關于加強監獄內部管理嚴格規范公正執法的調研報告

李豫黔（司法部監獄管理局巡視員）

關于加強監獄內部管理嚴格規范公正執法的調研報告

為貫徹落實習近平總書記對監獄工作的重要指示，司法部監獄管理局近期派出調研組分赴吉林、內蒙、湖北三省（區）開展了監獄內部管理和執法工作調研。調研組先后實地考察了吉林鎮賚分局第二監獄、武漢女子監獄等8所監獄，在吉林鎮賚和湖北武漢分別召開了北片、南片14省（區、市）監獄局局領導、相關處室負責人參加的座談會。現將調研情況綜合思考如下：

一、加強監獄內部管理和嚴格規范執法方面的主要做法及經驗

（一）加強監獄內部管理

1、加強監獄安全管理。各調研省司法廳、監獄管理局牢固樹立安全穩定首位意識，堅持優先謀劃、率先保障、預先防范、超前對策，全力確保持續實現無罪犯脫逃、無重大獄內案件、無重大公共衛生安全事故、無重大安全生產事故。陜西監獄系統確立夜間管控、外診管控、應急處突、監門管理、會見管理、集中關押、帶班值班、安全培訓等十個管理重點，狠抓各項管理制度落實，以制度保安全。河南監獄系統在完善違禁品清查物防技防設施、推進罪犯物品全塑化管理、開展違禁品專項治理活動的基礎上，組織開展以“落實互監、杜絕雙單（罪犯單人活動、單人獨處）”為主要內容的罪犯互監組專項治理活動和“打盜搶、反暴恐”專項行動，清查獄內安全隱患，確保安全穩定。

2、加強教育改造管理。積極拓展教育改造新途徑新方法，在增強針對性和實效性上下功夫，不斷提高改造質量。江蘇監獄系統根據中政委5號文件精神，積極開展針對性教育，增強三類罪犯對國家法律法規和政策的理解，做好三類罪犯的思想穩定工作。安徽監獄系統探索實現教育改造傳統模式與創新手段的有機結合，拓展優化“雙向聯系”、監獄開放日、就業推介等社會化幫教平臺。吉林監獄系統將未成年犯文化教育全部納入國家義務教育體系，個別教育和心理矯治成果得到中央電視臺等媒體多次宣傳報道。

3、加強生活衛生管理。通過開展“標準化食堂”達標活動，規范罪犯伙食管理；開展“優質服務醫院”達標活動，規范衛生醫療管理；開展獄內先進衛生單位評比活動，規范內務環境管理。湖北監獄系統積極推進監獄醫療衛生工作社會化，與省衛生廳聯合印發了《湖北省服刑人員傳染病與精神疾病預防與控制合作機制》等文件，將監獄全科醫生培訓納入屬地培訓計劃，28個監獄與屬地中心醫院、精神專科醫院以及疾控中心建立協作關系，并且在6個地市中心醫院設置監管病房，罪犯醫療體系得到完善。

4、加強勞動改造管理。努力探索打造管理標準，全面推行罪犯勞動現場“5S”、“6S”管理、定置管理和勞動現場精細化管理，加強安全培訓和宣傳教育工作。湖北監獄系統根據本地實際加大獨立倉儲設施建設，徹底解決廠房與庫房“二合一”問題。天津監獄系統大力開展勞務加工“星級監區”勞動競賽和勞動報酬制度，充分調動了罪犯勞動改造積極性。

5、加強監獄設施裝備管理。調研省不斷加大監獄獄政警戒設施的投入，加強物防技防建設，不斷提高監獄安全防范水平。各監獄基本建立了設施管理制度，采用統籌規劃、分類管理、分級負責、專人專管的管理模式，實行歸口部門日常查、各部門聯合查、使用部門自己查、上級部門隨時查、重點查等多種方式，細化了管理職責，確保了設施裝備使用安全和效率。

6、加強監獄干警隊伍管理。調研省通過開展創先爭優活動、政法干警核心價值觀主題教育實踐活動、黨的群眾路線教育實踐活動等一系統活動，加強干警思想政治素質；通過組織開展崗位練兵和技能比武活動，提升干警執法能力素質；通過深入開展治庸問責工作，大力抓好黨風廉政建設責任制的落實，提高干察防腐拒變能力。

（二）嚴格規范刑罰執行

1、嚴把罪犯計分考核關。根據中政委5號文件精神和司法部的部署，調研省根據本地區實際修訂罪犯計分考核細則，設定考核分上限，嚴控罪犯月度最高得分和專項獎分，限制考核干警的“自由裁量權”，嚴把罪犯計分考核關。安徽監獄系統在減刑、假釋、保外就醫案件辦理上，全面實行減刑排名制，公開公示服刑人員計分考核、行政獎勵的事實依據；加強對計分考核工作的監督檢查，對單位考核分前10名、后10名進行重點抽查，確保罪犯計分考核工作嚴格規范。

2、積極構筑程序“防火墻”。調研省依據《刑法》、《刑事訴訟法》、《監獄法》等法律及司法部有關規定，結合實際，進一步健全完善執法相關制度。吉林監獄局與省高法、省檢察院召開聯席會議，對貫徹落實中政委5號文件工作進行研究，就執行中的具體問題達成共識。河南監獄局制訂了《河南省監獄刑罰執行工作規范》，確立了監獄層面刑罰執行委員會制定方案、分監區集體評議、監區長辦公會審核、刑罰執行科審查、提請減刑假釋評審委員會評審和監獄長辦公會審定，省監獄局層面業務承辦人初審、處長辦公會研究、主管副局長審核、局長簽署最終意見的“兩級十層”審核把關制度，確保執法程序嚴格、執行到位。

3、嚴格規范保外就醫條件。嚴格規范保外就醫工作制度，嚴格疾病鑒定程序。安徽監獄系統對精神病犯保外實行異地二次鑒定，即由有鑒定資質的醫院進行司法鑒定，再由省監獄局委托疾病專家組進行復查，做到“雙保險”；在交付執行中，對保外就醫罪犯實行“必送”制度，對重點人員聯合省檢察院監所處、省司法廳社區矯正處實行現場考察，做到與罪犯本人、取保人和社區矯正工作人員“三見面”，確保保外就醫的鑒定、審批、交接工作嚴格規范。

4、強化多維度立體監督。在內部監督方面，充分發揮紀檢、法制部門作用，紀檢部門對刑罰執行的各環節適時開展警務督察和專項巡查，法制部門參加監獄審理委員會，參與研究罪犯減、假、暫案件。在檢察監督方面，建立與檢察機關減、假、暫聯系制度，全程同步接受檢察機關監督。在社會監督方面，不斷加強獄務公開力度，聘請地方人大代表、政協委員擔任執法監督員，定期到監獄開展執法檢查。

5、大力推進執法信息化手段應用。調研省按照中政委5號文件的要求和司法部的部署，完善監獄信息化平臺，積極推進計分考核和刑事獎懲工作網上錄入、網上審批、網上監督。江蘇、河南、陜西監獄系統已指定單位試點與人民法院聯網搭建減刑假釋案件網上辦理平臺，實現減刑假釋案件網上報送、網上審核。

（三）深化獄務公開

調研省通過借助新聞媒體、運用獄內宣傳手段、開展獄務咨詢、印發《獄務公開手冊》等方式，向罪犯及其家屬和社會公眾，依法公開罪犯的權利和義務、監獄執行刑罰和管理過程中的法律依據、程序、結果和實施監督的方法。江蘇、安徽、湖北監獄系統還充分利用現代科技手段，不斷豐富獄務公開的方式方法，通過采取設置手機短信平臺、開設咨詢專線、設立觸摸式電腦查詢系統、召開執法情況通報會、舉行執法工作大接訪等活動，進一步拓寬了公開的渠道，增強了獄務公開的實效性。

二、監獄管理和執法工作中的主要問題和困難

（一）監獄管理方面。一是罪犯死亡處理難。監獄在押罪犯死亡后處理難已經成為困擾調研省監獄工作的普遍性問題，特別是三類罪犯保外就醫從嚴后，此類罪犯獄內病亡人數可能增加，監獄處理難度較大。二是精神病犯管理難。監獄沒有專科設施和專職醫生，精神病罪犯治療得不到有效保障；而精神病罪犯的鑒定周期長、難度大、成本高，加之親屬往往拒絕擔保，導致難以辦理保外就醫，獄內管控難度大。三是少數監獄管理工作不規范。部分監獄內部管理不嚴格、不規范、不細致，安全穩定制度與責任落實不到位，監管安全隱患較大。四是少數監獄硬件設施不到位。監獄安全警戒硬件設施仍有待進一步提高。五是少數監獄干警能力較差。當前監獄押犯結構發生較大變化，監獄工作對干警的素質和能力要求更高。而干警隊伍年齡偏大、專業人才缺乏、警力分布不平衡等問題在調研省不同程度存在；部分監獄干警因缺乏專業學習培訓，管理罪犯手段不夠，能力不強，難以適應工作要求。

（二）監獄執法方面。一是保外就醫難。目前，辦理保外就醫主要依據的《罪犯保外就醫執行辦法》是1990年頒布的，存在著保外就醫程序規定不夠嚴謹、保外就醫嚴重疾病范圍不適應社會發展等問題。同時，調研省反映目前普遍存在符合法定條件但無法辦理保外就醫的情況，究其原因，一方面罪犯家屬因家庭經濟困難、罪犯病殘程度較深等原因，拒絕為罪犯擔保，罪犯因沒有合格保證人而無法保外就醫；另一方面病殘罪犯鑒定難度大、成本高，特別是精神病犯的鑒定周期長、管控難度大，且省政府指定的精神病鑒定醫院通常只有一到兩家，難以及時辦理保外就醫。此外，部分社區矯正機構拒絕接收依法保外就醫罪犯，這也是符合法定條件但無法辦理保外就醫的原因。二是部分監獄罪犯計分考核罪犯不規范。目前對罪犯計分考核主要依據是各地根據《司法部關于計分考核獎罰罪犯的規定》制定的實施細則，這些實施細則不同程度存在考核內容、考核方式、分值設定等方面不夠規范，難以全面、客觀反映罪犯改造實際，干警自由裁量權隨意性大。少數地方存在對職務犯罪罪犯計分考核獎勵不規范的情況，如臨時性獎分隨意、同一事項獎分幅度不一等。三是部分執法標準不明確。根據現行司法解釋，罪犯財產刑執行情況與提請減刑、假釋掛鉤，規定了確有執行、履行能力而不執行、履行的，在減刑、假釋時應當從嚴掌握。但在實際工作中，“如何認定”以及“由誰來認定”罪犯有無執行、履行能力，并無明確。中政委5號文件要求對三類罪犯患高血壓等三種疾病短期內不致危及生命的一律不得保外就醫，但對于“短期”、“不致危及生命”等標準沒有明確，給監獄執法帶來困難。四是相關執法部門溝通配合不夠，有的甚至互相扯皮推諉，嚴重影響執法工作。一方面，有的監獄在提請減刑、假釋時沒有與檢察機關充分溝通，加之部分地方檢察院對駐監檢察室出具檢察意見書和糾正違法通知書的數量有考核要求，以致有的監獄在無違法行為的情況下收到大量檢察意見書和糾正違法通知書。另一方面，有的社區矯正部門不能及時給監獄函復關于擬假釋罪犯的社區調查評估報告，影響了假釋工作的開展；有的社區矯正部門無正當理由拒絕接收已被依法保外就醫的罪犯。

（三）獄務公開方面。一是部分單位和少數領導干部獄務公開的責任意識不強，公開的內容不充實、方式不正確、效果不理想。二是目前各地對獄務公開的具體內容沒有統一，在實際工作中，獄務公開與保密的界限難把握，容易造成失泄密事件。三是因投入不足，監獄系統信息化程度不高，獄務公開的范圍和即時性難以保障。

三、全面加強監獄內部管理和嚴格規范執法的對策建議

（一）切實加強監獄內部管理。一是強化管理意識。通過教育培訓和行為養成，進一步牢固樹立規范化管理理念，把規范化意識內化為監獄干警的行為準則，使規范化意識深入人心，在管理和執法工作中自覺做到依法依規管理、主動管理、精細管理。要切實把敢不敢管理、會不會管理作為檢驗監獄干警特別是領導干部政治素質、管理水平的重要標志。二是強化管理整體性觀念。要從刑罰執行管理、獄政管理、教育改造管理、生活衛生管理、罪犯勞動管理、監獄設施裝備管理、警務管理等各方面、各環節聯系起來統籌把握，建立綜合管理體系，加強監獄工作的制度化、規范化、程序化。三是嚴格落實管理制度。進一步健全完善各項制度，努力構建科學完備的制度體系。同時，要加強對制度落實情況的監督檢查，切實糾正違反制度、有章不循的行為。四是嚴格管理責任。緊緊圍繞“強化監獄內部管理”的總體要求，按照責任原則，細化各層級、各部門、各崗位的職責分工，依法合理授予管理權限、明確管理責任。通過全面加強監獄內部管理工作，切實做到各監獄管理規范、管理文明、改造秩序良好、監獄持續安全穩定。

（二）嚴格規范減刑、假釋、暫予監外執行。一是進一步健全完善相關制度。加強與有關部門協調配合，盡快出臺《暫予監外執行規定》，進一步規范暫予監外執行的條件及鑒定、審批、移交、收監程序，修改完善罪犯保外就醫嚴重疾病范圍，使之更加科學、完善，更具可操作性。修改完善《關于計分考核獎罰罪犯的規定》及《監獄提請減刑假釋工作程序規定》，進一步規范罪犯計分考核和減刑假釋呈報工作，進一步規范罪犯獎懲考評條件和程序，從源頭上確保減刑、假釋的公開、公平、公正。積極協調最高人民檢察院、民政部等部門，盡快出臺《監獄罪犯死亡處理辦法》，解決罪犯死亡處理難的問題。二是進一步推進嚴格公正執法。認真貫徹中政委[2014]5號文件以及相關法律法規要求，建立健全工作機制，嚴格落實刑罰執行各項制度規定。進一步明確責任，細化減刑、假釋及暫予監外執行各個環節承辦人、批準人職責。加大對減刑、假釋、暫予監外執行等重要執法活動的監督力度，定期組織開展監獄執法檢查；依法接受檢察機關的監督，自覺接受人大、政協和新聞媒體的監督。大力加強案件查處工作，結合減刑、假釋、暫予監外執行專項整治活動檢查情況，嚴肅查處監獄執法過程中出現的違紀違法案件。三是加強監獄與法院、檢察院、社區矯正部門等機關的溝通配合。要求監獄管理機關根據本地區實際，積極協調人民法院、人民檢察院對原有辦理減刑、假釋案件具體實施細則或辦法進行修訂和完善，做到監獄管理執法標準、人民法院審判標準與法律標準相一致。監獄在提請減刑、假釋時要加強與法院、檢察院的溝通協調，及時處理執法工作中遇到的困難和問題。加強與社區矯正部門的溝通協調，依照《社區矯正實施辦法》及有關法律規定，切實做好假釋、暫予監外執行罪犯調查評估、法律文書及人員管理交接等工作。

（三）進一步加強教育改造。各地要高度重視教育改造工作，將提高教育改造質量作為監獄工作的中心任務，采取有效措施將教育改造工作綱要落到實處。一是要筑牢教育改造工作基礎。要全面加強和規范思想、文化、技術教育等教育基礎工作，突出法律常識教育、掃盲和小學教育、職業技能教育等重點教育內容。要加強監區文化建設，落實監區文化建設有關規定，完善監區文化基礎功能體系，努力營造改造人的監區文化環境。要切實抓好入出監教育，保證教育時間，充實教育內容。二是要不斷豐富教育改造方法。要加強對罪犯的分類教育和個別化教育，根據不同罪錯類型、種類和特點，設計相匹配的教育內容，分類施教，防止交叉傳染、重復感染。要加強罪犯心理矯治工作，認真研究罪犯心理的新變化，進一步規范心理矯治工作流程、工作標準。三是要完善教育改造工作機制。要完善保障機制，進一步加強人員、機構建設，選調綜合素質高、專業能力強、責任心強的干警充實教育改造工作。要建立健全領導責任制，實行教育改造“一把手”責任制。要完善考核機制，嚴格考核標準，進一步貫徹落實《司法部關于進一步加強監獄教育改造罪犯工作考核的通知》的要求，強化教育改造各項工作制度和措施的落實。

（四）進一步深化獄務公開。繼續推進深化獄務公開工作試點，在試點基礎上，認真總結經驗，制定出臺《關于進一步深化獄務公開工作的意見》，進一步規范公開內容，將職務犯罪罪犯等三類罪犯減刑、假釋、暫予監外執行的法律文書向社會公開，創新公開方式，暢通公開渠道，依托現代信息手段確保各項公開措施得到落實。加強監獄信息化建設，積極推進監獄、人民法院、檢察機關減刑假釋網上協同辦案平臺建設，實現重點執法信息網上錄入、網上辦理、網上監督和網上考核，對監獄執法和計分考核獎懲中的重要事項、重點環節實行“全程留痕”，以公開促公正，以透明保廉潔。

（責任編輯 趙海鷗）