全面深化改革時代行業協會商會職能的新定位

□ 張建民

十八屆三中全會全面深化改革的目標和舉措將開啟我國行業協會商會“自治”和“競爭”的新格局。“使市場在資源配置中起決定性作用”的政府與市場關系變革將削弱行業協會商會的政治依附性，為其作為獨立自治主體在市場經濟中充分發揮作用奠定基礎。“政社分開”及推進社會組織依法自治的政府與社會關系變革將為行業協會商會的獨立自治主體地位提供行政和法律保障。取消“雙重管理”等社會組織管理制度方面的變革將使行業協會商會的設立更為簡便，打破原先“一業一會”、“一地一會”的壟斷格局，引入行業協會商會的競爭機制。這些變革將導致行業協會商會的基本屬性和職能定位發生深刻變化。

改革開放以來，我國行業協會商會的基本屬性是充當政府行業管理的助手。因而，在職能定位上和實踐中，政府偏重行業協會商會提供行業統計數據、參與產業政策、行業標準和行業發展規劃制定及建設行業公共服務平臺等輔助政府進行行業管理的職能。偏重準公共職能的定位及與之相伴的限制競爭的管理體制導致行業協會商會具有較強的政治依附性及較弱的會員服務意識。十八屆三中全會全面深化改革的目標明確了行業協會商會轉型為自治的互益性組織的發展方向。伴隨行業協會商會基本屬性的轉變，我們需要重新界定其職能定位，確立新的職能體系，使其能更好地迎接全面深化改革時代帶來的重大發展機遇和挑戰。

本文首先論述行業協會商會基于相對于市場機制和國家機制的比較優勢所應承擔的基本職能，通過比較多元主義和法團主義國家行業協會商會職能定位的差異說明國家體制對其職能定位的影響，并通過分析近二十年來在全球化和歐洲一體化背景下西歐法團主義國家行業協會商會的職能演變說明職能定位的動態性。然后論述十八屆三中全會全面深化改革所開啟的行業協會商會發展新格局及其基本屬性的轉型。在此基礎上，探討全面深化改革時代我國行業協會商會職能的新定位，依據自治性和互益性屬性及職能履行對其生存發展的重要性程度，刻畫出由“基礎性核心職能”、“優先職能”和“其他職能”三個層次構成的職能體系。最后提出過渡時期推進我國行業協會商會職能轉型的政策建議。

一、行業協會商會職能的國際比較

作為組織化私序，行業協會商會是經濟治理的一種機制，與市場和國家等其他治理機制形成替代和互補關系*Streeck,W.and Schmitter,P.C.(1985).Community,Market,State-and Associations?:The Prospective Contribution of Interest Governance to Social Order.European Sociological Review,1(2):119-138.。行業協會商會在某些情形下可以彌補或克服市場失靈及國家失靈所導致的治理缺陷。市場機制依靠“無形之手”來實現資源的優化配置，調節商品和要素的供求，是經濟治理的一種重要機制。但實際運行中，市場機制會因為信息不對稱或不完備、壟斷和(負的)外部性而失靈。其中，因外部性而導致的公共品供給不足是市場機制的一個重要缺陷*秦詩立、岑丞：《商會：從交易成本視角的解釋》，《上海經濟研究》，2002年第4期。。國家機制通過強制性手段，如立法、管制和征稅等，來糾正信息不對稱、遏制壟斷和提供公共品。但國家機制也會因難以加總社會個體意見、政府決策者的尋租活動及政府行政機構的低效率等原因而失靈*陳慶云：《公共政策分析》，北京大學出版社2011年版，第51-55頁。。

行業協會商會是一種非市場形式的組織結構。從交易成本理論的角度看，這種治理機制相對于市場機制和國家機制的比較優勢是節省交易成本。行業協會商會“以協會內部的監督、管理成本代替企業間經常反復出現的談判、簽約以及履約的交易費用”*鄭江淮、江靜：《理解行業協會》，《東南大學學報(哲學社會科學版)》，2007年第6期。。它們是介于市場主體(企業)和政府之間的組織。相對于企業而言，行業協會商會可更有效地協調企業的集體行動，更好地克服市場機制所導致的外部性問題，提供行業性準公共品。相對于政府而言，行業協會商會更貼近市場，更了解行業、企業和市場信息，其決策和運行更容易被會員企業監督*鄭江淮、江靜：《理解行業協會》，《東南大學學報(哲學社會科學版)》，2007年第6期。。

基于上述比較優勢，行業協會商會具有提供信息和協調行動這兩方面的基本職能。就信息提供而言，行業協會商會可以收集和提供會員信譽記錄，進行行業統計、出版行業刊物、為會員提供咨詢服務、組織國內外展銷會和提供國內外行業發展趨勢預測等。這些服務可有效節省會員和相關交易者的信息搜尋成本。就協調職能而言，行業協會商會可協調會員內部利益，組織對外的集體行動，比如政策倡導、抵制不公平競爭和聯合應訴等*余暉等：《行業協會及其在中國的發展：理論與案例》，經濟管理出版社2002年版，第11-12頁。賈西津、沈恒超等：《轉型時期的行業協會：角色、功能與管理體制》，社會科學文獻出版社2004年版，第21-32頁。。

(一)國家體制對多元主義和法團主義國家行業協會商會職能定位的影響

理論上，信息提供和行動協調是行業協會商會的基本職能，但實踐中，不同國家行業協會商會的職能定位不盡相同。在以美國為典型的多元主義國家和以德國、奧地利和荷蘭等為典型的法團主義國家，行業協會商會在職能定位和履行上存在重大差別。上世紀80年代起，Schmitter和Streeck領銜的研究團隊對西歐和北美十個發達國家的行業協會商會進行了跨國比較研究，發現國家體制特征和政策風格是其職能定位的主要決定因素；并且，職能定位與其行業治理能力存在對應關系。

以參政議政職能為例，法團主義和多元主義國家存在重大差異。研究者將行業協會商會在公共政策過程中的職能定位分為兩類：政策倡導與政策參與。政策倡導是多元社會組織化利益的傳統活動，即游說政府。美國行業協會商會大多如此，這些組織被稱為利益集團。而法團主義國家的行業協會商會則深度參與公共政策過程，承擔“私益政府”職能，即由行業協會商會承擔原來由政府承擔的準公共職能*Coleman,W.D.(1988).Business and Politics:A Study of Collective Action. Kingston: McGill-Queens University Press, 63-65.。一些行業協會商會被賦予公法地位，以“管制下的自律”形式使特殊利益服務于一般利益*Streeck,W.and Schmitter,P.C.(1985).Community,Market,State-and Associations?:The Prospective Contribution of Interest Governance to Social Order.European Sociological Review, (2): 119-138.。國家體制特征和政策風格上的差異導致了職能定位的不同。有學者將國家體制特征和政策風格合并成一個變量：“弱國家”或“強國家”。在以多元主義為代表的弱國家中，行業協會商會主要進行政策倡導；而在以法團主義為代表的強國家中它們作為“私益政府”被賦予公共政策制定和實施中的正式角色*Bell,S.(1995).Between the Market and the State:The Role of Australian Business Associations in Public Policy.Comparative Politics,28(1):25-53.。

行業協會商會的職能定位與其行業治理能力形成對應關系。Schmitter和Streeck團隊以行業協會商會的結構性特征來考量其行業治理能力。研究顯示，多元主義國家的行業協會商會相對于會員的自主性弱，主要從事利益代表活動，其行業治理能力較弱。而法團主義國家的行業協會商會相對于會員的自主性較強，主要從事利益中介活動，其行業治理能力較強。由此可見，在不同的制度設計下，行業協會商會職能定位不同，行業治理能力也不同，其作為經濟治理機制的作用存在較大差異*相關國際文獻的述評詳見張建民、江華：《國外行業組織政策參與研究及對我國的啟示》，《南京社會科學》，2012年第2期。。

(二)近年來歐洲法團主義國家行業協會商會的職能演變

值得關注的是，上世紀90年代以來的全球化和歐洲一體化進程對歐洲法團主義國家行業協會商會的“私益政府”職能形成了巨大沖擊，其職能也相應發生了重大演變。行業協會商會作為“私益政府”的興起主要緣于上世紀60年代末西方發達國家面臨的政治經濟和社會動蕩*Offe,C.(1981).The Attribution of Public Status to Interest Groups:Observations on the West German Case,in S.Berger (ed.)Organizing Interest in Western Europe:Pluralism,Corporatism,and the Transformation of Politics.Cambridge:Cambridge University Press,127.。那時，許多發達國家在政治上面臨政府換屆頻繁、公共政策難以推進落實；在經濟上面臨通貨膨脹、經濟增速減緩；在社會層面遭遇大規模社會運動及暴力沖突。這些困境使歐美發達國家普遍陷入國家的不可治理性*Schmitter,P.C.(1981).Interest Intermediation and Regime Governability in Contemporary Western Europe and North America,in S.Berger (ed.)Organizing Interest in Western Europe:Pluralism,Corporatism,and the Transformation of Politics.Cambridge:Cambridge University Press,302.。

在這種背景下，行業協會商會在具有社會合作政治傳統的西歐國家開始充當“私益政府”的角色，如奧地利、德國和荷蘭等國。一些行業協會商會被國家賦予公共身份，獲取來自政府的授權和特權，也同時對政府承諾約束會員行為，與其他利益團體(如工會)通過談判協商解決利益沖突問題。法團主義國家通過發揮行業協會商會的這種利益中介作用來構建制度化的社會合作伙伴關系，推進分配性沖突的解決及更有效地應對通脹、蕭條和財政危機等問題*Offe,C.(1981).The Attribution of Public Status to Interest Groups:Observations on the West German Case,in S.Berger (ed.)Organizing Interest in Western Europe:Pluralism,Corporatism,and the Transformation of Politics.Cambridge:Cambridge University Press,136-141.。但是，伴隨全球化進程的生產、市場和資本的全球化改變了行業協會商會的會員構成及其與會員的關系。并且，歐洲一體化進程使利益組織和利益政治的焦點從國家層面聚焦到超國家層面，改變了行業協會商會與所在國家政府的關系。

從行業協會商會與會員的關系角度看，全球化進一步分化了大企業與小企業的利益；全球競爭導致生產和所有權集中化，跨國并購的增加使會員的數量減少。隨著企業總體數量減少及少數大型跨國企業的崛起及跨國企業在結構和所有權上的國際性，行業協會商會協調會員利益及控制會員行為的能力大幅削弱*Coleman,W.D.(2002).Globalization and the Future of Associational Governance,in J.Greenwood(ed.)The Effectiveness of EU Business Associations.New York:PALGRAVE,212-213;Streeck,W.and Visser,J.(2006).Organized Business Facing Internationalization,in W.Streeck,J.Grote,V.Schneider and J.Visser(eds.)Governing Interests:Business Associations Facing Internationalism.New York:Routledge,257-260.。會員基礎的變化及全球競爭導致的利益偏好的變化促使行業協會商會進行組織變革。自上世紀90年代以來，小企業對利益中介帶來的束縛越加不滿，并由于競爭激烈導致的利潤下滑，紛紛要求行業協會商會降低會費。大企業同樣面臨國際化形勢下的成本壓力，也要求行業協會商會削減開支。行業協會商會在壓力下紛紛精簡組織結構，采用合并等方式降低會費成本。同時，它們投入更多資源提供僅面向會員的服務，也通過設立營利性機構向會員及非會員提供咨詢等服務。行業協會商會因而也變得具有企業家精神了，從原先的利益中介變成了利益企業。此外，其利益代表的風格也發生轉變，通過媒體等公眾輿論工具更直接地為會員利益呼吁，而不再是之前的幕后談判，從而有效地從法團主義“私益政府”風格轉化為多元主義“利益代表”風格*Streeck,W.and Visser,J.(2006).Organized Business Facing Internationalization,in W.Streeck,J.Grote,V.Schneider and J.Visser(eds.)Governing Interests:Business Associations Facing Internationalism.New York:Routledge,245-252.。

從行業協會商會與政府的關系角度看，歐洲一體化及歐盟的誕生形成了多層及多國治理格局。在歐盟層面上，決策權威較為分散，各種非政府組織和利益團體通過多種渠道影響歐盟政策。跨國家的歐洲行業協會商會在制度化程度和組織力量上較為淡薄，呈碎片狀態，不能形成合力；它們對歐盟公共政策的影響不占重要地位。英美風格的政策游說成為影響歐盟決策機構的常態，法團主義式的“私益政府”無法找到生根發芽的土壤。同時，歐洲法團主義國家的大型跨國公司是繞開行業協會商會直接在歐盟層面上進行游說。因此，歐盟決策者與行業之間的關系更接近多元主義模式*Streeck,W.and Schmitter,P.C.(1991).From National Corporatism to Transnational Pluralism:Organized Interests in the Single European Market.Politics and Society,19(2):133-164.。

因眾多公共政策領域的資源和決策權從國家向超國家的歐盟轉移，歐盟的政策條例對成員國經濟社會等事務產生日益重要的影響。原先主要參與本國公共政策過程的全國性行業協會商會開始以多種方式影響歐盟公共政策的制定與實施。這些全國性行業協會商會通過本國政府來間接影響歐盟政策，或繞開歐洲行業協會商會與歐盟機構建立直接關系*Streeck,W.and Visser,J.(2006).Organized Business Facing Internationalization,in W.Streeck,J.Grote,V.Schneider and J.Visser(eds.)Governing Interests:Business Associations Facing Internationalism.New York:Routledge,264-265.。總體而言，原法團主義國家的行業協會商會并沒有消亡，它們仍在本國及歐盟政策過程中發揮一定的作用，但它們已轉型為更貼近會員，向會員提供更多服務，更直接為會員利益代言的組織，而不再是原來的“私益政府”了。

概言之，Schmitter和Streeck于上世紀80年代提出的“協會秩序”，即國家、市場、網絡、社區之外的另一種經濟治理機制，在全球化和歐洲一體化浪潮下已失去其往日的顯赫地位。法團主義式的“利益中介”模式也已基本瓦解。法團主義模式是一種相對不透明的社會利益調和模式，在各國經濟較為封閉的情況下發揮了維系一國政治經濟社會穩定的積極作用，“協會秩序”曾在法團主義國家較大程度上替代和補充了市場機制和國家機制。但歐洲法團主義國家行業協會商會近期發生的組織轉型和職能轉變證明，在經濟全球化背景下，以“私益政府”為特征的“協會秩序”不能成為日趨相互依賴和融合的全球經濟的主要治理機制。這對思考我國行業協會商會在全面深化改革時代的職能新定位具有重要的啟示和借鑒意義。

二、全面深化改革時代我國行業協會商會的基本屬性

十八屆三中全會全面深化改革將開啟我國行業協會商會“自治”和“競爭”的新格局,行業協會商會的基本屬性也將從政府行業管理的助手轉變為依法自治的互益性組織。十八屆三中全會《決定》指明了政府與市場關系的改革方向，指出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，并指出：“政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。”市場機制的強化及政府職能轉變將削弱行業協會商會現有的政治依附性，為其作為獨立自治主體在市場經濟中充分發揮作用奠定基礎。

《決定》也指明了政府與社會關系的改革方向，指出，“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用”，并規定“限期實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤。”“政社分開”及“依法自治”將為行業協會商會的獨立自治主體地位提供行政和法律保障。因此，政府與市場和社會關系的變革將開創行業協會商會的自治格局，使自治性成為其基本屬性。

社會組織管理制度變革將開啟行業協會商會的“競爭”格局。十八屆三中全會《決定》規定，行業協會商會類等四類社會組織成立時直接依法申請登記。這意味著新設立的行業協會商會不再需要獲取業務主管部門的同意。雙重管理制度的突破將打破原先“一業一會”、“一地一會”的壟斷格局*郁建興、周俊、沈永東、何賓：《后雙重管理體制時代的行業協會商會發展》，《浙江社會科學》，2013年第12期。。競爭機制的引入將淘汰不能向會員提供有價值服務的行業協會商會，使互益性成為其基本屬性。

綜上所述，全面深化改革將使行業協會商會的基本屬性發生重大變化。縱觀改革開放后我國行業協會商會的興起和發展，無論是體制內生成還是市場內生，其職能雖歷經演變，但其基本屬性是政府行業管理的助手。在政策文件中，政府雖對“服務會員”、“行業自律”和“服務政府”等方面職能都作了具體規定，但總體上傾向于使行業協會商會承擔較多的準公共職能，賦予其參與產業政策、行業標準和行業發展規劃制定和建設行業公共服務平臺等職能，強調其輔助政府進行行業管理的作用*例如，1999年國家經濟貿易委員會發布的《關于加快培育和發展工商領域協會的若干意見(試行)》中一半以上的職能是面向國家服務的。在實際操作中，政府希望行業協會作為行業管理的輔助工具，并通過部分轉移其原有職能，使自己對行業管理的權利得到“合法”延伸。詳見賈西津、沈恒超等：《轉型時期的行業協會：角色、功能與管理體制》，社會科學文獻出版社2004年版，第127-129頁。。政府在經濟發展中的主導地位、行業協會商會的助手定位及“一業一會”和“一地一會”的管理制度使現有的行業協會商會具有較強的政治依附性，服務會員的意識和相關職能的履行較為薄弱。全面深化改革將使行業協會商會轉型發展為依法自治的互益性非營利組織，它們將以獨立主體的身份管理內部事務和參與公共事務，而不再是先前定位的政府助手的角色。

三、全面深化改革時代我國行業協會商會職能的新定位

全面深化改革新形勢下，行業協會商會的職能需重新定位，使之與其基本屬性的轉變相匹配。基于其自治和互益屬性及相對于政府和市場的比較優勢，并借鑒近二十年來歐洲法團主義國家行業協會商會職能演變的經驗，我國行業協會商會的基礎性核心職能應是服務會員，優先職能應是推進統一開放、競爭有序的市場體系建設。

(一)行業協會商會的核心職能

新時期行業協會商會的基礎性核心職能應是服務會員，包括傳遞行業和市場信息以及協調會員關系、代表會員利益等。這些職能可充分發揮其在信息搜尋成本及集體行動組織成本上的比較優勢。向會員提供信息和協調服務是行業協會商會生存和發展的基礎。唯有通過向會員提供這種選擇性激勵，行業協會商會才能維持和發展會員基礎，才能動員和汲取會員資源，發揮其他方面的作用。

將行業協會商會的基礎性核心職能界定為服務會員是基于其自治和互益屬性。作為自治的互益性社會組織，行業協會商會是一種組織化的私序。政府將不再向其提供行政性補貼，也不會賦予其行政特權或特許。行業協會商會的經費和其他資源將主要來自會員，而不是來自政府。在自愿入會和協會商會競爭格局下，會員可以用腳投票，不能有效向會員提供有價值服務的協會商會將遭淘汰。因此，服務會員是新形勢下我國行業協會商會職能的重中之重。行業協會商會必須充分履行這一職能才能獲得生存和發展空間。

在市場經濟條件下，提供信息和協調行動等兩方面的服務會員職能最直接地體現了行業協會商會作為一種經濟治理機制相對于國家機制和市場機制的比較優勢。根據新制度經濟學的交易成本理論，行業協會商會存在的根本理由是在協調企業間行動和提供行業相關信息方面比政府和市場更為有效，交易成本較低。行業協會商會的行業信息搜尋和處理效率高于單個企業；其內部監督和管理成本低于企業間因協調行動而需經常發生的談判、簽約和履約成本。正因為具有上述兩方面服務會員的優勢，行業協會商會才能匡正“國家失靈”和“市場失靈”。此外，成熟市場經濟國家行業協會商會的職能定位和演變也表明服務會員是基礎性核心職能。如前所述，多元主義國家如美國，行業協會商會的核心職能是向會員提供信息和咨詢服務，并以游說政府的形式反映會員的利益訴求。法團主義國家如奧地利、德國和荷蘭等，行業協會商會的核心職能在經濟全球化及歐洲一體化背景下，正逐漸由“利益中介”演化為“利益企業”，其核心職能正日益回歸服務會員和會員利益代言。長期以來，我國政府在行業協會商會的核心職能定位上多偏重“利益中介”和行業公共品供給功能。在全面深化市場化改革的新時代，我國行業協會商會必將實現職能轉型，以服務會員為基礎性核心職能。

(二)行業協會商會的優先職能

在界定行業協會商會基礎性核心職能后，還需指出它在新時代的優先職能是推進統一開放、競爭有序的市場體系建設。行業協會商會可以通過“市場支持型”活動和“市場補充型”活動來推進市場體系建設，從而促進行業和經濟發展*Doner,R.F.and Schneider,B.R.(2000).Business Associations and Economic Development:Why Some Associations Contribute More Than Others.Business and Politics,2(3):261-288.。“市場支持型”活動指在市場化和法治建設尚不完備的情況下推進國家提供只有國家才能提供的公共產品，包括清晰的產權、廉潔的政府和基礎設施建設等；“市場補充型”活動指克服各種市場失靈的活動，如產業升級投資缺乏協調等。“市場支持型”活動主要通過政策倡導進行，其潛在收益面廣，具有較大的公共性。“市場補充型”活動通常涉及整個行業，而不僅僅是會員企業，也具有一定的公共性。

將新時代我國行業協會商會的優先職能定位為推進統一開放、競爭有序的市場體系建設，主要因為行業協會商會作為一種自治的互益性組織化私序，它得以充分發揮服務會員和服務行業功能的前提環境條件是成熟的市場體系。十八屆三中全會《決定》指出，深化經濟體制改革要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用來進行，而建設統一開放、競爭有序的市場體系，正是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。當前我國“條塊分割”，市場割據；政府行政干預過多，深度介入微觀經濟活動；要素市場發育程度低下，秩序混亂；等等。缺乏統一開放、競爭有序的市場體系已成為經濟體制改革和經濟發展的最主要障礙，無疑它也是行業協會商會有效履行其職能的最主要障礙。因此，推進市場體系建設符合行業協會商會的根本利益。

(三)行業協會商會的職能體系

基于上述核心職能和優先職能的定位，我們可以具體刻畫全面深化改革時代我國行業協會商會的職能體系(見表1)。該體系分為三個層次：基礎性核心職能、優先職能和其他職能。在其中，基礎性核心職能由信息提供和行動協調兩個方面構成；優先職能由市場支持型職能和市場補充型職能兩個方面構成；其他職能主要包括行業公共性較強，對行業協會商會的組織能力要求較高的職能，如建設行業公共服務平臺職能和實施行業環境治理職能等。

表1 全面深化改革時代我國行業協會商會的職能體系

在其中，第一層次職能(服務會員)的有效履行是行業協會商會生存和發展的基礎；第二層次職能(推進市場體系建設)的履行符合行業協會商會的根本利益，為第一層次職能的有效履行創造有利的環境條件；第三層次職能的履行產生較大的公共性，并要求具備較強的組織能力，因而，行業協會商會可根據自身情況選擇性履行，或通過擴大行業代表性使公共收益內部化，或以承接政府購買服務方式與政府開展協作。

第二層次的優先職能可與第一層次的核心職能相結合予以履行。就“市場支持型”職能而言，行業協會商會可以結合維護會員的合法利益，大力推動政府部門加快制定和完善統一市場的立法和政策及財產權和知識產權保護等法律法規的有效執行*例如，2008年全球金融危機影響我國后，在中央政府積極財政與貨幣政策的刺激下，山西省政府大力推動煤碳行業重組。由于產業重組的門檻較高，重組的主體主要是國有大企業，對投資于中小煤礦的民間資本產生擠出效應，這些民間資本主要來自浙商。浙商資本投資促進會代表會員的利益，通過公民建議書、研討會和公開信等形式要求山西省政府保護中小煤礦投資者的合法權益。浙商資本投資促進會的這些活動和政策倡導得到了媒體的廣泛關注和報道。在這個案例中，浙商資本投資促進會主要是履行維護會員權益的職能，但在客觀上也有助于推進產權保護的法治建設。詳見江華、張建民、周瑩：《利益契合:轉型期中國國家與社會關系的一個分析框架——以行業組織政策參與為案例》，《社會學研究》，2011年第3期。。同時，由于這方面的公共政策倡導具有廣泛的公共性，有類似訴求的行業協會商會數量也多，可就某個議題結成多個行業協會商會間的聯盟，共同推進市場支持型法治建設。“市場補充型”職能與行業協會商會的服務會員核心職能關系密切；當行業協會商會具有廣泛的行業代表性時，“市場補充型”活動形成的行業性收益幾乎全部由會員獲取，這與服務會員的核心職能就差異不大了。

與以往多強調行業協會商會作為行業管理和行業公共品供給上的政府助手及橋梁和紐帶的利益中介作用相比，上述對行業協會商會職能體系的新定位凸顯了其自治性和互益性，它以行業協會商會生存和發展為主線確立不同層次的職能。在其中，服務會員職能被界定為協會商會賴以生存和發展的基礎性核心職能。以前，服務會員只是被列為協會商會眾多職能之一，在實踐中，政府未充分重視、許多行業協會商會也未有效履行服務會員的職能。

在新界定的行業協會商會職能體系中，以推進市場法治建設和統一市場建設為內容的市場支持型職能，以及諸如開展行業品牌建設、促進行業轉型升級等旨在克服市場失靈的“市場補充型”職能被界定為優先職能。在以前，政府也較為重視行業協會商會這類具有一定行業公共性的職能，并鼓勵行業協會商會向政府提出與行業發展相關的政策和立法建議，但較少提及具有超行業公共性的市場支持型職能。

值得指出的是，在新界定的行業協會商會職能體系中，具有較強行業公共性并要求行業協會商會具備較強組織能力的職能，如建設行業公共服務平臺職能及制定和實施行業發展規劃職能等，重要性有所下降。新職能定位仍鼓勵行業協會商會通過加強自身組織能力建設、擴大行業代表性及與政府協作來履行這些職能，但在重要性上，這些職能被列為第三層次職能。此外，新職能體系未列入以往政策文件中有關行業協會商會行使審批權的職能，例如，1999年國家經濟貿易委員會發布的《關于加快培育和發展工商領域協會的若干意見(試行)》中，賦予行業協會商會“參與行業生產、經營許可證發放的有關工作，參與資質審查”職能。

總體而言，我們對行業協會商會在全面深化改革時代的新職能定位，試圖體現行業協會商會的自治性和互益性屬性及新發展目標，體現其不同職能的重要性程度。已有研究和政策往往采用并列方式討論行業協會商會的職能，通常依服務對象將具體職能歸為“服務企業”、“服務行業”、“服務政府”和“服務社會”等大類。這種并列式分類法未能突出行業協會商會的基本屬性，也未能體現對于行業協會商會而言各類職能履行的輕重緩急。對行業協會商會進行新職能定位，有益于指明全面深化改革時代我國行業協會商會作為自治的互益性組織的發展方向，有益于理清新時期行業協會商會的主要職能及各層次職能間的關系，也有益于為過渡時期行業協會商會改革措施的制定和實施提供理論依據。

以上討論明確了行業協會商會在行業和經濟發展中可能發揮的積極作用，但我們同時也需指出其可能產生的消極影響。作為主要由企業會員組成的互益性自治組織，行業協會商會既有上述推進市場體系建設的動力，也有阻礙競爭、壟斷價格的激勵，其負面作用需要政府予以有效監管和相關的法治建設加以制約。因此，探索新形勢下我國行業協會商會職能新定位時，既要充分發揮其服務會員、推進市場化建設的積極作用，也要防范其價格共謀、限制準入等反市場化的負面影響。

四、過渡時期推進我國行業協會商會職能轉型的政策建議

以服務會員為基礎性核心職能及以推進統一市場體系建設為優先職能，行業協會商會的這一職能定位能否落實，取決于其“自治”和“競爭”新格局的形成。我國行業協會商會的現狀與這一愿景相距甚遠，因此建議從如下兩方面來推進其職能轉型，以迎接全面深化改革時代的發展機遇和挑戰。

(一)推進行業協會商會作為獨立主體與政府協作，通過合同承包等方式參與公共品供給

過渡時期推進我國行業協會商會的自治性可以從多個方面進行。當前行業協會商會具有較強政治依附性的一個主要原因是政府權力過大、行政性配置資源仍占主導地位。十八屆三中全會要求簡政放權，讓市場在資源配置中起決定性作用。因此，行政體制改革目標的實現將為行業協會商會自治性的提升打下堅實的基礎。

從行業協會商會與政府關系重構的層面上看，政會分開是行業協會商會達成自治性的重要保障。十八屆三中全會明確提出加快實施政社分開，限期實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤。行業協會商會與政府在形式上的分開相對容易做到，與政府關系重構的更重要的方面是推進行業協會商會作為獨立主體與政府協作參與公共品供給。行業協會商會“市場支持型”和“市場補充型”職能的履行都會產生一定的正外部性，具有行業公共品屬性。并且，行業協會商會相較于政府在行業信息和行動協調上具有比較優勢。因此，政府應創新行業公共品供給和生產模式，將行業協會商會視為具有獨立主體地位的合作伙伴，通過政府購買行業協會商會服務的方式，協同供給或生產行業公共品。

具體而言，在行業公共品供給上，政府可依據正外部性的強弱來決定在多大程度上承擔供給該公共品所需的成本。對于正外部性較強的物品(服務)，政府應承擔全部或大部分成本；對于正外部性較弱的物品(服務)，政府可與行業協會商會分攤成本。明確行業公共品供給成本承擔者后，另一個關鍵問題是：應該由誰(政府還是協會商會)來生產這些物品(服務)？行業公共品可以依據政府和行業協會商會“生產”相關物品(服務)的比較優勢由行業協會商會來“生產”，或者由行業協會商會與政府相關部門聯合“生產”。政府可以采用多種方式購買行業協會商會的服務。對于需要政府承擔全部成本的公共品，政府可通過合同承包方式與行業協會商會簽訂合同，明確行業協會商會具體工作任務與目標，以及合同資金數額與支付方式。對于需要政府承擔部分成本的公共品，政府可通過補助的方式對行業協會商會支付的成本給予部分補貼。補助的方式可以采用資金支付、稅收優惠等方式進行。政府也可通過間接的憑單方式補貼行業協會商會，如可通過發放企業或員工培訓券的方式激勵行業協會商會提供高質量的培訓，吸引盡可能多的企業員工前來培訓。

(二)推進直接登記制度的有效實施，加快形成行業協會商會的競爭格局

十八屆三中全會提出新設立的行業協會商會可直接依法向民政部門申請登記，不需要獲取業務主管部門的同意。在十八屆三中全會之前，2013年3月，《國務院辦公廳關于實施〈國務院機構改革和職能轉變方案〉任務分工的通知》提出，2013年12月底前民政部將會同法制辦完成《社會團體登記管理條例》等相關行政法規修訂工作，對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織實行民政部門直接登記制度。目前，這一新條例呼之欲出。新條例突破了長期被詬病的“雙重管理”體制，有望開啟行業協會商會的競爭格局。

事實上，多年前，一些地方政府已開始改革“雙重管理”體制。深圳市從2006年開始探索實行行業協會商會直接由民政部門登記的管理體制，開創了“一元管理”的先河。2012年，廣東率先在全省開展無業務主管單位的社會組織管理體制改革。這些改革舉措通過降低行業協會商會的登記門檻，并允許“一業多會”和“一地多會”，導致了行業協會商會在數量上的增加，使行業協會商會感受到競爭的壓力。但是，各地在試點直接登記制度時遇到行政管理上的困境，難以有效實現直接登記制度帶來的收益。目前落實直接登記制度的主要障礙是登記管理機構與其他政府職能部門之間職責不明確。取消業務主管單位后，登記管理機構的登記責任加大，一些登記管理人員擔心直接登記的行業協會商會若發生違法違紀事件將牽連到登記管理機構。因此，在實際工作中，登記管理機構傾向于盡可能縮小直接登記的范圍，增加直接登記的難度*徐晞、蔡小李：《福建省行業協會商會登記管理制度改革新實》，黎軍、葉衛平：《直接登記制下的社會組織行政監管研究》，2013中國民間商會論壇論文，浙江大學，2013年。。

為推進直接登記制度的有效實施，國家應明確民政部門登記管理機構的行政監管職責。就行業協會商會直接登記而言，登記管理機構的責任應僅限于合規性審查。凡是符合法律規定成立要件的行業協會商會，登記管理機構都應予以批準登記。行業協會商會成立后，對其過程和事后監管應依照合規性監管原則由民政部門和政府其他職能部門各司其職依法進行。直接登記設立的行業協會商會若發生違法亂紀現象，應依法加以處置；但只要在登記時合規，則不應追究登記管理機構的責任。唯有這樣，登記管理機構才有真正落實直接登記制度的積極性，“一業一會”、“一地一會”的局面才會真正打破，行業協會商會的競爭格局才能形成。

隨著十八屆三中全會精神和相關改革舉措的落實，我國行業協會商會將形成“自治”和“競爭”的新格局。行業協會商會將從以前的政府助手轉型發展為依法自治的互益性非營利組織，其職能定位也將發生全新的變化。行業協會商會的基礎性核心職能應定位為會員服務，以體現其自治性和互益性。同時，基于行業協會商會和會員的根本利益以及全面深化改革的目標，行業協會商會應將推進統一開放、競爭有序的市場體系建設作為優先職能。行業協會商會的基礎性核心職能、優先職能和其他職能一起構成了新的職能體系。在過渡時期，我們應積極推進行業協會商會的“自治性”和“競爭性”，從而實現其在全面深化改革新時代的重要使命。