行政為主體的法治建設狀況，這其中，法制宣傳教育、依法治理等工作占據了較大成分，具有不系統性、不全面性，對于全面準確評價法治政府建設尚難以為道，遑論對法治建設狀況的整體評價。

（二）權重不足

一方面，法治中國建設和法制發展方面的內容，要放到整個全面深化改革的大背景下，就是要對六大建設（經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設）所有的改革發展提供規范和保障①李林：《“法治”是貫穿十八屆三中全會公報內在邏輯》，《法制日報》2013年11月14日。。另一方面，我國的法律法規80%以上是由國家行政機關來執行的，國家公職人員當中，80%以上是國家行政機關的公務員。也就是說政府機關和政府機關的公務員在法治建設中的作用是關鍵性的。目前，在政府目標管理績效考核依法治省項目中法治建設類、依法行政類、政務公開類共3分。從數據分析的角度來看，依法治省考核在政府目標考核中的權重僅為3%，依法治省工作在全部政府工作中的分量顯然過輕，不僅與全面推進依法治國戰略不相適應，更與中央關于完善政績考核的要求不相一致。法治建設在政績考核中的所占的權重應當要與法治建設在“五位一體”建設中的基礎性作用、與依法治國基本方略的基礎性地位相匹配。

（三）組織不強

根據安徽省關于目標管理績效考核工作的安排，依法治省工作的考核分屬省司法廳、省政府法制辦、省政務公開辦分別組織考核并提供分值。由于三家互不隸屬，缺乏統籌協調機制，在考核細則的制定上或有重復、或有盲點，一定程度影響了考核結果的權威性；同時，對于本省法治建設的階段性重點工作，難以形成有效合力，借助績效考核工作推動法治建設，沒有實現效能的最大化。

（四）方式不優

政府目標管理法治建設考核的方式主要是參照各類基礎數據，以及進行實地檢查、查閱各類臺賬等，并采取一年一次的定時考核。總體上，考核的方式較為單一，行政色彩較濃，動態情況了解不多，官民互動較少，聽取群眾評價的渠道狹窄，尤其是沒有充分應用現代信息技術，廣泛了解公眾呼聲，接受公眾評判，由此衍生出的考核結果難免存疑，公信力不高。

三、法治安徽建設指標體系和考核標準發展思考

法治建設的內容雖然繁雜，但推進法治建設的措施和手段卻相對固定。中國社會科學院法學所在對杭州余杭區法治建設調研后得出：加強組織領導是地方法治建設的前提，建設法治文化是加強法治建設的基礎，規范行政權力是加強法治建設的關鍵，依法化解糾紛是加強法治建設的保障②中科院法學所法治國情調研組：《實踐法治的基層試驗田》。。因此，利用強制力來保障和推進法治建設，并以此來探索建立指標體系和考核標準，是一條務實的道路。這其中首要一點，就是要將法治建設的各種要求納入到各級黨委政府的考核之中，逐步實施，循序推進。就安徽而言：

一要加速完善政府目標管理法治建設考核。一是逐步增加權重，使其在政府目標管理績效考核中的分量與建設法治政府、透明政府、服務型政府任務相一致，以強有力的考核倒逼政府從管理者中心模式走向公民中心模式，解決法治安徽建設的重點和關鍵問題，真正實現依法行政。二是強化組織協調，切實發揮依法治省辦作為省委實施依法治省工作的議事協調機構的職能作用，與相關部門科學分工，各有側重，充分利用好政府目標管理績效考核所賦予的分值，最大限度地發揮功效。三是完善考核方法，在設計考核項目時，要適當增加適合公眾參與的內容；在確定考核方式時，要堅持多渠道獲取，尤其要充分正視“中國網民已達到5.91億，互聯網普及率達到44.4%③中國互聯網絡信息中心（CNNIC）：《第32次中國互聯網絡發展狀況統計報告》，2013年6月。”的客觀現實，利用現代信息技術不斷擴大社會的參與度，提高考核結果的準確度。

二要將法治建設工作納入效能考核之中。把權力關進籠子是法治的最大效能，同時也是推進各類機關效能建設的目的之一。安徽省直機關效能建設年度考核對象包括四類，第一類，省直機關黨群部門和省人大辦公廳、省政協辦公廳、省高級人民法院、省人民檢察院；第二類，省政府所屬的在省政務服務中心設立窗口的部門和單位； 第三類，省政府所屬的其他部門和單位；第四類，中央駐皖單位中具有行政審批、行政執法和公共服務職能的單位。考核內容包括規范權力運行等六個方面。考核結果作為各考核單位領導班子年度考核評價的內容之一，先進單位由省委領導在工作會議的講話中點出，警示單位由省委領導對其主要負責人進行警示談話④《2011年度安徽省直機關效能建設考核細則》。可以看出，效能考核與法治建設考核在內容上具有包含性，在對象上具有重合性。將法治建設納入效能考核之中，對包括各級黨委在內的各類組織、部門進行考核，評價其法治建設狀況，形成客觀真實的基礎數據，是探索建立法治建設指標體系和考核標準的又一有效路徑。

三要綜合利用考核結果，構建考核體系。一方面，通過政府目標管理法治建設考核，得到依法行政、全民守法等項工作的基礎數據，形成對各區域法治建設的基本評價。通過效能建設法治類考核，得到依法執政、科學立法、公正司法等項工作的基礎數據，形成對各行業法治建設的基本評價，同時，效能建設法治類考核中對政府組成部門的考核結果又可以與政府目標管理法治建設考核的結果相互補充、相互印證。在此基礎上，提煉出相應的內容和數據，開展專家等多層次測評以及群眾滿意度調查，形成多角度、多層面的評價。另一方面，鑒于政府和效能建設法治類考核的實施主體是政府自身，為“謹防法治指數變為自說自話”，可以以政府和效能建設法治類考核中的重點數據為指標體系的主干，委托給獨立的第三方評估團隊，組織法治建設的社會化評估，兩者再按照一定的比例，加權匯總。

四要堅持三項原則。一是以《綱要》為綱。與國民經濟發展規劃同步制定法治安徽建設階段性工作目標任務，是安徽省推進法治建設的有益嘗試。現行實施的《綱要》以中共安徽省委文件印發，體現出黨委對法治建設的集中統一領導，內容涵蓋了黨委科學、民主、依法執政，地方立法，法治政府建設，公正司法，全民守法，健全法律監督機制和規范公權力配置運行等方面，與《決定》中“推進法治中國建設”的內容基本一致。二是以科學簡便為要。體系的構建要層次明了，不能架床疊屋；指標內容要具體明確，數據設計科學合理，邏輯結構嚴謹，文字表述清晰；考評方法要科學得當，程序簡便易行，講求實效。三是以公眾認可為本。要借助公開形成“看得見的正義”。通過多種形式和途徑保證公眾有效參與法治建設指標體系的建立和實施工作，充分發揮公眾評價的作用。在考評的具體標準中，公眾評價項目應當占有相當權重。對于考評的結果，要廣泛聽取公眾的意見，充分體現民意。

五要突出三種導向。一是法治建設指標體系和考核標準要突出可行性。建立指標體系和考核標準關鍵在于運用，重點在于基層的對照落實。因此，要強化實踐功能，對法治建設任務的分解和細化，要去粗存精，抓重點內容、重點數據和重點對象；體系的層次劃分不可過于繁瑣，以便于理解和掌握。二是法治建設指標體系和考核標準的各要素要突出科學性。要堅持用數據說話，充分引入第三方力量，參與數據采集，開展獨立評估，提高考核的公信力。要充分利用網絡、手機短信、微博、微信等新型傳播媒體，吸引廣大群眾參與法治評估。要堅持分層分類，按照一個標準分步推進的方式，根據法治安徽建設的總體戰略，結合各地發展基礎條件及資源稟賦差異，適當分類，分別確定目標任務和完成節點。三是法治建設指標體系和考核標準要突出權威性。要公開考核結果，接受群眾評判，形成激勵機制。要充分使用考核結果，對法治建設各主體單位形成推動力，強化推進責任。

（責任編輯 趙海鷗）