美國大學的信息公開要求及問題

□ 賀詩禮(Jamie P. Horsley)、孫璨(Can Sun)譯者：俞祺

在美國，關于高等教育機構(為表述方面，本文稱為“大學”)信息公開的的法律和政策需要面對一系列復雜的問題，在平衡各種相互競爭的重要價值的基礎之上，決定何者公開，何者不公開。事實上，大學，特別是公立大學在信息公開問題上必須要解決一個三重困境，即有效平衡三種相互競爭的利益：公眾的知情權、大學保護自己學術自由和運行效率的學術自治權、教職工以及學生的隱私權。*Michael K.McLendon,Leigh Gilchrist and James C. Hearn, “State Open-Meetings and Open-Records Laws in Higher Education: An Annotated Bibliography,” January 2003(以下稱“McLendon”)；參見在線資源：www.usc.edu/dept/chepa/pdf/governance_bib.pdf.

大學在美國歷史上一直被賦予可觀的學術自治權，以鼓勵學術自由和觀點自由市場的形成，這使得它們能夠為知識的增長作出極有價值的貢獻，造福社會。*Keyishian v. Bd. of Regents, 385 U.S. 589, 603 (1967).

但是保護大學的自治權不可避免地與公眾希望了解這些重要機構在干什么、它們如何使用政府撥款的權利相沖突。現代大學的結構非常復雜，不僅僅有教職工、學生、教室和宿舍，它還有實驗室、醫院、警察局以及大量的后勤人員。除了要關注教育問題，大學還需要處理諸如由政府資金支持的科研活動的知識產權保護、犯罪預防(包括制止毒品和酒精的泛濫)、關于招生和招聘教師時涉嫌歧視的訴訟、在政府資助下降的情況下提高學費的擔憂以及公開捐款信息等許許多多問題。

美國的法律和判例越來越多地要求公立大學適用與其他政府機構一樣的信息公開標準。*Marsha Woodbury, “Freedom of Information Laws Affect the Autonomy of American Universities,” Murdoch U.Electronic J. of Law, Vol 1, No. 4 (December 1994); 參見在線資源：http://www.murdoch.edu.au/elaw/issues/v1n4/woodbury14.html.盡管不適用聯邦和州的信息自由法，接受政府資助的私立大學也負有一系列重要的信息披露義務，當然程度比較有限。

美國大學的透明化在法律上是一個復雜的問題，*我們找到了很少的幾篇全面討論此問題的文章。一項對此問題的文獻研究認為，現存文章中最流行的主題是關于大學校長檢索與選擇的公開。還有很多其他重要的主題，例如關于在學校的研究、學生事務及紀律事項，財務決定、資金籌集、捐贈沖突、體育運動等的公開。這些主題在文獻中僅偶有討論。參見McLendon, supra note 3.聯邦法和州法在此相互交錯。公立大學和私立大學皆基于州法設立，而非聯邦法律(但由聯邦政府資助的培訓軍事人員和政府工作人員的大學除外，例如陸軍軍事學院、海軍研究生院、軍事參謀學院)。然而，不論公立大學還是私立大學都不同程度地得到聯邦政府的資助，因此也受制于要求不同種類信息披露的聯邦法律。

在過去的數十年中，美國的大學由于濫用經費，在招生和招聘過程中存在歧視，以及大量存在的舞弊、剽竊等學術不端行為，已經失去了部分公眾的信任。一個由著名學者組成的小組于1993年發布了一份影響廣泛的報告，敦促社會對高等教育提出更高要求，并主張大學對其自身進行改革或者接受政府更強的管制。*Woodbury (1994), supra note 5.近來，有許多公民和州的立法者呼吁制定增進包括私立大學在內的高等學校透明度的具體法律。

本文將勾畫美國大學信息公開的法律圖景。我們將首先研究聯邦信息自由法(FOIA)在該問題中有限的適用：該法寬泛的條文將適用于大學向聯邦政府提供某些特定的信息的情況，比如研究資助和政府合同。其次，我們將審視州這一級別的記錄開示法(open records laws)。這些法案中有許多在基本原則和信息公開的制度方面仿照了聯邦信息自由法的模式，并成為提高和保證美國大學信息公開的主要法律機制。接下來我們將轉而討論其他可能增加或限制由州法施加的信息公開義務的聯邦法律。此外，我們還會討論信息公開的各種方式。最后，我們將檢視一些近來旨在增加大學諸如在財政方面透明度的立法規劃。

一、聯邦和州信息自由法對于高等學校及其信息記錄的可適用性

(一)聯邦信息自由法(FOIA)

除了少數與軍事有關的聯邦教育機構由聯邦信息自由法調整外，*例如，參見website of the U.S. Naval Academy, with contact information for its FOIA officer,http://www.usna.edu/AdminSupport/foia.htm.絕大多數的公立和私立大學均是根據州法成立的非營利性機構。相應的，這些大學在機構的層面上并不受制于聯邦信息自由法，即便它們接受聯邦資助。*James T. O’Reilly, Federal Information Disclosure, § 4:8, at 65 (3d ed. 2000), 認為“得到聯邦認可的大學并不是聯邦性質的，也不被(聯邦信息自由法)直接包含”，引自Dennis v. U. of Pittsburgh School of Medicine, 589 F. Supp. 348 (D.V.I. 1984, judgment aff’d, 77- F.2d 1068 (3d Cir. 1985). 但是，謝爾比修正案制定了新的規則，即管理與預算辦公室要求公開由聯邦資助獲得的、以及“聯邦政府用以制定政策或規則”的資料記錄。參見管理與預算辦公室流通指南A-110，“高等教育機構、醫院及其他非營利組織的認可與協議的統一管理要求”，http://www.whitehouse.gov/omb/fedreg_a110-finalnotice.

聯邦信息自由法制定于1966年，其目的是使聯邦行政程序對于公眾和媒體而言更加透明。該法以及不同程度依照該法制定的州法設置了這樣的一個原則，即所有由政府機構持有的文檔或記錄都必須以主動或者依申請的方式向公眾徹底披露，除非這些信息基于以下理由屬于公開的例外情況：保護機密信息，保護個人隱私或者商業秘密，或者該信息不能通過媒體進行報道。聯邦信息自由法僅僅適用于聯邦政府的機關，其中包括教育部，但不包括根據州法組建的大學。

盡管如此，由大學向包括教育部在內的聯邦機構提供的特定信息，或者由大學內受聯邦資金資助的個人提供的信息可能被視為基于信息自由法而必須向聯邦政府披露的公共記錄。

教育部的報告稱其每年收到超過700份申請，要求公開合同、資助申請信息和聯邦所支持項目的信息。在這其中，有許多信息針對大學及其工作人員。教育部因此決定進行主動公開，于收到申請前盡可能多地在其網站的信息自由法閱讀室公布常常被申請的事項的信息http://www2.ed.gov/policy/gen/leg/foia/readingroom_2.html，以方面公眾查閱。*U.S. Department of Education, FY 2011 Annual FOIA Report, at 33, 參見：http://www2.ed.gov/about/reports/annual/foia/foia-fy11, and DOE Chief FOIA Officer’s Report 2012, at 5, 或http://www2.ed.gov/about/reports/annual/foia/chieffoiaofficer2011. 教育部的報告稱其2011年接到了2401份基于信息自由法的申請。Id., at 13. 教育部關于信息自由法的規則參見：http://www2.ed.gov/legislation/FedRegister/finrule/2010-2/061410a.html.

美國的納稅人也要求了解他們通過美國政府資助的研究所獲得的成果，雖然這些研究也同樣受到隱私權、知識產權和國家安全制度的保護。在1990年代后期，政府透明化的支持者尋求拓展公眾了解由聯邦經費資助的科學研究所獲得數據的途徑——這些數據被用于支持政府的規制行為，比如環保署1997年制定的極有爭議的污染物排放標準。

管理與預算辦公室相應地出臺了政策建議稿，該建議稿的原始草案即收到了9000條評論，修訂稿也收到了3000條評論。*參見Advancing Science and Serving Society, “AAAS Policy Brief: Access to Data,” updated February 10, 2005, http://www.aaas.org/spp/cstc/briefs/accesstodata/index.shtml.在對這種公開的收益與潛在成本進行了激烈的公開辯論之后，修正的政策要求聯邦政府機關在如下條件下遵循信息自由法的規定，促使接受資助的研究者提供研究數據，以便行政機關可以根據聯邦信息自由法的程序將其公之于眾：*新流通指南A-110第36條規定的無形財產用于以下目的：“(ⅰ)研究資料是指為科學界普遍接受的、為證實研究結果所必需的有記錄的事實材料，但不包括：初步分析、科學論文草稿、未來研究計劃、同行評議、或與同事的溝通。此“記錄的”材料不包括物理對象(例如實驗室樣本)。研究資料也不包括：(A)交易秘密、商業信息、公布前研究者需要保密的材料、或類似的受法律保護的信息；和(B)公開將構成對個人隱私的明顯無理侵犯的人事和醫療信息、以及類似信息，例如某項研究中可用于識別特定的人的信息。(ⅱ)公布是指下列情形之一：(A)研究結果在同行評議的科學或技術雜志發表；或(B)某聯邦機構公開且正式引用研究結果支持其具有法律效力的行政行為。”參見流通指南A-110，高等教育機構、醫院及其他非營利組織的認可與協議的統一管理要求(1993年11月19日)(1999年9月30日修正)，移至 2 CFR, Part 215, 見在線資源：http://www.whitehouse.gov/omb/circulars_a110/.(1)研究數據和已公布的研究成果相關；(2)研究受到政府資助而完成；(3)研究數據被聯邦政府用于支持具有法律效力的行政行為。

為最終落實此項信息公開的要求，管理和預算辦公室在公眾對其所資助的研究的知情權和保護傳統研究過程，確保持續不斷的尖端學術創新與發展之間進行了平衡：(1)進一步強化了公眾獲取聯邦資助研究所產生成果信息以使研究合法化的公共利益(2)確保研究可以按照傳統的科研過程持續實施，以及(3)設置切實的手段使公眾能夠獲取信息。*參見預算與管理辦公室對1999年流通指南A-110的修正解釋，http://www.whitehouse.gov/omb/fedreg_a110-finalnotice.

另外，除了信息自由法外，另一些聯邦法律要求接受政府直接資助的大學或者通過政府向學生提供資助而獲得間接財政支持的大學，進行一些其他種類的信息披露，或者在相應的聯邦法律中存在類似義務的情況下進行披露。這些要求將在下文中討論。

(二)州記錄開示法

鑒于絕大多數大學是根據州法建立起來的，州的信息自由法或者記錄開示法構建了公立高校信息公開的基本原則。*除了州立記錄開示法，州立會議開示法同樣可以適用于大學領導機構與附屬機構的會議與審議，并且成為促進大學運行與審議透明度的一項重要機制。這些法律在本文中不作討論。這些記錄開示法在50個州都存在，*例如，參見State Public Records Laws, FOIAdvocates, http://www.foiadvocates.com/records.html; Open Government Guide, Reporters Committee for Freedom of the Press, http://www.rcfp.org/open-government-guide.它們根據聯邦信息自由法的基本原則而制定，但是在對大學和大學有關記錄的適用范圍上卻千差萬別。*Rachel Levinson-Waldman,“Academic Freedom and the Public’s Right to Know:How to Counter the Chilling Effect of FOIA Requests on Scholarship,”September 2011,at 10; 參見在線資源：http://www.acslaw.org/sites/default/files/Levinson_-_ACS_FOIA_First_Amdmt_Issue_Brief.pdf.總體而言，由州資助的大學一般被認為是這些記錄開示法意義上的政府機關。*例如，密歇根州信息自由法將“公共機構”作為一個廣泛概念，包括任何由或通過州或地方政府創建或主要資助的機構，包括公立高等院校。密歇根州信息自由法參見http://legislature.mi.gov/doc.aspx?mcl-15-232. 一些州的記錄開示法沒有將公立大學視為州的機構。Mathilda McGee-Tubb, “Deciphering the Supremacy of Federal Funding Conditions: Why State Open Records Law Must Yield to FERPA,” 53 B.C.L.Rev. 1045, 1057 note 91 (2012), http://lawdigitalcommons.bc.edu/bclr/vol53/iss3/5; 引用William Kaplin & Barbara A. Lee, A Legal Guide for Student Affairs Professionals at 273 (2d ed. 2009).

與政府部門一樣，公立大學也要遵循信息公開的推定。舉例來說，伊利諾伊州的信息自由法規定如果所有人都能有途徑了解伊利諾伊州的公共政策，那將能夠在各個層面上提升公共機構的透明度和責任性。并且，政府運行的透明化和盡可能便捷高效地向公眾提供政府記錄是法律所要求的根本性義務。*5 ILCS 140, Section 1, at: http://www.ilga.gov/legislation/ilcs/ilcs3.asp?ActID=85&ChapterID=2.因此，所有由公共機構，包括各州的大學，保存的記錄都被推定為需要向公眾公開，提供查閱和復制。如果某機構宣稱一項信息屬于公開的例外，則它必須以清晰而有說服力的證據證明之。*Id., Section 1.2.

所以，公立大學必須像其他政府機構一樣，主動或者依申請地向公眾提供大量的信息。這些必須公開的信息包括執行規則的情況、預算和支出信息、教職工的工資、職員之間的往來通信(包括郵件)、對教師學術不端的調查或對職工不當行為的調查、可疑的賬面記錄、教師和校長的日程表、捐款或潛在捐款信息以及出售和購置資產的信息。近來引發爭議的關于康涅狄格大學前警察局長工資過高的消息就來源于根據該州信息自由法所提出的信息公開申請。*Jon Lender, “Top UConn Cops' Pay Doubled Since '01,” Hartford Courant, April 17, 2011, at:http://articles.courant.com/2011-04-17/news/hc-lender-column-uconn-chief-0417-20110416_1_uconn-trusteeschief-robert-hudd-salaries.根據州法提出的信息公開申請，相關機構的答復和答復所附的文件也可能成為依申請公開的對象。*例如，參見the “FOIA Home” website of the University of Illinois, at: http://www.foia.uillinois.edu/.

許多州的立法者，如果不是幾乎所有州的話，一直將私立大學排除在州記錄開示法的范圍之外。盡管如此，由于這些私立大學在財政上對州和聯邦政府不斷增加的依賴性，原來的區分標準在某方面開始變得模糊起來。*Woodbury (1994), supra note 5.鑒于絕大多數私立高校接受政府的研究資助或者它們的學生接受來自政府的財政支持，因此，它們根據聯邦法和州法負有一系列的信息公開義務。比如德克薩斯州的記錄開示法適用于部分或全部由州公共資金支持的實體。*Texas Government Code Annotated Title 5 §552.003(1)(A)(xii), at:http://codes.lp.findlaw.com/txstatutes/GV/5/A/552/A/552.003.

各州法律在對待與大學有關的記錄時同樣千差萬別。一項研究顯示，有一些州法在該問題上保持沉默，而另一些則包含了具體的信息公開例外，比如校長檢索材料(Presidential Search Materials)、某些與捐贈相關的信息、由聯邦學生隱私權法保護的文件或者某些種類的學生信息以及與學術相關的材料。*Levinson-Waldman, supra note 20, at 10; McGee-Tubb, supra note 21, at 1058.

州的記錄開示法和法院的解釋，以及涉及科學研究的具體州法可能在有關大學科學研究的信息公開方面做出與聯邦信息自由法謝爾比修正案不同的規定。*例如，參見“Responding to FOIA Requests: Facts and Resources,” 包含了國家生物醫學研究協會關于答復基于信息自由法的申請的程序與注意事項。www.nabr.org/responding_to_foia_requests.aspx.比如密西根州在1994年通過一項被稱為“科研信息保密法(Confidential Research Information Act)”的法案來保護由密西根州公立大學保存的涉密科研信息、知識產權和秘密交易記錄。*該法可能被認為是在州記錄開示法下的一個例外。根據該法，通過私下的外部渠道向密西根州的大學提供的交易秘密、商業信息和財政信息如果滿足下列條件，則可以不予公開：信息僅僅被用于研究、測試、評價和相關活動；在大學收到該信息前或者收到該信息時，此信息被外部的消息源視為保密信息；大學簽署了有效的保密協議；保密協議下附有關于信息的一般描述，該描述包托協議的條款，簽署該協議的外部實體的名稱，以及關于信息使用目的的一般描述。這個文件應當由大學在20個工作日內記錄在案。在科研信息保密法下，由密西根大學的工作人員所產生信息在以下的情況下也得到保護：由大學雇傭的人員或者與大學簽訂合同的科研人員的知識產權，除非有將該信息公開的合理事由；由大學雇傭的人員或者與大學簽訂合同的科研人員的原始作品著作權，除非作者已經有合理的機會進行著作權登記；有關專利發明的記錄，除非發明人已經有合理的機會進行專利權保護；被認為具有潛在的商業價值的交易秘密或者有關財產的信息，如果一個關于此信息性質的一般性描述和大學在此的利益可以被申請公開的話。參見密歇根州信息自由法辦公室網站http://www.vpcomm.umich.edu/foia.html.

新澤西州將一些高等教育機構的特定信息排除出了由其州公共記錄開示法規定的政府記錄的范圍。這些信息被認為需要保密，包括學術研究、測試問題、某些捐款信息、個人錄取申請和某些學生檔案。*新澤西州公共記錄開示法，N.J. STAT.ANN. §47:1A-1.1, 參見http://www.nj.gov/grc/pdf/act.pdf.俄亥俄州將知識產權記錄排除在外，這包括大學的教師或者其他雇員在從事教育、商業、科學、藝術、技術或者其他學術活動時所制作或者收集的，尚未公開發布或者申請專利的信息。*OHIO REV. CODE ANN. 149.43(A)(5), 參見http://codes.ohio.gov/orc/149.43, 還排除了“捐贈者檔案記錄”的公開，即關于對高等教育公共機構的捐贈者或潛在捐贈者的所有記錄；實際捐助者的姓名、所稱地址，以及實際捐贈的日期、金額、條件除外。猶他州的記錄開示法走得更遠，該法幾乎將高等教育機構擁有的一切教職工和學生獲得的記錄排除在信息公開的范圍之外，包括未公開的講稿、未出版的研究筆記、數據、研究計劃中的保密信息、未出版的手稿、正在進行中的具有創造性的工作或者學術通信。*猶他州政府記錄獲取與管理法，UTAH CODE ANN. § 63G-2-305(39)(a),http://le.utah.gov/～code/title63g/63g02.htm.

二、其他影響大學信息公開的聯邦法律

盡管在對待大學持有的記錄是否公開的問題上態度不一，但是幾乎所有州的記錄開示法當中均有概括式的排除規定，而這種排除方式在聯邦法律中是禁止的。*McGee-Tubb, supra note 21, at 1059 and note 104.美國聯邦政府通過除了信息自由法外的一系列法律設定了大學記錄持有、報告、披露以及敏感信息保護的標準。這些法律主要有1965年的高等教育法(Higher Education Act)、珍妮·克里利校園安全公開政策和校園犯罪統計法(Jeanne Clery Disclosure of Campus Security Policy and Campus Crime Statistics Act)、家庭教育權和隱私權法(Family Educational Rights and Privacy Act)、醫療保險流通與責任法(Health Insurance Portability and Accountability)。前兩個主要是信息公開規則，而后兩個主要是信息保護規則。聯邦法律在某些案件中具有優占地位，在另一些案件中也可能與州法一致，并得到后者的補充。

(一)1965年的高等教育法(被修正)

高等教育法于1965年11月8日由林登·約翰遜總統簽署，作為偉大社會計劃的一部分。該法的主要目的在于擴展中低收入家庭獲得高等教育的機會。這項立法的核心在于通過由教育部管理的補助金、貸款和勤工助學資助金項目實施學生援助。*Blake Alan Naughton, “A Primer on the Higher Education Act,” Updated March 25, 2008, Congressional Research Report RL34214, at 2, at: http://wikileaks.org/wiki/CRS-RL34214.該法在2008年被高等教育機會法(Higher Education Opportunity Act)修改，新法顯著擴展了大學和教育部必須向“消費者”提供的信息范圍，這些消費者包括學生、家長、指導老師、研究人員、立法者和普通公眾。*National Association of College and University Attorneys, “The Higher Education Opportunity Act I: New Reporting and Disclosure Requirements for Colleges and Universities” (the NACUA Report〗, at http://www.nacua.org/nacualert/docs/HEOA_Reporting.asp.

從這個方面說，高等教育法可以被視為一個重要的大學信息公開法。重要的是，該法第四篇要求依法接受聯邦政府學生資助資金的大學在財務運作上更加透明，包括規定它們在其網站上設置由教育部開發的入讀該校的凈費用計算器的義務，以使得學生們能夠比較就讀不同大學的費用差別。*例如，華盛頓大學實際費用計算系統可在http://www.washington.edu/students/osfa/prospectiveug/aid.est.1.html上使用，耶魯大學實際費用計算系統在http://www.yale.edu/sfas/finaid/calculator/index.html上。

為了使學生上大學的成本更加明確，該法要求教育部發布由大學提供的關于學費信息的六組數據：5%學費最高的的大學、5%凈收費最高的大學、5%最近3學年凈收費增長最快的大學、5%最近3學年凈收費增長幅度最大的大學、10%學費最低的大學、10%凈收費最低的大學。*NACUA Report, supra note 36, 參考 HEOA §132(c)-(f), 修正后編于20 U.S.C. § 1015a(c).被列在凈收費增長最快的大學和凈收費增長幅度最大的大學名單中的學校必須向教育部解釋為何其費用大幅攀升，并提出削減費用的方案。

加總起來，修改后的高等教育法一共要求接受聯邦資金援助的大學向“消費者”披露40項左右的信息。*Sykes, A., “Information Required to Be Disclosed Under the Higher Education Act of 1965: Suggestions for Dissemination - A Supplemental Report” (NPEC 2012-831) (2011), U.S. Department of Education. Washington,DC: National Postsecondary Education Cooperative, 參見http://nces.ed.gov/pubs2012/2012831.pdf. 該報告的附錄A以網站公開的建議標題形式列出了40項信息公開要求。見本文附錄。需要披露的信息往往包括就讀成本和教材費用、教師隊伍和教育項目的信息、學生活動和職業實習的信息，另外還有一些信息在其他的法律中同樣有規定，包括學生的畢業率、校園犯罪信息統計和安全政策。其中有一些信息必須直接告知學生本人，其他的信息則需要向教育部報告，由后者來進行公開。這些披露和公開的要求有時相互重合。*Id. at 1.

接受聯邦資金的大學根據高等教育法需要向教育部提供特定的統計信息。大學也向其未來的學生和家長以及公眾披露信息，一般都是通過其網站及網站上提供的鏈接來進行。教育部根據國家教育信息中心提供的統計數據，按年度制作綜合教育信息系統調查報告，在其網站http://nces.ed.gov/ipeds上公布。比如耶魯大學的信息就公布在http://nces.ed.gov/ipeds/datacenter/Snapshotx.aspx?unitId=acaeabb2b4af，*耶魯大學信息還可以在國家教育信息中心項目學院導航上找到，http://nces.ed.gov/collegenavigator/?q=Yale+University&s=all&id=130794. 耶魯在http://oir.yale.edu/heoa-data上進一步提供了一些“高等教育機會法資料”。耶魯依據高等教育機會法進行的信息搜集與公開由其機構研究辦公室負責，http://oir.yale.edu /.其中包括耶魯大學網站上年度綜合教育信息系統調查報告的鏈接http://oir.yale.edu/ipeds-surveys。教育部還有一個叫作“學院導航”的相關網站與集中式數據庫http://nces.ed.gov/collegenavigator，使得人們可以檢索與逐項比較各個大學的信息。

以下是接受聯邦提供的學生補助金的學校必須依法向教育部報告的信息包括招生信息*參見高等教育法§ 132(i), 修正后編于20 U.S.C. §1015a(i)(1)(A)-(I).、與畢業相關的信息*Id. at § 1015a(i)(1)(J)-(L), (V).、與入學成本有關的信息*高等教育法§ 132(i), 修正后編于20 U.S.C. § 1015a(i)(1)(N)-(S).等。高等教育法同時要求各大學將教育部開發的“凈費用計算器”放置在各自的網站之上，以便學生、學生家長和其他信息消費者預估一名學生在校的總開銷。*高等教育法§ 132(h), 修正后編于20 U.S.C. § 1015a(h).除了學費信息以外，大學還需要公開具體的涉及助學貸款的信息，*高等教育法§ 485, 修正后編于20 U.S.C. § 1092.并完成信息公開的年度報告。該報告收集了各種來源于大學的數據，包括教師的平均工資和額外福利，學校資產的價值，主要的收入和花銷，員工的統計數據和分類細目。*高等教育法§ 487 (a)(17), 修正后編于20 U.S.C. 1094(a)(17). 又見http://nces.ed.gov/ipeds/about/.

總之，高等教育法要求接受聯邦資金援助的公立和私立大學主動公開錄取、成本、財政資助、學生服務、畢業率、職業安排和學生生活等諸多方面的信息。

(二)珍妮·克里利校園安全信息公開政策和校園犯罪信息統計法

大學有義務為學生提供安全的學習和生活環境。聯邦法律對高校逐漸開始提出有關校園犯罪預防和報告，毒品、酒精濫用的預防以及處理其他校園安全問題的要求。珍妮·克里利校園安全信息公開政策和校園犯罪信息統計法，*20 U.S.C. § 1092(f); 實施細則編于美國法典聯邦規章，34 C.F.R. 668.46; 又見http://www.higheredcenter.org/mandates/clery-act.修改了高等教育法在此的規定，轉而要求所有獲得聯邦學生資助的高等教育機構披露校園犯罪信息和安全信息。這一項法案，在其父母的強烈的呼吁下，以一位女性受害者的名字命名，以示紀念。此人遇害時是里海大學的大一新生，她于1986年4月5日年在宿舍中遭人強奸殺害，年僅19歲。

克里利法案要求所有獲得聯邦資助的大學披露并報告發生在它們各自校園內，或者臨近它們校園的犯罪案件。這包括就犯罪統計數據向教育部提供年報，向公眾提供可以查閱的年度安全報告，當犯罪案件發生時發出警告*在耶魯大學，這些警報由大學警察局長通過電子郵件發送給所有教師、職員和學生。并提供公眾可以查閱的案件記錄。*U.S. Department of Education, The Handbook for Campus Safety and Security Reporting (2011), at 5-6, 見于http://www2.ed.gov/admins/lead/safety/campus.html.此外，假如學校為學生提供住宿，那么它必須公布其針對住宿學生失蹤的通知程序。學校還需要記錄公眾可查閱的防火日志，發布年度防火安全報告并向教育部報告火災統計數字。

大學是否履行了信息公開義務將由教育部來監管，教育部可以對每一次違法行為施加最高27500美元的罰款，并可以中止某個高校參加聯邦政府援助項目的資格。教育部的高等教育辦公室(Office of Postsecondary Education)負責收集各個高校的校園犯罪記錄，并將它們整理之后以便公眾查閱。數據從校園安全統計網絡數據庫中調去，按照克里利法，各高校必須每天向該數據庫提交統計材料。*校園安全與保衛數據分析工具參見http://ope.ed.gov/security/.

克里利法和高等教育法僅僅要求公布關于校園安全和犯罪統計數據的總體情況，對于案件事實描述的具體的報告則由州記錄開示法調整。舉例而言，華盛頓大學警察部門的網站*“Requesting a Copy of a Police Report,” http://www.washington.edu/admin/police/statistics_reports/reports.html.指導受害者和刑事案件的嫌疑人通過提供特定的信息來復制與他們直接相關的案件報告。一般的公眾則被告知，如果他們希望查看某個特定的案件報告，需要在工作時間專門訪問華盛頓大學警察部門的網站，閱讀經過適當修改的報告版本(已經隱去了受到保護的個人信息)。否則，一般的公眾或者媒體就只能根據該州的記錄開示法向大學的信息公開辦公室提交申請。

私立大學的警察部門并不受制于州的記錄開示法，并且在一般情況下除了克里利法所施加的義務外，不愿意更多地公開信息。盡管如此，在一些情況下，私立大學的警察部門可能還是要遵守州的記錄開示法的規定。比如說，康涅狄格州信息自由委員會(Connecticut State Freedom of Information Commission)認為耶魯大學的警察部門“在功能上相當于”該法意義上的公共機構，因為州法規定耶魯大學校警與紐黑文警方協同工作，他們與一般的警察擁有同樣的執法權。根據康涅狄格州信息自由法，兩名耶魯大學的校警在一起被質疑的逮捕行動中的職員記錄被要求公開。*A Matthew Deal, “OPEN SEASON: Private police facing greater public scrutiny,” Spring 2008, 參見http://www.splc.org/news/report_detail.asp?id=1419&edition=45; 又見Bharat Ayyar, “FOIC forces YPD to make records public,” Yale Daily News, February 2008, at http://www.yaledailynews.com/news/2008/feb/15/foicforces-ypd-to-make-records-public, 提及耶魯大學警察部門的逮捕??文件可以通過向紐黑文警察局提交信息自由法申請獲取。類似地，在2003年，某紐約州法院判決康乃爾大學警察部門必須將其逮捕記錄公諸于眾。而在2006年，馬薩諸塞州最高法院駁回了針對哈佛大學警察部門、尋求獲取其事件報告的起訴。但是，在另一個案件中，康涅狄格州信息自由委員會認為耶魯大學的校警作為私立大學的雇員，不需要提供其主管和高級成員的工資和福利信息。因為這樣的信息和履行公共職能無關，也沒有公共資金牽涉其中，耶魯大學可以使所有的類似信息處于保密狀態。*Simons v. Chief, Police Department of Yale University, Final Decision August 2010, 參見http://www.State.ct.us/foi/2010FD/20100811/FIC2009-469.htm. 信息自由委員會的決定還指出，耶魯提出了充分證據表明在耶魯的管理職位(例如在那起案件中的爭議職位)薪金是保密的，管理層雇員對其工資不會向公眾公布有較高預期。

(三)1974年的家庭教育權和隱私權法(FERPA)

高等教育法和克里利法均發揮了信息公開法的功能，而國會制定的家庭教育權和隱私權法則在很大程度上對有關學生的記錄和隱私采取保護措施，尤其關注日益增加的未經授權即披露學生信息的行為。*McGee-Tubb, supra note 21, at 1052.該法設置了大學獲得聯邦資助的條件，即各個學校必須能夠保護和學生個人信息相關的教育記錄或者身份信息，但目錄信息除外。

鑒于絕大多數高校都接受聯邦政府資助，家庭教育權和隱私權法與高等教育法和克里利法一樣適用與絕大多數高校，包括醫學院和其他專業學院。如果大學接受了一個或多個聯邦項目的資助，那么該法將適用于此大學的每一個部分，比如其中的某個系。*參見34 C.F.R. § 99.1(d); 又見Joint Guidance on the Application of FERPA and HIPAA to Student Health Records, November 2008, at: http://www2.ed.gov/policy/gen/guid/fpco/doc/ferpa-hipaa-guidance.pdf.這意味著，即便只有一個學生接受了聯邦援助，大學整體就被視為接受了聯邦政府援助。

家庭教育權和隱私權法寬泛地定義了需要保護的“教育記錄”。教育記錄是指(1)與學生直接相關的信息，并(2)被教育機構保存。*20 U.S.C. § 1232g(a)(4)(A). 家庭教育權和隱私權法將某些種類的信息明確排除于“教育記錄”的范圍，包括就業記錄、教授或職員供自己使用的關于學生的個人筆記、以及醫療記錄。34 C.F.R. §99.3, 在Wiggins and Dana, “The Family Educational Rights and Privacy Act (FERPA): Overview and Key Issues.”中被引用。教育記錄通常情況下被解釋為包含如下內容：學號、年級、考試成績、平均績點、社會安全號碼、父母居住地址和電話、課程登記情況、錄取分數等等。*華盛頓大學大學注冊辦公室，對教職工適用的家庭教育權和隱私權法，參見www.washington.edu/students/reg/ferpafac.html .

盡管家庭教育權和隱私權法要求大學在未經家長或者適格的學生本人書面同意的情況下不能公開學生的私人身份信息，但是該法允許大學在未經允許的情況下公布目錄信息。該法規定，目錄信息包括學生姓名、地址、電話列表、出生地點和時間、專業、參加學校活動的情況、身高和體重(針對運動員)、入學時間、學位和資助金獲得情況以及入學前最高學歷。*20 U.S.C. § 1232g(a)(5)(A).這些種類的信息被認為公開后于隱私權無害，*McGee-Tubb, supra note 21, at 1055, note 71.雖然家庭教育權和隱私權法允許大學自由選定他們認為可以被公開的目錄信息。不過，該法同樣要求大學充分告知學生學校對目錄信息的界定，并允許學生們從中挑出他們不愿意公開的信息，并申請將此目錄信息撤回。

家庭教育權和隱私權法還規定了另一些不公開規則的例外。比如，教育記錄可能基于合法而正當的目的被轉送給學校的行政人員，因為沒有這些信息，學校的行政人員就無法進行正常的工作。信息也可能向某學生希望去的其他學校公開，向教育部長或者州教育機構的首長公開，與學生申請財政資助相關，向根據州的記錄開示法要求提供報告的地方政府官員公開，向資格審查委員會公開使其能夠進行審查。另外這些信息還被用來確保學生的健康和安全。*20 U.S.C. §1232g(b).

究竟什么才是真正的“教育記錄”引發了實質性的爭論。比如其中一個問題是考試成績的公布。華盛頓大學認為在未經學生本人書面同意的情況下，將學生的姓名、學號或社會安全號碼與學習成績一起公布違反了家庭教育權和隱私權法，即便這種公示僅僅在班級的網站上、走廊中或者辦公室的墻上。*參見supra note 62.華盛頓大學因為建議僅公布學號的后四位，或者使用僅有學生本人知道的隨機產生的號碼。華盛頓大學甚至要求不要以給學生發郵件的方式通知其成績，因為很難保證信息在互聯網上傳遞的安全性，可能有未經授權的第三方通過電子手段侵入信息系統，盜取學生的教育記錄。*Id.

除了有權阻止公布個人教育信息外，家庭教育權和隱私權法還賦予學生查閱并更正自己的教育記錄的重要權利。在這個方面，家庭教育權和隱私權法屬于信息公開法，將學生的教育記錄向特定的學生公布。如果學生希望修改自己的教育記錄，那么他有權要求對此舉行聽證。經過聽證，假如學校拒絕修改其教育記錄，那么必須在其教育記錄中記載學生關于這條信息的陳述和拒絕更改的理由。*Wiggins and Dana, supra note 61, at 8, 及其引文。

(四)醫療保險流通與責任法(HIPAA)*Pub. L. 104-191, 110 Stat. 1936 (1996).

醫療保險流通與責任法是規定了保護個人健康信息的最低國家標準的聯邦法律。在一個電腦技術發達的現代社會，通過共享信息很容易導致個人醫療信息泄露，該法案在這樣的背景中產生。盡管該法本身不是針對大學制定的，但是其條文適用于所有為學生提供醫療服務，以及利用病人開展醫療實驗*Sitko, Kenigsberg, McMilan and Scarglino, “Life with HIPAA: A Primer for Higher Education,” 參見http://net.educause.edu/ir/library/pdf/ERB0307.pdf (hereafter, “HIPAA Primer”).的大學。基本上，所有的公立和私立大學，只要有醫生、護士、健康顧問等醫療工作者在維持學校醫療系統的運作，管理分發給學生的藥物，處理有關身體和心理的健康信息并制定其雇員的健康計劃，就都需要遵守該法。*HIPAA Solutions, “Universities and Schools,” at: http://www.hipaasolutions.org/education.htm.該法同樣保護臨床研究的被試者。*然而，用于研究目的的健康記錄，如臨床試驗的一部分，可能是或變為“研究記錄”而不受醫療保險流通與責任法保護。參見Eliza A. Saunders(華盛頓大學的公共記錄與公開會議辦公室主任)的研究。

美國政府衛生與人口服務部的民權辦公室(Office of Civil Rights of the U.S. Department of Health and Human Services)負責執行醫療保險流通與責任法下的隱私權保護政策。正如政府衛生與人口服務部所解釋的那樣，“隱私權規則給予人們保護他們個人醫療信息的權利，設定規則，限制對于個人醫療信息的使用和公開。”隱私權規則要求對醫療電子信息進行保護，指定醫療保險流通與責任法上的主體采取物理的、技術的、行政的手段，確保私人的電子醫療信息處于保密狀態。*U.S. Department of Health and Human Services Press Office, “University of California settles HIPAA Privacy and Security case involving UCLA Health System facilities,” July 7, 2011, at:http://www.hhs.gov/news/press/2011pres/07/20110707a.html.

醫療保險流通與責任法為保護醫療記錄，也適用于州的隱私權法和其他法律的調整范圍。*HIPAA Primer, supra note 73, at 4.如此，這是聯邦法律和州法相互重疊、相互作用的又一例證。

三、公開的方式

在州的適用于公立高校的記錄開示法和上文所討論的適用于所有接受聯邦資助的公立與私立大學的聯邦法律上，各個大學具有主動披露信息的義務。正如前文所述，公立高校和私立高校均按照高等教育法和克里利法的要求再其網站上公布了大量的數據，同時也通過聯邦數據庫進行公開。對于州的記錄開示法所要求公開的信息，各個公立大學在網絡上放置了和在信息公開閱讀室中一樣的信息。*例如，參見the list of “Available Records” posted by the University of Illinois on its FOIA website, at:http://www.foia.uillinois.edu/cms/one.aspx?portalId=1017570&pageId=1020593.

公眾可以按照州的記錄開示法提交申請，從而獲得大學，特別是公立大學，運作的信息。大學在回復這些申請時可以收取必要的費用。*例如，參見就集體談判的爭論向三所密歇根大學提出的州立信息自由申請并由其收取的費用的討論。見于Levinson-Waldman, supra note 20, at 5.

鑒于公立大學的信息公開義務是根據州法產生的，不同于聯邦法律的要求，各州所規定的申請程序有所不同。并不是所有州的記錄開示法都要求組建一個集中的信息辦公室。所以，不是每一個高校都成立了信息自由法或者記錄開示法意義上的辦公室并配備人員。有一些學校成立了集中的信息公開辦公室，包括華盛頓大學，*參見華盛頓大學公共記錄與公開公共會議辦公室網站http://www.washington.edu/publicrecords.密西根大學，*參見密歇根大學信息自由法辦公室網站http://www.vpcomm.umich.edu/foia.html, 及“如何依據信息自由法向大學提出申請”中關于如何聯系信息自由法主要負責人的信息。大學還要求一位大學關系負責人與一位副校長助理來處理區域校園的信息自由法申請。和弗吉尼亞大學。*參見http://www.virginia.edu/foia.

在別的學校，申請可以向公共交流辦公室(offices of public communications)、高校關系辦公室(offices of university relations)和機構研究辦公室(offices of institutional research)提交。典型的，耶魯大學的信息公開責任就由多個辦公機構承擔：登記辦公室負責處理家庭教育權和隱私權法上的問題以及對學生記錄的申請，*參見http://www.yale.edu/sfas/registrar/.機構研究辦公室負責提供高等教育法所要求的有關耶魯大學的信息，*參見http://oir.yale.edu/.克里利法要求的犯罪與安全信息則由公共安全網站公布。*參見http://publicsafety.yale.edu/annual-safety-report-campus-crime-and-fire-incidents.

各個大學亦采取多種手段在其網站上披露信息。根據教育部的報告，這導致各種信息公開手段與機構相互混雜，給學生和其他的信息消費者造成迷惑。*National Postsecondary Education Cooperative, “Information Required to be Disclosed Under the Higher Education Act of 1985: Suggestions for Dissemination,” updated November 2009, at 3; 參見http://nces.ed.gov/pubs2010/2010831rev.pdf.

有研究指出，在各個大學門戶網站存在的信息公開網頁有著各種各樣不同的名稱，有“消費者信息”、“公共信息披露”、“你有權知道”、“聯邦合規性(Federal Compliance)”、“聯邦信息披露通知”、“ 聯邦合規性和學生消費者信息”。*Id.在如何分類和命名聯邦法律所要求的信息方面，各個大學缺乏統一性，這給學生和其他人定位信息造成了麻煩。因此，該文作者建議各個大學協調他們的信息公開。這些建議包括在高校的門戶網站上設置一個網頁，專門提供高等教育法所要求信息的超鏈接，并使用通用的名稱，使得信息的披露方式對信息消費者而言更加友好。*Id. at 6.一項針對40個大學的后續研究發現，在2011年時，所有被調查的大學都在門戶網站上設置了一個獨立的網頁，其中包括了高等教育法所要求的絕大多數的信息，并采用了用戶友好型的術語，不過大家在信息標題的統一上依舊沒有形成一致。*Sykes, supra note 39, at 2.

四、近來關于增加大學透明度的呼吁

考慮到由聯邦法律施加的更強烈的透明化的要求和所有大學普遍接受某種聯邦或者州資金援助的現實，部分公民和立法者現在開始尋求公立大學和私立大學更大程度的信息公開。比如，一個有關學生的性虐待案在賓夕法尼亞州點燃火焰，人們呼吁將與賓州有關的大學，即那些雖然獨立運作但是卻接受州政府經費的大學納入賓州知情權法的調整。*“Lawmakers seek to change laws to better protect children and bring transparency to State-related universities,”July 31, 2012, http://www.pennlive.com/midState/index.ssf/2012/07/lawmakers_seek_to_change_laws.html.14所州立大學需要遵守州法，但賓州大學，匹茨堡大學、林肯大學、天普大學卻不受州法大多數信息公開義務的約束。他們在名義上是私立大學，但從州獲得超過500萬美元的資助。*Id.這4所學校只需要向國內的稅務部門提交免稅、非營利企業的990表格，并公布職員和領導人的工資情況，他們不需要披露捐款信息。*賓夕法尼亞州知情權法，2008年修正，Pa. Cons. Stat. Ann. Tit. 65, 66..1 to .4 , Chapter 15; 參見https://www.dced.State.pa.us/public/oor/righttoknow.txt.正如美國企業研究會的教育學家安德魯·凱利的觀察“我們慷慨地資助了各個高校，卻只要求了十分微小的回報……當他們被要求讓他們的財務信息更加透明時，他們會不高興。但是高等教育界的一些人已經提出倡議，這將使大學更加透明。”*Lawmakers, supra note 90.

另一個例子，加利福尼亞州在2011年制定法律將公立大學的附屬機構納入到州記錄開示法的范圍之內。這些機構負責校園的運轉，包括餐飲服務、停車設施、住宿和書店等。該法的目的是使得來自校園商業和私人捐款的資金的管理和使用在加州高校系統中更加透明、更加負責。*“Governor signs landmark CSU Transparency Bill into law,” September 7, 2011,http://www.calfac.org/post/governor-signs-landmark-csu-transparency-bill-law.

馬薩諸塞州一個被稱為“高等教育透明法”的法案將會增加本州私立高校的財政透明度，使他們與公立高校負有相同的義務。當然前提是這些私立的、非營利性的大學受到納稅人的資助，*United for a Fair Economy, “Why Support the Higher Education Transparency Act?,” February 1, 2011, at:http://faireconomy.org/enews/why_support_the_higher_education_transparency_act: “該法案將通過規定更為詳盡的雇員補償報告、基金如何投資、與外部顧問的協議以及收到的稅收補貼總額，來提高對馬薩諸塞州私立非營利高等院校的財務公開要求。”直至2012年4月該法案仍未通過；參見Sam Fouad, “BU Students petition senate, gather signatures for transparency,” The Daily Free Press, April 30, 2012, http://dailyfreepress.com/2012/04/30/bu-students-petition-senate-gather-signatures-for-transparency/.他們通過免稅法以及聯邦資助或者學生援助而獲得經費貼補。伴隨著金融危機，許多高校資產縮水，引發了雇員失業、服務削減、學費上升等問題，許多組織紛紛要求更多的財務公開。正如哈佛大學一位雇員所寫，盡管大學為社會提供了有價值的服務，但是“作為免稅機構，他們是富有愛心的公眾和財政政策的受益者。”擁有龐大固定資產和資金的大學從以上渠道獲得了難以估量的財政利益，這超越了它們作為教育機構所應得的。所以，他們有和那些營利機構一樣的義務去披露它們的財務活動和財務關系，甚至它們的義務會更重。馬薩諸塞州的公立大學已經被要求提供與該法規定相似的信息。公立大學和私立大學應當執行一樣的標準碼？*John Carbone, “Massachusetts Higher Education Transparency Act: SEIU Local 615,” March 4, 2011, at:http://openmediaboston.org/node/1723.

關于要求大學更多財務信息公開的法案已經被提交給了參議院和其他各州。*例如，參見S.2835 -- 2012年高等教育法的透明度增長(引入參議院 - IS)，要求各接受聯邦財政援助并被要求作為非盈利機構保送納稅申報表的大學，在其網站上發布此納稅申報表，參見http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c112:S.2835.IS: ; 2011年南卡羅來納州高等教育透明度法建議案要求加強財務公開，包括在其網站上公布更多的財務信息，參見http://www.scStatehouse.gov/sess119_2011- 2012/bills/3185.htm.

五、結 論

美國州的記錄開示法規定公眾可以了解有關公立大學(一般被視為政府部門)運作的具體信息，包括預算和大學主管人員、教職工的工資等財務信息。盡管私立大學依然被排除在設定廣泛信息公開要求的州記錄開示法范圍之外，聯邦法律卻在某些公開問題上使公立大學與私立大學之間的界限變得模糊。盡管聯邦信息自由法并不直接適用于依據州法成立的大學，但是該法為公立和私立大學中關于聯邦資金資助研究的信息申請提供了途徑。此外，其他一些聯邦法律為接受聯邦資金援助的大學，包括絕大多數的大學，規定了明確的報告和披露義務。這些被要求披露的信息包括錄取信息、學費和其他成本、畢業和就業安置、學生服務、校園安全等。

聯邦和州的法律同樣尋求保護教職工和學生的隱私權，研究探索和重要技術、觀點創新的傳統學術自由權，有關創新的知識產權。

就像本文在開頭部分所討論的，平衡個人的隱私權、大學的學術自治權和公民關于他們所納稅款的知情權等各種相互競爭的利益不是一件容易的事。美國的法律也沒有一種直接而清晰的模式來指導該如何進行平衡。盡管如此，筆者希望本文關于美國大學復雜的信息公開問題的討論能夠在這個全球化和科技迅速發展的時代中，為面對許多復雜的信息公開問題的美國大學乃至全世界的大學提供法律和政策考量上的實例。