職務犯罪量刑輕刑化對反腐敗的影響及其對策

文◎崔勝實

職務犯罪量刑輕刑化對反腐敗的影響及其對策

文◎崔勝實*

職務犯罪量刑輕刑化是指對職務犯罪案件判處免予刑事處罰或者適用緩刑的比例較高的傾向。這一問題不僅是法律界的熱點，更是檢察機關的監督難點。近年來，尤其是十八大以來，檢察機關查辦、預防職務犯罪的力度空前加大，但職務犯罪處罰卻出現了輕刑化的傾向，這顯然無助于促進反腐倡廉建設。因此，解決職務犯罪量刑輕刑化問題，既是司法工作的需要，也是民眾的期待。

一、職務犯罪量刑輕刑化的實證分析

根據最高人民檢察院工作報告，2012年全國檢察機關立案偵查職務犯罪案件34326件47338人，2013年立案偵查職務犯罪案件37551件51306人，分別上升約9.4%和8.4%。

根據某市職務犯罪案件起訴判決情況統計，2012年該市兩級檢察院共立案偵查瀆職犯罪案件41件79人（原案8人，管轄案件71人），其中59人被免予刑事處罰，占立案總人數的74.7%；1人被單處罰金，占立案總人數的0.2%；13人被判處拘役或者有期徒刑緩刑，占立案總人數的16.5%；6人被判處實刑，占立案總人數的8.6%。立案偵查貪污賄賂犯罪案件111人，34人被判處免予刑事處罰，占立案總人數的30.6%；44人被判處緩刑，占立案總人數的39.6%；33人被判處實刑，占立案總人數的29.8%。2013年，該市兩級檢察院立案偵查瀆職犯罪案件46件90人（原案11人，管轄案件79人），已判決的86人中，69人被判決免予刑事處罰，占立案總人數的76.7%；1人被單處罰金，占立案總人數的1.1%；15人被判處拘役或者有期徒刑緩刑，占立案總人數的16.7%；1人被判處實刑，占立案總人數的1.1%。立案偵查貪污賄賂犯罪案件135人，已判決130人，其中60人被免予刑事處罰，占立案總人數的44.4%；1人被單處罰金，占立案總人數的0.7%；45人被判處緩刑，占立案總人數的33.3%，24人被判處實刑，占立案總人數的17.8%。

從上述統計情況看，首先，職務犯罪案件被告人被判處免予刑事處罰的比例較高。2012年和2013年，職務犯罪案件被告人被判處免予刑事處罰的人數占立案總數的比例比被判處緩刑人數占立案總數比例分別高出18.9%和31.9%，同期被判處實刑的人數占立案總數的比例分別為28.4%和48.1%，遠低于被判處免予刑事處罰和緩刑的人數所占比例。其次，瀆職犯罪案件被告人的輕刑率高于貪污賄賂案件。從被告人被判處免予刑事處罰、單處罰金和緩刑的案件類型來看，貪污賄賂案件兩年來的輕刑比例分別是70.27%和81.53%，瀆職犯罪案件兩年來的輕刑比例分別為92.4%和98.84%，分別比貪污賄賂案件高出22.13%和17.31%。

二、職務犯罪量刑輕刑化的原因

職務犯罪量刑輕刑化問題已引起廣泛關注，深入分析其產生的原因，對于遏制并杜絕這一現象具有重要意義。

（一）職務犯罪案件取證難度大

職務犯罪尤其是貪污賄賂犯罪隱蔽性較高，前期調查取證困難。如果保密工作做的不好，很容易干擾案件的正常查處工作。如果職務犯罪行為人身居要職或者對當地經濟發展有一定貢獻，更會有人干預立案，為檢察機關辦案設置重重阻礙。如果案件調查時間過長而強制措施適用不及時，還會導致職務犯罪行為人翻供、串供，給犯罪事實和情節的認定帶來困難。對于職務犯罪尤其是受賄類職務犯罪來說，認定犯罪事實主要依靠言詞證據，犯罪嫌疑人的口供仍然是“證據之王”。如果判決前犯罪嫌疑人不斷地翻供、串供，法庭在認定犯罪數額時就會異常慎重，往往“就低不就高”，為輕刑處理埋下伏筆。

（二）酌定量刑情節適用不規范

實踐中，司法機關對自首的實質性要件掌握不嚴，認定隨意。首先，認定自首過于粗放，不考慮自動投案的動機、階段和交代事實的完整性、穩定性以及犯罪對社會的危害程度等情節。其次，把自首這一“可以型”酌定減輕處罰情節當作“應當型”法定處罰情節加以適用，也不區分“從輕”、“減輕”、“免除”處罰的區別，在量刑時不是依照情節把控從輕、減輕、免除處罰等量刑幅度的適用，而是把可以從輕、減輕處罰異化成應當減輕、免除處罰。只要職務犯罪行為人在判決前認罪，即使之前認罪態度不好，法庭通常認定其屬自首并判處輕刑。

此外，法官還經常以“被告人在庭審中認罪態度較好”、“確有悔罪表現”、“積極退贓”等為依據，對被告人從輕處罰。但是，“認罪態度較好”、“確有悔罪表現”、“積極退贓”只是一種酌定從輕處罰情節，是否從輕處罰，還應結合案件情況、事實情節、被告人在整個訴訟階段的認罪態度和悔罪表現以及是否主動退贓等方面綜合考慮。否則極易讓職務犯罪被告人形成誤解，即只要最后認罪了，就能獲得從輕處罰。

（三）立法規定存在缺陷

我國刑法有關貪污受賄和瀆職犯罪的規定存在不完善之處。從1997年《刑法》以來，不管社會形勢如何變化，該法第383條規定的貪污受賄犯罪的入罪條件及處罰模式從未變過。司法實踐中，對“情節較重”這一規定的把握比較嚴格，貪污受賄不足五千元但因情節較重被立案的犯罪嫌疑人很少，也沒有被告人因為貪污或受賄十多萬元就被判處無期徒刑。實踐中，法官為了保證量刑的均衡性，往往對犯罪數額在10多萬的被告人表現得十分寬容，其目的則是保證對涉案百萬、千萬的職務犯罪行為人量刑適當。這無疑大大增加了涉案數額較少的職務犯罪行為人被判處輕刑的幾率。

除此之外，我國《公務員法》第24條規定，曾因犯罪受過刑事處罰的不得擔任公務員。因此，雖然犯罪但被判處免予刑事處罰的，當事人仍可以保留國家公職人員的身份。因此，職務犯罪行為人或其家屬就會通過種種渠道爭取被告人被判處免予刑事處罰，而一些法官由于受“鐵飯碗”來之不易觀點的影響，在判決時可能會想著盡量給被告人保留公職。在這雙重原因的作用下，職務犯罪被告人尤其是瀆職犯罪被告人被判處免予刑事處罰的比例較高。

三、職務犯罪量刑輕刑化對反腐敗的影響

職務犯罪量刑輕刑化會導致嚴重的后果。它不僅破壞了法律面前人人平等的刑法原則，也不利于發揮刑法的預防功能，無助于樹立司法的應有權威。

第一，不利于實現法律面前人人平等的刑法基本原則。自古及今，公眾對貪污腐敗始終抱有一種敵視、憎恨又無可奈何的心理。現階段，打擊職務犯罪、加大反腐敗力度是民心所向。如果從輕處理職務犯罪，會給民眾留下司法不公的印象，加重一些人的“仇官”情緒，抵觸法律的適用和執行，不利于法律面前人人平等原則的實現。

第二，不利于發揮刑法對國家工作人員的教育和震懾作用。職務犯罪量刑輕刑化不僅沒有起到懲罰職務犯罪行為人的作用，反而使其產生僥幸心理，認為是“職務”讓其有了特權，特別是在被告人被判處免予處罰而得以保留公職的情況下，刑罰更無法實現再犯預防的作用。對于其他從事公務的人來說，量刑輕刑化無法杜絕有人為私利鋌而走險，或者心存僥幸不履行或者不認真履行職責，其震懾潛在犯罪的功能也無法發揮。

第三，不利于司法公信力的建立。職務犯罪量刑輕刑化使得職務犯罪的判決結果與社會公眾的期待相差太大，極易導致公眾產生官官相護的想法，進而對司法機關產生不信任感，損害司法公信力和法律在公眾心中的權威，也阻礙了社會主義民主法治進程。

第四，不利于維護黨和政府的形象。任何一個國家或者政府都會發生職務犯罪案件，但如果黨和政府對職務犯罪案件一味地從寬處理，就會損害黨和政府的形象。職務犯罪量刑輕刑化，既不利于國家反腐敗斗爭的開展，也是司法機關不能抵制各種干擾的亂作為或不作為的表現，在損害人民利益的同時，還給人以黨和政府反腐敗言行不一、知行脫節的印象，損害黨和政府的權威。

四、職務犯罪量刑輕刑化的對策

職務犯罪侵犯的法益具有雙重性。其中，貪污賄賂犯罪既侵犯了國家工作人員職務行為的廉潔性和不可收買性，又侵犯了公私財產的所有權；而瀆職類犯罪既妨害了國家機關正常公務活動，又使國家和人民的人身或者財產權益遭受重大損失。與普通犯罪相比，從嚴懲處職務犯罪正是罪刑相適應原則的體現。職務犯罪量刑輕刑化既不符合我國當前反腐敗斗爭的形勢，也違背了刑法基本原則，損害了法律的權威，檢察機關必須采取措施，遏制職務犯罪量刑輕刑化的趨勢。

第一，自偵部門要進一步提高辦案質量。偵查人員要增強發現線索和初查的能力，在對初查線索做好保密工作的同時全面收集固定犯罪證據，確保證據收集的合法性、有效性和及時性，保證證據之間形成一個完整的鏈條，為準確定罪量刑打下堅實的基礎。自偵部門要注重與偵監、公訴的配合，注意從決定逮捕和提起公訴的證據要求角度辦理案件，確保案件質量。

第二，公訴部門要做好量刑建議工作。對于普通刑事案件的量刑建議工作，檢察機關開展的比較好，量刑建議采納率也比較高。但對于職務犯罪案件，2014年《最高人民法院關于常見犯罪的量刑指導意見》未提及具體的量刑建議，有的檢察院只是針對沒有爭議的案件提出幅度較大的量刑建議，有的檢察院甚至避諱對職務犯罪案件提出量刑建議。對此，公訴部門應繼續深入探索職務犯罪案件的量刑建議工作，根據職務犯罪嫌疑人、被告人的犯罪事實、情節，盡可能準確地提出量刑建議。

第三，檢察機關要加強對職務犯罪案件判決的審查。辦案人收到判決要及時審查判決內容和判決結果，就事實認定和法律適用是否與檢察機關認定一致、量刑建議是否采納、未認定事實、情節和未采納量刑建議的原因是否說明、解釋是否符合法律規定等問題進行審查。如存在爭議，應提出具體處理意見，報部門負責人和主管檢察長決定；必要時，報請檢察長或者提交檢察委員會討論決定。

第四，認真執行刑法、刑事訴訟法以及相關司法解釋的規定。《刑事訴訟法》第166條規定，人民檢察院偵查終結的案件，應當作出提起公訴、不起訴或者撤銷案件的決定。第173條規定，對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定。《刑法》第37條規定，對于犯罪情節輕微不需要判處刑罰的，可以免予刑事處罰。可見，對于法院判處免予刑事處罰的案件，如果事實清楚，證據確實充分，適用法律適當，檢察機關在公訴環節就可以直接決定不起訴。

第五，加強法律監督，限制法官的自由裁量權。對于職務犯罪行為人自首的認定問題，應嚴格根據最高法、最高檢《關于辦理職務犯罪案件認定自首、立功等量刑情節若干問題的意見》規定，對行為人沒有主動投案，在辦案機關調查談話、詢問、采取調查措施或者強制措施期間如實交代辦案機關掌握的線索所針對的事實的，不能認定為自首。對于將酌定從輕處罰情節法定化的做法，檢察機關也要加強監督，在庭審時充分說明職務犯罪行為人法定、酌定從輕、減輕、從重處罰的情節，并就其能否互相抵消進行論證。

第六，建議修改完善相關法律規定。清末法學家沈家本曾說過：“法久弊生，不能不變；變而不善，其弊益滋。”因此，應以解決職務犯罪量刑輕刑化問題為視角，修改完善現行法律。首先，建議參考盜竊罪的定罪量刑方法，不再規定有關職務犯罪的具體數額，而是通過司法解釋規定構成犯罪及情節嚴重和情節特別嚴重的數額幅度和情節，具體犯罪數額可由各地根據實際情況予以規定。同時，根據社會發展，拉大犯罪數額差距，降低職務犯罪的起刑數額，并適當提高法定刑，把職務犯罪的犯罪數額、犯罪情節具體量化，并對刑期作出有層次的分解，以更好地打擊職務犯罪。其次，修改《公務員法》和《行政機關公務員處分條例》，建議規定只要因職務犯罪被法院認定有罪的，無論是否被判處刑罰，都應予以開除處分，解除與原單位的人事關系，不得再擔任公務員職務，也不得再考取公務員。

職務犯罪量刑輕刑化是社會、政治和法律等方面原因長期作用的結果，是全國檢察機關辦理職務犯罪案件面臨的普遍問題。因此，解決職務犯罪量刑輕刑化問題不能一蹴而就，我們要有針對性地不斷探索有效的解決方案，多措并舉，堅持不懈地同腐敗現象做斗爭，堅決遏制并杜絕職務犯罪量刑輕刑化。

*吉林省通化市人民檢察院副檢察長［134000］