關于公證機構性質定位之探討

胡榮舉（安徽省合肥市徽元公證處）

關于公證機構性質定位之探討

我國公證機構性質該如何定位一直是困擾公證理論界和實務界的一個不容忽視的問題，多年來的改革形成了三種不同性質公證處并存的格局。雖然2005年《公證法》第6條將公證機構界定為“依法設立，不以營利為目的的，依法獨立行使公證職能、承擔民事責任的證明機構”，但仍未說明公證機構的性質，也未指明未來的發(fā)展方向。筆者認為，公證機構性質定位要結合我國經濟社會發(fā)展狀況等一系列客觀因素，要從整體角度進行，堅持區(qū)別對待，不宜一概而論。

一、公證機構性質合理定位的必要性

（一）關系到公證機構的公信力

公證是一種具有社會公信力的法律職業(yè)活動。公證機構根據當事人的申請行使證明權，依照法定程序對民事法律行為、有法律意義的事實和文書的真實性、合法性予以證明，并為當事人提供一定的非訴法律服務和中介法律服務。當事人之所以選擇公證機構予以公證，就在于公證機構的中立性能夠產生良好的信譽，滿足當事人的公證需求，同時公證機構“公”的屬性賦予公證的權威性使當事人內心產生出對公證結果的絕對信任，公證的證據效力和強制執(zhí)行效力一旦發(fā)生，公證機構公證的公信力得以彰顯。而公證機構性質在定位上產生的爭議影響了公證機構公證的公信力。一方面，行政體制的公證機構顯然與我國現有市場經濟體制是不相適應的，其最大的一個缺陷是公證機構因過錯給當事人造成損失屬國家賠償事項，而使當事人無法得到全面賠償，因此導致公證機構的公信力受損。事業(yè)體制和合作體制的公證機構也存在另外一些弊端，下文將有論述。另一方面，三種性質公證機構并存，致使公證內部機制紊亂，公證質量從源頭上得不到保障，當事人逐步對公證機構的信譽產生失落感，其寧可選擇其他的法律救濟方式，也不走公證這條路子。

（二）關系到公證行業(yè)的穩(wěn)定有序發(fā)展

公證機構在開展公證業(yè)務的過程中，依法收取一定的服務費用，與公證機構的“非營利性”特征是不相矛盾的。公證收費是對公證法律行為的一種經濟上的成本補償，為當事人提供更好的公證服務提供了一定的經濟保障，公證機構并非為了獲取經濟收益而去收取高于成本的支出。公證機構性質定位不明致使不同性質公證機構在運行方式、運行成本來源、分配機制等方面存在諸多差異。有的公證處為了保證自己的生存及地位，以低廉收費吸引當事人，導致公證質量下降，公證機構淪為滿足當事人需求的營利機構，偏離其公益性的特征。

（三）關系到公證賠償制度的建設

公證賠償制度是公證機構因執(zhí)業(yè)錯誤或其他過失給當事人造成經濟損失的，承擔相應賠償責任的制度。何種賠償主體意味著其主體既可能是公證機構或國家或個人，也可能是三者中其中兩個主體。主體數量多少歸根到底取決于公證機構的性質定位。公證機構若是行政機關，那么承擔賠償責任的主體是國家，責任性質屬國家賠償性質；若是事業(yè)單位，我國《公證法》規(guī)定首先由公證機構負責賠償，屬民事賠償，之后可要求有錯誤的個人賠償；若是合作機構，公證人一般負有無限責任。表明上看來，不同性質公證機構承擔責任的性質似乎沒有問題，但在責任最終實現上會給當事人帶來很多疑惑。一方面，當事人未必能夠對公證機構賠償責任的性質持一致的觀點。因公證機構性質定位的爭議，有的人認為公證機構行使公共權力，應承擔國家賠償責任；有的人認為公證機構屬于中介機構，地位與當事人平等，應承擔民事賠償責任。另一方面，有的當事人不信任合作體制公證機構的責任承擔能力，認為在同一錯誤公證案件上，合作性質公證機構的責任承擔能力不及行政事業(yè)性質的公證機構。雖然說，我國目前在實踐中借鑒了國外的公證職業(yè)責任保障制度，如公證賠償基金、公證員職業(yè)保證金制度等，但在同一區(qū)域公證機構性質不一，很容易使當事人對公證賠償責任產生困惑，不利于公證工作的發(fā)展。

二、目前我國公證機構的性質定位及評價

公證機構性質定位問題成為公證體制改革時期備受爭議的熱點問題。時至今日，公證機構性質定位一直處于探索之中。公證機構是事業(yè)單位、行政機關抑或合作制（合伙）組織，不同性質公證機構究竟孰優(yōu)孰劣，筆者欲對此作一分析。

一是公證機構為行政機關。在1993年公證機制改革之前，為適應高度集中的計劃經濟體制，公證機構被定性為國家行政機關。源于蘇聯(lián)模式的該種公證機構在組織形式上的“國家屬性” 自上世紀80年代初公證機構恢復重建后一直延續(xù)到2000年代 （現在依然存在）。不可否認的是，國家行政性質的公證機構適應了當時經濟發(fā)展狀況，發(fā)揮了其預防解決糾紛、促進社會經濟發(fā)展的職能，有其存在的歷史合理性。但是該體制的公證機構因過多地融入了“公權”色彩，帶有濃厚的行政屬性，已經越來越不能適應我國經濟和政治體制的改革需求。尤其是伴隨著市場經濟的發(fā)展，公證機構在行政體制和管理模式上的僵化形態(tài)影響公證功能的正常運行，不利于公證事業(yè)的發(fā)展。從公證機構的地位來說，公證機構依附于政府，則會喪失其獨立自主的地位，與市場經濟的聯(lián)系被切斷。且現有公證機構之間不存在上下隸屬關系和管理關系這一特征，明顯與行政機關不同，將公證機構定位于行政機關不合適。

二是公證機構為事業(yè)單位。在公證工作不斷深入發(fā)展、公證制度改革過程中，2000年8月國務院批準《關于深化公證工作改革的方案》，其明確指出：改制的公證處應當成為執(zhí)行國家職能、自主開展業(yè)務、獨立承擔責任、按市場規(guī)律和自制機制運行的公益性、非營利的事業(yè)法人。事業(yè)單位法人是中國特有的一種法人制度，兼具公益性和非營利性特征。中國公證制度改革提出要將公證機構的性質由行政體制向事業(yè)體制轉變，適應了過渡時期的經濟特征。事業(yè)性質的公證機構在一定程度上扭轉了過去行政性質公證機構在管理和運行上呈現的弊端。目前各地事業(yè)體制的公證處以自收自支的形式最多，實踐證明，這種形式為改制后的公證機構帶來生機與活力，我國公證工作得到長足的發(fā)展。

三是公證機構為合作制組織。在向市場經濟體制的改革過程中，我國已開始合作制公證處的試點。盡管國內外均存在著合作（合伙）制性質的公證機構，但并非意味著這種性質的公證機構在現階段我國就應該全面推廣。要考慮到合作制屬性的機構最終目標是否為最大限度地追求經濟利益，是否會與《公證法》確立的公證機構的“公益性”產生矛盾。曾有學者提出公證機構追求利潤最大化與公證機構宗旨之間是沒有沖突的，我國合作制性質公證機構在符合公證宗旨的前提下，可以追求自身利潤最大化①馬云波：《從“經濟人”看公證人在市場主體中的定位》，《中國公證》2005年第6期。。筆者不認同這種說法。在西方發(fā)達國家可以從經濟人角度將公證機構定性為合作制，因為合作制形式在西方發(fā)達國家得以盛行有其深厚的歷史、政治和經濟基礎條件。在經濟理性人觀念的引導下，良好的公證機構管理機制可保證合作（合伙）制公證機構在符合公證宗旨的前提下，通過合法手段爭取自身利潤最大化。而且在法國、德國等國家，其法定公證占據了公證業(yè)務的很大比重，加之法律上對公證機構和人員之間的競爭進行了嚴格的限制，故其生存發(fā)展環(huán)境較為寬松。而處于社會主義市場經濟體制發(fā)展初期的中國并非如此，在社會信用環(huán)境不佳的今天，難以期待合作（合伙）制性質的公證機構在短期利潤最大化與公證的“公益性”之間做到合理取舍。法定公證業(yè)務的缺失，也導致公證機構之間為了生存而進行過度競爭，從而導致公證行業(yè)公信力下滑。

綜合上述分析，筆者認為，三種不同性質公證機構有其存在的歷史合理性，在中國經濟的不同發(fā)展階段，利弊分明。對于我國應該將公證機構的性質定位于何種形式，不僅要考慮到我國的政治經濟文化因素，還要考慮到人們的法治習慣及其定性公證機構之后的制度建設問題。就目前我國的現實情況來看，我國公證機構改革宜采取漸進原則，保持與我國經濟發(fā)展相一致的步伐。

三、我國公證機構性質定位的未來選擇

（一）我國公證機構的性質定位不宜一刀切

筆者認為，就我國公證制度的整體而言，現階段我國法律應禁止設立行政機關性質的公證機構；將公證機構明確定性為事業(yè)單位，一旦發(fā)生公證賠償問題，則以有限責任為基礎。不應排除合作制（合伙制）公證機構的試點，并需要在相應階段總結論證其試點經驗及可行性，為今后推進公證工作的改革提供理論依據。

中國是個大國，東中西部差距很大，公證機構的性質定位作為公證制度建設的首要問題，應在法律設計上與我國社會及經濟發(fā)展的整體水平相適應，與東中西部社會經濟不同發(fā)展水平相適應，不宜一刀切。從適應經濟發(fā)展水平及市場化程度的角度出發(fā)，分別定性為未來的最佳選擇②王公義：《中國公證制度改革研究及國際比較》，法律出版社2006年版，第15頁。。具體而言，針對我國東中西部地區(qū)經濟發(fā)展不平衡的實際情況，應允許不發(fā)達地區(qū)公證機構維持原有的全額撥款事業(yè)單位性質，在為當地提供公證服務的同時維持公證機構和公證人員的生存；其他地區(qū)的公證機構可視當地經濟發(fā)展狀況選擇與社會經濟發(fā)展相適應的發(fā)展道路，自負贏虧，業(yè)務上強調公證服務的公信力與公益性。上述兩種類型的公證機構性質仍為事業(yè)單位法人。

（二）公證機構性質定位后亟待解決的問題

我國公證機構性質定位確定之后，要加強不同地區(qū)公證機構制度建設，使公證機構的公信力在最大程度上符合民眾的企盼，推動公證事業(yè)健康發(fā)展。第一，要加強公證機構的內部制度建設，通過公證機構的內部交流和培訓制度，提高公證員辦理公證業(yè)務的素質，保證公證質量。另一方面根據公證機構的事業(yè)體制性質，建立合理的分配機制。按事業(yè)單位性質運行的公證機構實行事業(yè)單位監(jiān)管制度，按國家對事業(yè)單位的規(guī)定實行效益工資，按照國家規(guī)定建立法人財產，建立、健全法人內部財務管理和核算制度。 第二，要加強公證賠償責任制度的建設，完善公證賠償程序，保障公證機構的賠償能力，進一步增強公證機構抵御風險的能力，樹立公證機構在人們心中的良好形象，維護公證行業(yè)的信譽。第三，進一步加強法定公證事項。法定公證是公證制度穩(wěn)定和發(fā)展的基礎，沒有法定公證事項，公證事業(yè)很難得到壯大發(fā)展。我國可借鑒西方國家的法律制度，結合我國實際，將法定必須公證事項納入有關法律法規(guī)中，進一步推動公證工作服務我國社會經濟發(fā)展。

（責任編輯 趙海鷗）