我國法律援助若干理念辨析

李立家（北京市法律援助中心）

我國法律援助若干理念辨析

黨的十八屆三中全會提出“完善法律援助制度”。本文針對實踐中存在的問題，在頂層設計視域下辨別分析法律援助若干理念，總結反思其對實踐之利弊得失，以期助力我國法律援助事業之發展。

一、法律援助服務綜合化與專業化之辯

我國法律援助制度發展至今一直呈現綜合化特點，其因特定歷史原因和行為慣性使然。我國法律援助發展之初，法律援助機構工作條件艱苦，工作人員以及作為法律援助重要主體的律師資源稀缺。這種環境至使法律援助工作人員成為一人多崗、一崗多責的多面手，法律援助律師亦對各種法律問題都解答、各種法律援助案件都辦理。隨著我國法律援助的發展，整體而言，各地法律援助機構辦公條件、工作人員以及律師資源都有較大改觀，但綜合化發展模式卻仍因行為慣性持續至今，沒有及時轉到專業化發展的軌道上。法律援助綜合化的發展，在一定程度上致使法律援助工作監管難、案件質量不高，這也成為制約我國法律援助工作進一步發展的瓶頸。

目前部分法律援助工作先進地方探索推行法律援助服務專業化模式，并取得不錯效果。一是推行法律援助指派點援制，組建專業化的法律援助志愿律師團隊。近幾年來，部分法律援助機構推行點援制與指派制相結合的法律援助指派模式。其中，點援制是讓受援人在法律援助機構公布的法律援助志愿律師名單中選擇承辦人，再由法律援助機構指派該承辦人的辦案方式。經過幾年的發展，法律援助志愿律師團隊不斷完善，有的地方又根據律師業務特長、辦案經驗將其細分為刑事、民事、未成年人、殘疾人法律援助志愿律師團隊等。法律援助志愿律師團隊的形成完善就是法律援助專業化的有益探索。但目前點援制只適用疑難復雜重特大案件，普及程度不高。鑒于多數當事人對法律援助志愿者律師不能完全了解，法律援助點援制的順利實行多依賴法律援助指派崗位工作人員的建議協調。二是與專業化程度高的律師事務所合作。有的法律援助機構實行法律援助“合同制”或者開展法律援助合作制，與有一定專業化律師團隊的律師事務所合作，將一定數量法律援助案件指派給他們，同時進一步加強定向監管，一定程度上提高了法律援助案件質量。但這種模式容易形成個別律師事務所壟斷法律援助案件的情況，這就要求以公平競爭方式而不能以行政命令方式選擇合作律師事務所。

有差別地實行綜合化與專業化混合發展模式，不斷加強監管，確保法律援助案件質量，是我國法律援助突破瓶頸的重要途徑。總體而言，目前我國法律援助綜合化發展有余而專業化發展不足，地域差異和行為慣性又決定了短時間內難以扭轉這種局面。具體分析各地各類法律援助機構情況，有差別地實行綜合化與專業化混合發展模式具有現實操作性。簡而言之，就是法律援助機構綜合化發展，法律援助人員專業化發展，從而現實綜合化與專業化混合發展，由強調法律援助人員向受援人提供“人的服務”向強調提供法律“知識服務”轉變。實踐中，法律援助工作發達地方，可以在合理設置法律援助補貼前提下，借鑒律師事務所市場化管理模式，設置心理咨詢室、辦事流程協調室、民商事咨詢室、刑事咨詢室等更加專業化功能區接受公民咨詢；可以實行準入制，規范完善專業化律師團隊，為對應案件當事人提供專業化高質量法律服務。由此，法律援助機構可以實現提供心理疏導、政策咨詢、法律咨詢等綜合化服務，而其所轄各室則對應提供較為專業化知識服務的混合發展模式。法律援助工作欠發達地區，可以設置相關目標，制定過渡計劃，合理分析所在地區公民法律需求，有針對性加強相關法律知識的學習，保證有限人力資源在公民需求較大法律領域的專業化。同時，可以利用電子網絡等便捷方式，獲得法律援助資源較為豐富機構遠程專業化法律咨詢，最大限度向法律援助服務專業化方向邁進。

二、法律援助申請不確定性與依法援助之辨

法律援助作為司法制度中的保障制度，其在實踐運行中應當遵循基本法學理論，符合程序正義要求。近年來，各地法律援助機構憑借法律專業優勢，積極參與涉訴信訪維穩，化解了大量社會矛盾，得到了各級黨委政府認可。在這種背景下，有的地方提出了帶有政策性語境的宣傳口號，并在實踐中多解讀為盡可能給予申請人法律援助服務，并將法律援助等同于法律服務。在法治社會，這種理念是人治思維的體現，具有先天性缺陷，必然導致實踐中問題凸顯，致使法律援助申請審批具有隨意性、不可預測性，法律援助工作人員不能完全依法行使審批職權，工作缺乏規范性，也使部分不符合法律援助條件的申請人試圖通過極端手段獲得法律援助服務，擾亂了法律援助機構辦公秩序，影響到旨在提供專業法律服務的法律援助品牌。

依法援助符合推進法治中國建設精神要求，也是規范完善法律援助工作必由之路。黨的十八屆三中全會提出推進法治中國建設。作為一項司法制度，法律援助通過提供專業化法律服務，旨在維護困難群眾合法權益、維護社會公平正義，應當符合法治精神。具體而言，依法援助就是按照《法律援助條例》、《辦理法律援助案件程序規定》等相關法律法規規章要求，審核決定是否給予當事人法律援助，既要保證法律援助范圍符合要求，也要保證當事人經濟狀況符合規定。

相對于法律援助申請的不確定性，依法援助就是要運用法治思維和法治方式履行法律援助職能。一是明確崗位職責，確保依法履職。相關法律法規規章明確規定了法律援助條件、程序，堅持依法援助，法律援助機構工作人員按照崗位職責要求，應當大膽履職，勇于承擔法律賦予的責任，最大程度減少因為法律援助條件模糊，依靠請示匯報履職的頻率。依法依責辦理法律援助也可以減少工作中推諉扯皮現象，提高工作效率。對于形成常規化的法律援助活動，經過調研，若認為確有必要，可以使其制度化，納入法律援助法律法規。需要指出的是，作為一種工作方式，法律援助機構可以在充分論證前提下，以活動為抓手來推動工作，切不可使活動流于形式，舍本逐末，忽略了法律援助常規服務工作。二是明確法律援助條件，滿足公民法律援助預期。各地法律援助條件不明確或宣傳不到位，以及法律援助申請審批的隨意性，使得公民對法律援助認識模棱兩可，或者對法律援助缺乏信任、不抱希望，或者對法律援助過度依賴、要求過高。這就使得部分公民對能否獲得法律援助缺乏合理認識，從而試圖通過極端方式獲得法律援助，對裁定、判決結果不滿意，更是將責任歸之為法律援助。對這類受援人的接待處理，也成為法律援助重點難點工作。堅持依法援助，應當通過法律法規規章明確法律援助條件，盡可能減少通過文件會議增減法律援助事項范圍的情形，加大法律援助條件宣傳力度，不斷提高法律援助條件公民知曉率。同時，法律援助機構應當嚴格堅持依法援助，減少法律援助申請審批的隨意性，依法解決試圖通過極端方式獲得法律援助的問題，敢于承擔法律責任，堅決維護法律權威。

堅持依法援助，就要逐步完善法律援助相關法律法規規章，將實踐中好的做法形成制度，豐富依法援助的依據。如規范法律援助投訴行為，明確投訴人資格及其權利義務、受理投訴的條件和投訴事項范圍、辦理程序、救濟途徑等。再如，針對極少數當事人濫用法律援助權利,浪費法律援助資源的問題，賦予法律援助機構對請求事項作實質審查，并在書面說明理由情況下不給予其法律援助的權利。需要變通的是，法律法規規章等制度具有穩定性、權威性，不能及時將先進實踐經驗轉化為制度依據，在法律依據不明確的情況下，法律援助工作的改革探索試點依據可以為通知等政策性文件。

三、法律援助事項范圍、經濟困難標準與合理有度之辨

法律援助發展并不意味著案件數量一定持續增長，而是要更加注重法律援助質量，注重法律援助法律效果和社會效果①李立家：《對我國法律援助發展趨勢的思考》，《中國司法》2013年第8期，第49頁。，合理有度地占據法律服務市場份額。司法部一直強調，法律援助工作要建立“三項標準”動態調整機制②法律援助工作“三項標準”是指法律援助事項范圍、經濟困難標準和案件補貼標準。。其中，法律援助事項范圍和經濟困難標準是決定受理法律援助的主要因素。從法律援助頂層設計及發展趨勢看，法律援助事項范圍應不斷擴大直至完全放開，即僅以經濟困難標準作為申請法律援助的唯一條件。從字意上分析，法律是方式手段，援助體現行為性質，潛含對象是經濟困難公民，并無對事項范圍的限制。現階段我國對申請法律援助作事項范圍限制，主要是因為律師資源貧乏和法律援助費用緊張，只能優先保障涉及公民生命權、人身權、生存權等基本權利的法律事項。隨著我國經濟社會發展，律師資源和法律援助經費緊張局面改善，法律援助應逐步擴大法律援助事項范圍，直至不作限制。廣東省在2007年對法律援助不再作事項范圍限制，取得良好社會效果，為我國完全放開法律援助事項范圍積累了經驗。但凡事應辯證看待，完全放開法律援助事項范圍后要注意浪費法律援助資源情形的出現，并對浪費法律援助資源行為制定相應懲罰措施。

現行經濟困難標準已經不適應法律援助工作發展需要。法律援助經濟困難標準在全國層面上并無統一規定，而是由《法律援助條例》授權省級政府根據本區域經濟發展狀況和法律援助事業的需要決定。實踐中，各地經濟困難標準多為最低生活保障線標準或城鄉低收入家庭認定標準的1～2倍，已經不適應法律援助工作發展。以北京為例，法律援助的經濟困難標準為低收入家庭認定標準，而2014年北京市城鄉低收入家庭認定標準僅為850元，已經與北京經濟社會發展水平不匹配。

確定動態合理經濟困難標準必要而急迫。法律援助經濟困難標準較低而不調整有實踐層次原因，與最低生活保障線標準或城鄉低收入家庭認定標準掛鉤，在實務操作中簡便易行，且法律援助管理機構也沒有依據數據來確定新的合理標準。全面深化法律援助制度改革需要魄力與勇氣，法律援助管理機構應該從頂層設計角度合理確定法律援助經濟困難標準。假若法律援助事項范圍完全放開后，經濟困難標準就成為受理法律援助的唯一標準，其合理并動態調整與否決定了法律援助覆蓋面的范圍。因此，為進一步推動我國法律援助在法治道路上發展，盡快確定動態合理經濟困難標準就顯得必要而急迫。

四、法律援助工作評價標準之數量與質量辨

2010～2013年，全國辦理法律援助案件數分別為73萬、84萬、102萬、115萬，年均增長率為12%，較大程度上體現了法律援助工作的發展。但全面綜合分析法律援助工作評價標準，需要辯證看待法律援助案件數量和質量。

從法律援助發展方向看，轉變現行法律援助提供方式思路是辨證分析法律援助案件數量和質量的前提。新的法律援助提供方式理念要求以符合法律援助經濟困難標準的公民為核心，為其提供針對性的全面法律服務，而不局限于代書訴訟代理辯護等方式，要強調專業法律服務的預防性作用。確保符合法律援助經濟困難標準的公民在處理法律問題之前都能獲得專業法律咨詢，減少因缺乏法律知識而導致合法權益受損情況出現頻率。這是法律援助發展的方向。

法律援助案件數量是法律援助工作的基礎。數量變化是事物運動的基本狀態之一，具有客觀普遍性，法律援助發展是從辦理一定數量法律援助案件開始的。在法律援助工作摸索積累階段，注重追求法律援助案件數量有其階段意義，我國法律援助實踐也是按照這種這種思路發展的。但針對當前法律援助工作實踐中為追求案件數量而出現的盲目狂熱苗頭，有必要重申一種理念：不得為了追求案件數量隨意突破法律規定辦理法律援助案件。隨意突破法律規定的法律援助條件或者采用不合理統計方法導致法律援助案件數量迅速增長，同時卻忽視了法律援助質量，使得法律援助工作呈現表面虛假繁榮，這種局面值得重視。同時，現行涉及法律援助的法律法規并不符合新的法律援助提供方式理念，這使得新法律援助提供方式理念下的法律援助案件數較少。于是，出現了一個悖論：一方面強調不得隨意突破法律規定的法律援助條件，一方面探索新的法律援助提供方式理念又需要新理念下的法律援助案件數量達到一定量。現行法律援助提供方式下的案件數量積累到追求法律援助質量時，新的法律援助質量標準又要求產生一定數量新法律援助提供方式理念下的案件。如此循環往復，構成了法律援助發展過程。但現時段如何平衡兩者之間的關系更有實踐意義需要作深入探討，在此暫不表。

法律援助案件質量是案件數量達到一定量后必然追求的結果，是法律援助工作的生命線。2013年，全國辦理法律援助案件數已達115萬余件，今后還會繼續增長。法律援助案件已積累了一定數量，為研究推動重視法律援助案件質量奠定了基礎。我國法律援助發展至今，案件數量增長很快，但是質量卻剛剛步入科學合理研究并推動全面展開階段。將現有法律援助提供方式和新法律援助提供方式理念下的法律援助質量綜合起來分析有實踐意義，尤其要重視探索新法律援助提供方式理念下法律援助案件質量。

確定科學合理評價標準是保證法律援助案件質量的關鍵。堅持以法律援助提供方式多元化應對以當事人為核心的針對性法律服務，這必然要求一套科學合理的法律援助案件質量評價標準。確切而言，在新理念語境下的法律援助案件不是當前實踐中的法律援助案件，而是更廣泛提供方式下的案件。針對新理念下的法律援助是以當事人為核心多種提供方式下的針對性法律服務，強調提供方式的多元化和法律需求的個體化，新的科學合理的工作評價標準必然是以普遍性與特殊性相結合模式呈現。從普遍性上講，將法律援助基礎性確定性的工作用制度化的實體程序規定加以規范評價；從特殊性上講，注重當事人對專業化法律服務的理性評價。這是標準總的較高階段的設計思路，依賴于法治社會的進一步完善尤其是當事人具有較為清晰的法治思維，但具體設計時還要考慮實踐合理需求，分階段分類型逐步推進。

法律援助評價標準設計尤其注重法律援助補貼模式的科學合理。法律援助補貼是律師從事法律援助工作必要費用的補償，不考慮獲得額外經濟利益，但也不能否認這種經濟利益的激勵引導作用。現行各地法律援助補貼大多是單一化模式，即不考慮案件復雜難易而僅以民事、刑事等簡單分類確定不同等級補貼，這種補貼模式難以起到激勵作用，反而使得律師趨易避難，不愿意辦理較為復雜案件，這不利于法律援助案件質量提高。面對細化分類型評價，尤其是當事人主觀性評價，確定多元化法律援助補貼模式具有必要性。多元化法律援助補貼模式，首先應合理確定補貼總額占社會商業律師辦理同類案件收費數額的比例；其次可以考慮以案件類型、服務時間、案件流程等或單一或復合的補貼方式，設定補貼下限與上額；最后應側重于制度化實體程序確定的基礎工作評價和死刑、無期徒刑等重刑辯護特殊案件的工作評價。

（責任編輯 趙海鷗）