國家治理現(xiàn)代化的多重解讀

□ 顧東輝

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是十八屆三中全會(huì)提出的帶有根本性和全局性特征的重要戰(zhàn)略。這既是對改革開放經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是對中國所面臨挑戰(zhàn)的回應(yīng)。該戰(zhàn)略的提出是我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入了新階段的重要標(biāo)志，表明了我們黨的執(zhí)政理念開始由黨政部門自上而下管理向多類主體平等參與的轉(zhuǎn)變。這也顯示了我們黨對政治社會(huì)發(fā)展規(guī)律的新認(rèn)識，體現(xiàn)了我們黨治國理政的新境界。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也應(yīng)該是中國再次崛起的重要制度基礎(chǔ)。

一、治理、國家和現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其核心是國家治理現(xiàn)代化，體系和能力則是其一體之兩面。為此，我們可以首先對治理、國家和現(xiàn)代化三個(gè)概念進(jìn)行初步梳理。

(一)治理

治理(governance)源于古拉丁文和古希臘語，原指控制、引導(dǎo)和操縱的行動(dòng)或方式。1980年代初開始，治理開始得到多方關(guān)注。對于治理，中外多個(gè)代表性的人物和機(jī)構(gòu)基于各自領(lǐng)悟而有所界定。羅西瑙認(rèn)為，治理是一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)卻能有效發(fā)揮作用*[美]羅西瑙主編：《沒有政府的治理——世界政治中的秩序與變革》，張勝軍、劉小林譯，江西人民出版社2001年版，第5頁。。全球治理委員會(huì)提出，治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的方式總和，是相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程*Commission on Global Governance,Our Global Neighbourhood:The Report of The Commission on Global Governance,Oxford University Press ,1995，pp.2-5。。羅德斯指出，治理意味著異于從前的有序統(tǒng)治條件或以新方法統(tǒng)治社會(huì)，并體現(xiàn)出作為國家最小管理活動(dòng)、公司管理、新公共管理、善治、社會(huì)控制體系、自組織網(wǎng)絡(luò)等六種用法*R.A. W. Rhodes，The New Governance: Governing without Government，Political Studies，1996，Vol. 44, Issue 4, pp.652-667.。俞可平認(rèn)為，好的治理是追求公共利益最大化的社會(huì)管理過程，是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的新穎關(guān)系，是通過政府與公民的良好合作而還政于民的過程*俞可平：《引論：治理與善治》，《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第8-11頁。。

揭開治理的面紗，可以發(fā)現(xiàn)其基礎(chǔ)品性和衍生品性*顧東輝：《“治理”視野下志愿組織的增能》，《中國社會(huì)工作》，2014年第3期。。其基礎(chǔ)品性就是主體多元平等；平等并非指絕對平等而是指總體平等，即公共組織、社會(huì)機(jī)構(gòu)、企業(yè)乃至民眾只要得到認(rèn)可都有可能成為權(quán)力中心，并在不同時(shí)期有相應(yīng)的表現(xiàn)。主體多元平等則帶來了相應(yīng)的衍生品性，具體表現(xiàn)為：不同主體間界線和責(zé)任模糊，相互依賴，各展優(yōu)勢，加強(qiáng)對話互動(dòng)，進(jìn)行伙伴式合作。

治理與管理(management)至少存在如下區(qū)別。其一，主體不同。管理的主體是一元的，該主體與其他主體的地位不平等；治理主體則是多元且平等的。其二，對象不同。管理以管理者權(quán)力所及為邊界，治理則以公共議題為對象從而領(lǐng)域更寬廣。其三，目標(biāo)不同。管理旨在通過管控對象而達(dá)到管理者權(quán)益最大化；治理通過多類主體的參與和合作，促使公共利益最大化，并盡量體現(xiàn)出合法、透明、責(zé)信、法治、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正等特征。其四，倫理不同。管理對上負(fù)責(zé)，以擁有者利益為首；治理則對下負(fù)責(zé)，以工作對象權(quán)益為首，注重以人為本和公平公正。其五，方法不同，管理基于強(qiáng)制性的制度，權(quán)力運(yùn)行自上而下；治理則既可以依托強(qiáng)制性制度，也可以基于柔性契約，權(quán)力運(yùn)行可以自上而下，可以從下到上，也可以是平行互動(dòng)。

(二)國家

國家(country, state, nation)是一個(gè)眾說紛紜的名詞。西塞羅認(rèn)為，國家乃人民之事業(yè)，而人民是許多人基于法的一致和利益的共同而結(jié)合起來的集合體*[古羅馬]西塞羅：《論共和國》，王煥生譯，上海人民出版社2005年版，第75頁。。韋伯指出，國家是制度性的權(quán)力運(yùn)作機(jī)構(gòu)，在實(shí)施其規(guī)則時(shí)壟斷著合法的人身強(qiáng)制*[德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)(第一卷)》，閻克文譯，上海人民出版社2010年版，第148-151頁。。國家也可指擁有共同的語言、文化、種族或者歷史的社會(huì)群體，或者指被人民、文化、語言、地理區(qū)別出來的領(lǐng)土。在 20世紀(jì)初的歐洲學(xué)者Jellinek, Laband, Carréde Malberg看來，政治權(quán)力、領(lǐng)土和人民三要素的有機(jī)統(tǒng)一是國家的重要特征*領(lǐng)土涉及陸地、海域和空域；人民是國家政治權(quán)力合法性的唯一來源，多被定義為公民；合法的政治權(quán)力(政府)壟斷著強(qiáng)制權(quán)，單方面制訂法律規(guī)范，管理著人民，處理人民之間的沖突。參見“國家是什么概念？” http://wenda.so.com/q/1382844665068509。。國家有其功能，并表現(xiàn)為全部(而非某個(gè))國家機(jī)器為了實(shí)現(xiàn)國家的總?cè)蝿?wù)和總目標(biāo)而進(jìn)行的所有活動(dòng)*關(guān)于國家功能或國家職能的說法較多。有人說國家有立法、司法、管理的功能；有人說國家有保護(hù)國家免受他國侵犯、保護(hù)國內(nèi)每人免受他人的侵犯壓迫、舉辦個(gè)人或少數(shù)人不應(yīng)或不能舉辦的事情；有人說國家有安全、秩序、公德、自由、福利等目的。。

國家可以有多種分類。根據(jù)政治學(xué)視角，國家可以分為君主制國家或共和制國家、民主國家或?qū)Ｖ茋遥桓鶕?jù)政治-經(jīng)濟(jì)視角，國家可以分為自由主義國家或社會(huì)主義、國家干涉主義、國家保護(hù)主義國家；根據(jù)公法視角，國家可以分為單一制國家(中央集權(quán)或地方分權(quán))與聯(lián)邦制國家(還有邦聯(lián)制/國家聯(lián)盟，每個(gè)國家保留主權(quán)權(quán)力)。

其實(shí)，從操作視角審視，國家也可以有大小兩種范疇。一是“大國家”。即將國家視為擁有語言、文化、種族、歷史、領(lǐng)土并代表全體人民進(jìn)行制度性權(quán)力運(yùn)作的共同體，它在一定領(lǐng)土內(nèi)擁有外部和內(nèi)部的主權(quán)，是國際舞臺和國際法中的主體。在此層面上，國家與其他國家并列，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各類主體均是其子系統(tǒng)，它們組成國家并相互影響。二是“小國家”。在政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和社會(huì)福利中，民眾所在場景常被分為國家、市場和社會(huì)三大系統(tǒng)，分別對應(yīng)于政府、企業(yè)和民非機(jī)構(gòu)三類組織。所謂“小國家”就是將國家視為人類所處場景中與市場、社會(huì)并列的系統(tǒng)。在該層面上，國家(政府)、市場(企業(yè))和社會(huì)(民非機(jī)構(gòu))并生共存，相互交叉，也相互影響。可見，基于不同維度，我們可以對于國家有相應(yīng)的理解，并發(fā)現(xiàn)其相應(yīng)的國家功能。

(三)現(xiàn)代化

現(xiàn)代化(modernization)也是一個(gè)復(fù)雜紛繁的概念。有學(xué)者對此概念梳理后認(rèn)為，現(xiàn)代化具有三層涵義。

由基本詞義而論，現(xiàn)代化就是向“現(xiàn)代”(modern)演化的過程，適合“現(xiàn)代”需要。

就理論涵義而言，現(xiàn)代化指工業(yè)革命以來人類社會(huì)從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)、傳統(tǒng)政治向現(xiàn)代政治、傳統(tǒng)文明向現(xiàn)代文明的轉(zhuǎn)變。其中，從農(nóng)業(yè)時(shí)代向工業(yè)時(shí)代的轉(zhuǎn)變過程是第一次現(xiàn)代化，從工業(yè)時(shí)代向知識時(shí)代的轉(zhuǎn)變過程是第二次現(xiàn)代化。

從政策涵義審視，現(xiàn)代化是現(xiàn)代化理論的應(yīng)用。發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的現(xiàn)代化有所不同，但其本質(zhì)都是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、個(gè)人生活等方面的現(xiàn)有狀態(tài)向下一階段狀態(tài)的轉(zhuǎn)變實(shí)踐。

其實(shí)，現(xiàn)代化就是向“現(xiàn)代”的發(fā)展演化，現(xiàn)代化不是西方化(westernization)，淘汰、創(chuàng)新和選擇的動(dòng)態(tài)組合是其表現(xiàn)，社會(huì)結(jié)構(gòu)改變和權(quán)利再分配是其特征。

二、國家治理與現(xiàn)代化的邏輯脈絡(luò)

根據(jù)前文對于治理、國家和現(xiàn)代化三個(gè)概念的簡單說明，國家治理可以視為治理在國家系統(tǒng)的實(shí)際應(yīng)用，而現(xiàn)代化既然是一種演化就應(yīng)該與國家治理有一定關(guān)聯(lián)。

(一)國家治理的類型和層面

基于前文，既然國家在操作層面上有大小兩個(gè)層面且各有子系統(tǒng)，那么，國家治理自然就可以有相應(yīng)的兩個(gè)類型和多個(gè)層面。

“大國家”的國家治理。“大國家”是一定領(lǐng)土內(nèi)全體人民所有方面的共同體，在縱向上有中央和地方兩個(gè)層級以及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多個(gè)條系統(tǒng)，在橫向上也有諸多塊系統(tǒng)。因此，可以推演出兩個(gè)層面的國家治理。一是國家與其他國家或國際組織基于平等原則進(jìn)行互動(dòng)，并體現(xiàn)出相互依賴、各展優(yōu)勢、加強(qiáng)對話、進(jìn)行伙伴式合作的治理特性。這種治理事實(shí)上涉及到國際關(guān)系領(lǐng)域，因此，可以稱為“國際層面的國家治理”或“國家的國際治理”。二是國家內(nèi)部不同系統(tǒng)的互動(dòng)，其表現(xiàn)形式有多種。如，可以有作為政治主體的黨政部門、作為市場主體的企業(yè)、作為社會(huì)主體的民非機(jī)構(gòu)以及民眾之間的角色平等與伙伴合作；再如，也可以有作為中央部門和地方系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)上主輔安排和功能上伙伴合作，以及作為地方諸多子系統(tǒng)之間的平等互動(dòng)。這種治理可以稱為“單國層面的國家治理”或“國家的國內(nèi)治理”。

“小國家”的國家治理也可以有兩個(gè)層面。一是“國家-市場-社會(huì)-民眾層面的國家治理”。在該層面上，國家、市場、社會(huì)和民眾并生共存，前三者分別呼應(yīng)于政府、企業(yè)和民非機(jī)構(gòu)。這幾者地位平等、相互交叉和相互影響。如，國家與市場的交叉可以產(chǎn)生國有企業(yè)(或稱為政有企業(yè))，國家與社會(huì)的交叉可以形成政府背景慈善組織，市場與社會(huì)交叉可以營造社會(huì)企業(yè)。在該層面上，國家治理(政府治理)與市場治理(企業(yè)治理)和社會(huì)治理(民非組織治理)并列，并與市場治理和社會(huì)治理進(jìn)行平等互動(dòng)。在具體事項(xiàng)上(如就業(yè))，這些主體間的界線和責(zé)任模糊，從而需要相互依賴、各展優(yōu)勢、加強(qiáng)對話和進(jìn)行伙伴式合作。本類國家治理與“大國家”的“國家的國內(nèi)治理”有所交叉又存在差異。后者是指國家對所有事務(wù)的全面治理，前者聚焦于四類主體之間的平等互動(dòng)從而可視為后者的一部分。二是“政府層面的國家治理”。政府作為國家的代表和最大的資源擁有者和分配者，需要承擔(dān)安全、秩序、公德、自由、福利等諸多國家功能，并設(shè)置相應(yīng)的責(zé)任主體，還有地方和基層組織的呼應(yīng)。在政府系統(tǒng)內(nèi)，諸多主體在理念上如何領(lǐng)悟主體多元平等，在行動(dòng)上怎樣體現(xiàn)主體間界線和責(zé)任模糊、相互依賴、各展優(yōu)勢、加強(qiáng)對話互動(dòng)和進(jìn)行伙伴式合作，就是本層面國家治理的核心內(nèi)容。

由此，對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，大致可以有些新認(rèn)識。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化本質(zhì)上是國家治理現(xiàn)代化，核心是治理融于國家系統(tǒng)。治理體系和治理能力是國家治理的一體兩面，前者是體制、機(jī)制和法律法規(guī)的安排，是一套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；后者是運(yùn)用上述制度統(tǒng)籌國家各方面事務(wù)的能力。治理體系是治理能力的基礎(chǔ)，治理能力是治理體系的結(jié)果。

(二)現(xiàn)代化與國家治理的邏輯聯(lián)系

誠如前文所言，現(xiàn)代化是向“現(xiàn)代”的發(fā)展演化，是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和個(gè)人等方面的現(xiàn)有狀態(tài)向下一階段狀態(tài)的轉(zhuǎn)變過程。

根據(jù)現(xiàn)代化理論，當(dāng)代中國兼具了第一次現(xiàn)代化和第二次現(xiàn)代化的特征。中國同時(shí)經(jīng)歷了傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)、農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、計(jì)劃社會(huì)向市場社會(huì)的三重轉(zhuǎn)型。與此同時(shí)，作為經(jīng)濟(jì)體量全球第二、后續(xù)進(jìn)步潛力巨大的最大發(fā)展中國家，中國也積極謀求走向知識時(shí)代，以縮小與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的差距。這些都是當(dāng)代中國必須面對的客觀現(xiàn)實(shí)。

就治理乃至國家治理而言，無論是其基礎(chǔ)品性還是其衍生品性，都是知識時(shí)代應(yīng)有的重要特征。從這一點(diǎn)而言，國家治理現(xiàn)代化其實(shí)是現(xiàn)代化的組成部分。將治理融入國家系統(tǒng)，就是國家治理現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)。如何淘汰、創(chuàng)新和選擇，如何進(jìn)行突破性改革，如何進(jìn)行社會(huì)結(jié)構(gòu)改變和權(quán)利再分配，是國家治理(現(xiàn)代化)需要面臨的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。

三、國家治理的本土導(dǎo)向

國家治理現(xiàn)代化或者將治理融入國家系統(tǒng)，并不是簡單地西方化。無論是前述的“大國家”還是“小國家”均處于具體場景之中，并有其歷史、文化、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的特性。國家治理，自然必須綜合考量這些因素。

本土導(dǎo)向應(yīng)該作為國家治理的重要策略。本土與外來場境對應(yīng)，有地理含義和人文內(nèi)涵；前者指人們原本生活的地理區(qū)域，后者乃該地域所及民族、語言、生活、心理、精神、氣質(zhì)等方面的總和。筆者認(rèn)為，本土導(dǎo)向包括外來事物本土化和本土經(jīng)驗(yàn)規(guī)范化兩個(gè)范疇；其中，本土化由“本土”和“化”合成，是外來事物發(fā)生轉(zhuǎn)變以適應(yīng)本土場境和滿足本土需要從而發(fā)揮功能的過程*顧東輝：《中國社會(huì)工作實(shí)踐的本土導(dǎo)向》，載中國社會(huì)工作協(xié)會(huì)組編：《中國社會(huì)工作發(fā)展報(bào)告藍(lán)皮書》(1988-2008)，中國社會(huì)出版社2009年版，第557頁。。誠如王思斌所言，本土化對外來者來說是文化適應(yīng)的過程，對本土來說則是文化選擇、融合與接受的過程。與本土化的內(nèi)涵相對應(yīng)，規(guī)范化與一般規(guī)則呼應(yīng)，是本土事物的各個(gè)部分及其整體去適應(yīng)、滲入外來場境(通常是國際社會(huì))并被其接受的過程*王思斌：《試論我國社會(huì)工作的本土化》，《浙江學(xué)刊》，2001年第2期。。

于中國而言，國家治理應(yīng)該注重本土導(dǎo)向。(1)西方的國家發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的中國化。中國既不可妄自菲薄，也不應(yīng)過于自大，而要了解自身正在走向世界的現(xiàn)實(shí)，積極吸納外來智慧。西方的治理尤其國家治理的合理元素，應(yīng)該為我所用。中國應(yīng)該結(jié)合本土特性，對此進(jìn)行必要的適應(yīng)和修訂。國家治理的中國化可以在前述的兩類國家的多個(gè)類型中進(jìn)行精細(xì)化和操作化。(2)中國的國家建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的規(guī)范化。中國與西方并存共生，有獨(dú)特的歷史文化傳統(tǒng)、當(dāng)代主流意識和國家建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。中國經(jīng)驗(yàn)和既有做法在應(yīng)對重大急難等問題時(shí)優(yōu)勢明顯，但在應(yīng)對非物質(zhì)層面需求、協(xié)助民眾提升方面有所欠缺。但是，中國取得的諸多成就，表明其國家建設(shè)智慧中必然有其可取之處。這些經(jīng)驗(yàn)需要提煉總結(jié)并進(jìn)行修正完善，以作為其他國家和地區(qū)的發(fā)展參考。綜上，中國歷史悠久，蘊(yùn)含著深厚的治國理政的經(jīng)驗(yàn)和理論，西方文明也積累了大量的治理現(xiàn)代國家的做法和模式。這些都提醒我們在推進(jìn)國家治理進(jìn)程中注意本土導(dǎo)向，并在深入分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行揚(yáng)棄。

四、社會(huì)組織在國家治理中的重要性

無論是哪個(gè)層面的國家治理，社會(huì)組織都是其中較重要的主體。在國際話語中，社會(huì)組織常與非營利組織、第三部門等交叉使用。在主體層面，社會(huì)組織體現(xiàn)了非政府性和非市場性；在對象層面，社會(huì)組織以市場力量、政府職能無法疏解的議題或人群為對象；在倫理層面，社會(huì)組織基于人文情懷，醒覺社會(huì)問題和強(qiáng)調(diào)公共利益；在目標(biāo)層面，社會(huì)組織旨在疏解社會(huì)問題，改變社會(huì)場景，促進(jìn)公平正義；在方法層面，社會(huì)組織在內(nèi)部管理和前線事務(wù)方面均有明確指引。

社會(huì)組織參與國家治理，源于其多方面的積極功能。其一，社會(huì)組織可以對國家治理的主體之一民眾發(fā)揮正面功能。社會(huì)組織可以協(xié)助民眾就具體事務(wù)進(jìn)行更合理的資源調(diào)配，疏解其特殊困境，滿足其基本需求；在此過程中，協(xié)助他們在情感、行為和認(rèn)知等方面得以積極改變，社會(huì)功能得以恢復(fù)和發(fā)展，并提高其社會(huì)意識，激發(fā)其參與能力，提高其群體凝聚力和社會(huì)歸屬感。其二，社會(huì)組織可以對國家治理的有關(guān)子系統(tǒng)發(fā)揮積極影響。對于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)而言，社會(huì)組織可以滿足民眾的非物質(zhì)需求，吸收勞動(dòng)力從而促進(jìn)就業(yè)，激勵(lì)民眾改變從而提升人力資本，消耗物質(zhì)產(chǎn)品從而刺激生產(chǎn)，提供專業(yè)服務(wù)從而降低社會(huì)成本。對于行政系統(tǒng)而言，社會(huì)組織可以糾正政府失靈的后果，增加民眾利益訴求的方式和途徑，也體現(xiàn)了政治參與精神。對于文化系統(tǒng)而言，社會(huì)組織可以基于以人為本、公平公正的價(jià)值倫理，兼顧由下而上和由上而下的需求，彰顯人文關(guān)懷，推進(jìn)公平正義。因此，社會(huì)組織參與國家治理，是人類文明進(jìn)步的重要特征。

五、國家治理的體系與能力

國家治理的效果取決于其體系和能力。無論哪個(gè)層面(如大國家和小國家)的國家治理，無論哪個(gè)維度(如經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài))的系統(tǒng)分類，國家治理首先需要其子系統(tǒng)各歸其位，內(nèi)化治理理念，積極“自助”。政府要體現(xiàn)自身在治理中的關(guān)鍵角色，制定法規(guī)政策，協(xié)助其他主體成長；社會(huì)組織要加快數(shù)量建設(shè)，實(shí)現(xiàn)自我增能；企業(yè)要體現(xiàn)復(fù)合責(zé)任，協(xié)助其他主體滿足合理需求；民眾也要“窮則獨(dú)善其身，達(dá)則兼濟(jì)天下”。與此同時(shí)，這些主體作為國家治理的有機(jī)組成部分，也應(yīng)該基于平等原則，互相支撐，對話合作，互相借鑒，恰當(dāng)互動(dòng)。只有基于每個(gè)系統(tǒng)的健康發(fā)展及其體現(xiàn)治理理念的互動(dòng)共進(jìn)，國家治理才會(huì)發(fā)揮最大的整體功能。

國家治理或國家治理現(xiàn)代化，很大程度上取決于各組成系統(tǒng)對國家治理的理念認(rèn)同程度。依托各類主體平等參與，沖破舊觀念，領(lǐng)悟新理念，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，建構(gòu)系統(tǒng)、整體、協(xié)同的治理格局，是從根本上導(dǎo)向強(qiáng)大治理能力和國家治理現(xiàn)代化的重要前提。