司法體制改革與基層檢察官隊伍建設

文◎劉松青

司法體制改革與基層檢察官隊伍建設

文◎劉松青*

檢察官隊伍是檢察機關的一支主要力量，是依法履行國家法律監督職責的主體，加強檢察官隊伍建設，不斷提高檢察機關執法水平和執法公信力，是擺在各級檢察機關面前的一項重要課題。目前，檢察機關司法體制改革在全國6個省（市）已經拉開序幕，改革試點正如火如荼的開展，改革方案基本形成，而檢察官隊伍建設是此次司法體制改革中的一項主要內容，從職數配備、職業待遇、素質能力、責任要求等方面提出了更新更高的要求，現就司法體制改革涉及基層院檢察官隊伍建設提出幾點思考意見。

一、基層檢察官隊伍的基本現狀

據不完全資料統計，各基層檢察院檢察官年齡結構、知識結構、比例結構等雖不盡相同，但相差不是很大，基本狀況趨于一致。以武穴市人民檢察院為例，全院現有政法專項編制84人（已滿編），其中，實有檢察官42名，占全院總數52%，正副檢察長、黨組成員9人，占檢察官總數21.4%；在業務部門一線辦案檢察官23人，占檢察官總數的54%；45歲以下的檢察官16人，占檢察官總數38%；大學本科以上36人，占檢察官總數86%；退居二線在職不在崗的檢察官7人，占檢察官總數17%；至今通過司法考試的9人（其中，3人在招錄前已通過司法考試），已任命檢察員及助檢員7人，占檢察官總數17%；一級以上檢察官33人，占檢察官總數的79%。

二、基層檢察官隊伍存在的突出問題

基層檢察官隊伍建設受專項編制、司法考試、培訓管理等體制機制制約影響，呈現出不少的薄弱環節，主要體現在以下幾個方面：

（一）檢察官隊伍年齡老化、斷檔問題還比較突出

檢察官準入的門檻過高，雖然基層院在時間和經費上對干警參加司法考試予以支持，但通過率仍然較低，隨著時間的推移，檢察官減多增少的問題依然突出。自2006年以來，武穴市人民檢察院雖然先后通過公開招錄選進22名青年干警。但青黃不接的斷檔問題仍然存在，年齡偏大的檢察官占總數62%。且受地方性慣例和體制因素影響，在職不在崗的檢察官也較多，國家實行司法考試前的在職檢察官均未參加全國統一組織的司法考試，雖經驗豐富，但缺乏先進的科技知識和水平，年輕干警雖學歷較高，知識面豐富，但缺乏實際辦案經驗和獨當一面的能力，新老銜接出現縫隙，使檢察官隊伍整體建設發展不平衡。

（二）檢察官隊伍管理機制配套不健全

檢察官隊伍管理一直以來沿用公務員管理模式，職級待遇比較低，受名額限制，檢察官的等級與職級完全不對稱；檢察官隊伍執法辦案的責任機制、考評獎勵還不夠完善，責權利還不完全配套。存在“吃大鍋飯“的現象，執法責任心、執法規范化建設還存在一定差距，檢察官的權力運用上還不能完全獨立。

（三）檢察官隊伍執法能力和水平還有待提高

目前，檢察官培訓渠道還不夠暢通，職業化、專業化培訓不夠系統完善，有走過場的現象。同時，由于辦案任務重，難以阻止和落實培訓。部門檢察官對科技辦案、信息化辦案知識能力缺乏，執法辦案傳統觀念與新形勢下執法辦案的要求存在較大差距，辦案效率低，質量不高，有的大案辦成小案，窩串案辦成個案，這些都有待于改進和提高。

三、加強基層檢察官隊伍建設的幾點思考

（一）要科學設置檢察官員額比例

目前，全國基層檢察院政法專項編制一般是按地區人口比例定編，而檢察官員額比例又沒有明確規定，檢察官的員額數量在各基層檢察院參差不齊。由于大量案件在基層院辦理，一些基層院案多人少的矛盾日益凸顯，特別是執法辦案的檢察官力量不足問題比較突出，以武穴市人民檢察院為例，全院每年辦理的審查批捕及公訴案件均在300余件以上，反貪、反瀆部門每年辦理自偵案件30余件以上，執法辦案數量呈逐年遞增趨勢。但一線辦案檢察官力量不足，除院領導和安排在綜合部門的檢察官以及因地方性慣例提前離崗的“內退”檢察官外，實際在一線辦案的檢察官僅占檢察官總數的二分之一左右，42名檢察官只有23人在一線業務部門辦案，一定程度上影響了執法規范化建設和辦案效果質量。在新形勢對辦案質量和執法規范化建設要求越來越高的情況下，要以此次司法體制改革為契機，大力加強檢察官隊伍建設，因地制宜，科學設定檢察官員額比例，既要嚴格控制，又不能“一刀切”，省、市、縣三級檢察官員額比例應有所不同，有所側重，不能以人口比例或編制數來確定檢察官員額，應側重于各檢察院檢察業務量來設置檢察官的員額比例。適當增加基層院檢察官員額比例或設置浮動員額比例，盡量向基層傾斜，確保基層檢察官員額比例足額到位，并形成相對穩定的長效機制，促進基層檢察工作高效運轉和案件質量及執法規范化建設的有效提升。

（二）要建立相對獨立的基層檢察官隊伍建設管理體系

當前，一些基層檢察院對檢察官隊伍崗位安排不合理，業務素質不高的問題普遍存在。檢察官年齡老化，斷檔問題還沒有完全解決。新、老檢察官隊伍銜接還不順暢。檢察官的等級制和晉升考核一直適用公務員管理模式。這些問題在司法體制改革中必須予以重視，加強研究和解決。建立相對獨立的檢察官職業化、專業化管理模式。一是要完善檢察官的選任機制。應當擴大檢察官的選任渠道，檢察官隊伍作為專業化、職業化程度都很高的群體，應當考慮在整個法律職業共同體吸收專業人才進入檢察官隊伍，實行有別于公務員的招錄制度。逐步建立健全檢察官逐級遴選機制。嚴把基層檢察院檢察官的入口關、任用關和出口關。盡量將檢察官安排在執法辦案檢察業務部門，做到人盡其才，新老搭配，缺一補一，退一增一，充分發揮檢察官特有的職業作用。二是加強對檢察官隊伍的權責管理。既要賦予檢察官更廣泛地獨立行使檢察權的權力范圍，又應建立檢察官主辦責任制、案件終身制、權力運行責任制等制度，加強檢察官權力運行和監督制約，用制度規范和管理檢察官隊伍。三是要加強檢察官隊伍素能提高。當前有的檢察官的能力素質在一定程度上還不能完全勝任檢察官辦案責任制的要求，這種現象與檢察官任職條件中法律工作年限設定過低有一定原因。檢察官作為實踐性、經驗型很強的職業，只有經歷較長時間的經驗累積，檢察官才能具備獨立辦案的能力，才有能力承擔辦案主體責任，因此有必要適當延長檢察官任職條件中從事法律工作的年限。且將檢察官任職學歷統一為本科以上。同時，要加強對檢察官隊伍的培訓和考核，實行能者上庸者下的機制，破除檢察官終身制，要以老帶新，以新促老，發揮老檢察官的經驗作用和新檢察官的知識優勢作用，互幫互助，共同提高，不斷提升檢察官執法辦案的水平和能力。激發檢察官精神動力，形成爭先創優，積極向上的良好氛圍。

（三）要適當提高基層檢察官的職業待遇

基層院檢察官待遇普遍偏低，尤其是到科級以上干部名額有限，一定程度上影響工作積極性和主動性。一些年齡偏大、工作時間長的檢察官，因名額有限，職級晉升緩慢且職級未與檢察官等級掛鉤等待遇問題而產生消極情緒，選擇非辦案崗位。論資排輩情況下，年輕檢察官晉級之路就更長，無法吸引優秀人才，造成在人才選任和待遇機制上處于一種尷尬的局面。檢察機關是一個特殊職業主體，職業風險性高，特別是檢察官主辦案件終身責任制提出了更高的標準要求。這就要求責、權、利要相對掛鉤，增強執法責任感，促進司法公正。一是要建立有別于公務員隊伍的檢察官薪酬制度。檢察官的工資標準一直執行的與一般公務員序列相同的標準。這次，中央《改革決定》和《框架意見》都提出對法官、檢察官實行有別于普通公務員的管理制度，建立與法官、檢察官司法責任相適應的職業保障制度。這說明中央對司法職業的特殊性已經有充分的考慮，因此，我們認為，在檢察官薪酬待遇上，應當考慮檢察官職業特點和執法辦案責任風險，適當高于公務員的工資，并從立法上確定建立與檢察官職務序列對等的檢察官薪酬制度。二是要完善檢察官等級評定制度。對檢察官等級要嚴格落實考評機制，定期組織等級評定，按檢察官等級劃分職務序列，使等級與職務相對應，并按等級劃分工資標準。實行有別于檢察輔助人員、檢察行政人員的薪酬制度，使檢察官責、權、利相統一，確保檢察官職業化、專業化待遇落實。三是檢察官的職業待遇應向基層傾斜。切實解決基層檢察官職務偏低，晉級緩慢，辦案工作量與實際收入不相對應的問題。

*湖北省武穴市人民檢察院檢察長［435400］