構建統一的不動產物權公示制度*
——評《不動產登記暫行條例（征求意見稿）》

王利明

（中國人民大學法學院，北京100872）

構建統一的不動產物權公示制度*
——評《不動產登記暫行條例（征求意見稿）》

王利明

（中國人民大學法學院，北京100872）

在物權變動的公示方法中，最重要的是不動產的登記制度。《不動產登記暫行條例（征求意見稿）》的許多規定均作出了較好的嘗試，也對不少事項進行了明確規定。但總體而言，其在構建統一的不動產物權公示制度方面仍不夠清晰，不少地方還存在進一步完善的空間。《不動產登記暫行條例（征求意見稿）》應當明確以建立統一的公示制度為目標，應當擴大不動產統一登記的適用范圍，還應當建立完備的不動產登記查詢制度。

物權變動；公示；不動產登記；登記范圍；查詢

物權的變動會涉及第三人的利益，并直接影響交易安全，因此，物權的設立、移轉必須公開、透明。為達成這一目的，現代民法建立了公示制度，即通過一定的公示方法將物權設立、移轉、變更以及消滅等事實向社會公開，從而使第三人知道物權變動的情況。在公示方法中，最重要的是不動產的登記制度，可以說，完備的登記制度不僅是財產交易有序化的條件，而且是物權制度賴以存在的基礎。我國《物權法》第10條明確規定：“國家對不動產實行統一登記制度。統一登記的范圍、登記機

構和登記辦法，由法律、行政法規規定。”最近，國務院公布了《不動產登記暫行條例（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），該征求意見稿意在推動不動產登記制度的改革，根據《物權法》的相關規定，建立全國不動產的統一登記制度。為此，《征求意見稿》的許多規定均作出了較好的嘗試，也明確了不少事項，但是《征求意見稿》受條文數量限制（僅有30條），相關規則設計有待改進，在構建統一的不動產物權公示制度方面仍不夠清晰，不少地方還存在進一步完善的空間。以下筆者對不動產的統一公示制度談幾點看法。

一、《征求意見稿》要明確以建立統一的公示制度為目標

《征求意見稿》第1條規定：“為整合不動產登記職責，規范登記行為，方便群眾申請登記，保護權利人合法權益，根據《中華人民共和國物權法》等法律，制定本條例。”這一規定將不動產登記的立法目的以及不動產登記的功能，簡單界定為“整合不動產登記職責、規范登記行為”，這實質上是把整合不動產登記職責、登記權限的統一作為立法的目的。這種對于建立統一不動產登記制度的意義和功能的認識，顯然是欠妥當的。對于不動產公示制度而言，登記權限的統一只是一種手段，而不應當成為立法的目的。①參見李鳳章：《登記限度論——以不動產權利登記制為中心》，法律出版社2007年版，第254頁。從不動產登記制度的立法目的出發，制定該條例的目的應當是通過構建統一的不動產物權公示制度，保護不動產權利人的合法權益、維護不動產交易秩序和交易安全。

《征求意見稿》關于立法目的不當定位來自于對登記制度功能的誤解。長期以來，我國一直將不動產的登記視為行政機關所享有的行政管理職權，而不是將其作為一種物權公示方式以及信息披露方法，從而造成了登記與行政機關的設置與職能合一的問題。相應地，有關制度設計著重于公法上的管理職能，而不是私法上的公示職能。②參見劉璐：《統一不動產登記制之下的土地登記規則》，《政治與法律》2012年第5期。多個行政機關負責對不同的不動產進行管理，由此形成了多個登記機關負責登記的現象，如土地由土地管理部門管理，土地使用權登記也在土地管理部門進行；林木由林業管理部門管理，有關林木所有權的登記也在該部門進行；房屋由城建部門管理，產權登記也在該部門進行。從行政管理職能角度來看，登記與行政職能部門的設置和職權的結合是必要的，但可能因此忽視不動產登記的物權公示功能。其主要原因在于：一方面，因登記機關分散，不利于有關交易當事人查閱登記，很難給交易當事人提供全面的信息；③參見王崇敏：《我國不動產登記制度若干問題探討》，《中國法學》2003年第2期。另一方面，分散的登記制度還容易造成房、地分別抵押和房產重復抵押的現象，也給有關當事人進行登記造成了極大不便。此外，這種分散登記明顯呈現出行政職權條塊分割的現象，不能為我國深化體制改革、推動市場經濟深層發展提供必要的服務。建立統一的不動產登記制度，就是要構建統一的不動產公示制度，但是要完善這一制度設計，首先應當準確定位其立法目的。

建立統一的不動產登記制度，并不是通過制定有關的不動產登記法律來實現政府機構的職權整合，而是要根據不動產物權公示的應有之義，建立起一整套能夠服務于統一市場、程序清晰、權責明確的統一的不動產物權公示制度。因此，筆者建議《征求意見稿》在開宗明義所規定的立法目的上，應當立足于在不動產物權領域建立統一的公示制度，維護交易安全和秩序。之所以應當將不動產統一登記的立法目的作如此界定，其原因包括以下兩方面。一方面，這一立法目的是由登記的功能所決定的。登記就是將不動產的權屬狀況記載于登記簿，并以對外公開的方式進行公示。登記是不動產物權的公示方法，登記機關并沒有通過登記創設物權，而是通過登記對不動產物權進行一種公示。所以，實行統一登記就是要構建統一的公示制度。另一方面，登記本身不完全是行政行為，其具

有一定的私權屬性。在立法目的上只強調整合不動產登記職責、規范登記行為的公法屬性，顯然不符合登記本身的性質。因此，《征求意見稿》在立法目的上應當回歸私法屬性，強調對權利人的權利保護和交易秩序與交易安全的維護。從比較法上看，大陸法系國家均規定了不動產統一登記制度。雖然登記的具體程序和登記機構等存在差異，但德國、法國、瑞士、日本等國無一例外地均建立了統一的不動產登記制度。

以構建統一的不動產物權公示制度為目的，也是全面深化改革、發揮市場在配置資源上的基礎性作用的要求。十八屆三中全會決定提出：“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”為此，應當進一步強化簡政放權、從過去重視事前審批轉向服務市場的要求。減少政府的管制、加快職能轉變，就是要從過去的管理型政府向現在的服務型政府轉變，把過去眾多的部門規定、各類審批許可手續進行全面清理并逐一歸并，建立起能有效服務市場的統一登記制度。一個健康運轉的市場經濟，必然要求各類交易信息的充分披露，只有將信息充分披露，才能充分保護市場主體的權益和交易安全，否則將導致市場主體在交易中遭受不當的損害。④參見陳永強：《美國不動產登記法上的善意購買人與優先權規則》，《環球法律評論》2008年第5期。尤其需要指出的是，在當今的互聯網時代，通過建立全國聯網的信息化登記平臺，能夠極大地簡化不動產統一登記的程序，賦予登記的申請和查詢的極大的便利，由此就可以大幅度降低登記申請和查詢的成本，更能夠以此降低不動產交易的信息成本，從而有效保障交易的安全。

如果能夠將構建統一的公示制度確立為立法目的，《征求意見稿》應明確以下幾方面的規定。

首先，應當將不動產公示的技術和規則放在《征求意見稿》的核心地位，而不應當過多著力于政府機關行政職權的整合與分配。按照《物權法》的相關規定，統一的不動產登記制度，應當實現統一登記的范圍、統一的登記程序、統一的登記機構、統一的登記簿冊和統一的登記法律依據。因此，《征求意見稿》應當將不動產公示的技術和規則置于核心地位，對這些規則和程序進行具體的細化規定，實現《物權法》所規定的不動產統一登記制度應具有的五個方面的統一。

其次，《征求意見稿》應當完善各種具體的登記方法，包括初始登記、轉移登記、抵押登記、預告登記、異議登記、注銷登記、變更登記、查封登記等具體的登記規則。《物權法》上關于不動產登記的規則相對而言比較抽象和簡略，《征求意見稿》應當將《物權法》上的相關規則予以具體化，使之更具有可操作性。例如，《征求意見稿》對不動產登記申請人的資格、申請的步驟、審核的期限、登記錯誤的賠償責任等等，都應當予以明確規定，使《物權法》的相關規定得到落實、具有可操作性。

再次，《征求意見稿》應當注重不同類型公權力之間的銜接和配合，尤其是行政機關與司法機關權力的銜接與配合。《物權法》第28條規定：“因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等，導致物權設立、變更、轉讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時發生效力。”同此，該規定確立了基于法院和仲裁機構生效法律文書也能作為物權變動的原因的制度，這就涉及法院和仲裁機構生效法律文書與不動產登記部門所作出的物權登記行為之間效力的銜接與協調問題。例如，生效法律文書所確定的不動產權利與不動產登記簿所載的不動產權利不一致，如何協調兩種權利狀態等，這在《征求意見稿》中也應當有所體現。

最后，《征求意見稿》應當完善有關登記機構登記錯誤的賠償責任規定。登記在性質上不是純粹的行政行為，登記行為將產生民法上的法律后果，因此，登記機關因登記錯誤給公民和法人造成損害的，應當承擔相應的民事賠償責任。《物權法》第21條規定了登記機構登記錯誤的賠償責任，這本身就表明了其屬于民事責任。可見，立法者是從民事責任的角度出發，確立相關規范的。但民事責任問題涉及司法管轄，行政機關無權在行政法規中對司法管轄問題作出規定，而必須由法律來完成這一任務。因此，《征求意見稿》的制定在適當時機應當上升到法律的層面。

二、《征求意見稿》應當擴大不動產統一登記的適用范圍

《征求意見稿》第4條規定：“下列不動產權利，依照本條例的規定辦理登記：（一）集體土地所有權；（二）房屋等建筑物、構筑物所有權；（三）森林、林木所有權;（四）耕地、林地、草地等土地承包經營權；（五）建設用地使用權；（六）宅基地使用權；（七）海域使用權；（八）地役權；（九）抵押權；（十）法律規定需要登記的其他不動產權利。”這一規定是關于不動產統一登記范圍的規定。應當說，《征求意見稿》的規定較之于《物權法》的規定有所突破，例如，將地役權明確納入登記的范圍之中，比較好地總結了既有法律的規定。但是總體而言，《征求意見稿》關于不動產登記的范圍仍然較小，不能適應未來社會發展的需求，這表明《征求意見稿》應當注重新的類型的不動產權利，將它們納入其中進行登記，擴大不動產登記的范圍。盡管登記是依據當事人的申請啟動的，登記機構審查的內容也應當圍繞當事人申請的內容和范圍來進行，但如果在法律上不明確究竟哪些財產需要登記、如何辦理登記，就會在實踐中產生諸多問題。

現代社會，不動產登記的范圍是隨著不動產類型的發展而不斷擴張的。一方面，現代社會財產的形態在不斷增加，尤其是不動產的涵義在不斷發生變動，完全用傳統的不動產形態的界定已經不能涵蓋新的財產形態。例如，傳統物權法不調整空間關系，但在現代社會，人口激增、經濟快速發展以及城市化的日益加快，導致不可再生的土地資源越來越稀缺，決定了人類對土地的利用逐步從平面轉向立體，空間的利用與開發也就越來越重要。因此，地上和地下空間也成為重要的財產，出現了空間權、空間役權等制度。另一方面，新的財產形態價值巨大，隨著社會的發展和人類生產力和創造力的提高，一些新型財富形式不斷產生。由于這些新的財產類型的出現，物權客體的范圍也相應擴張，這就需要物權法不斷擴大其適用范圍，確認和保護一些新型的財產形式。⑤參見王衛國：《中國土地權利研究》，中國政法大學出版社1997年版，第211頁。這在客觀上都需要相應的不動產登記制度予以配套，因而，在構建統一的不動產登記制度時，應當適應不動產范圍不斷擴張的需要，不斷完善不動產物權的公示制度。

具體而言，《征求意見稿》應當從如下幾方面對不動產登記的范圍進行擴張。

第一，《征求意見稿》應當明確在地上和地下設定建設用地使用權的登記問題，即空間權的登記問題。資源的有限性與不斷增長的人類的需求之間存在一定的矛盾，為了緩解這一矛盾，必須不斷提高資源的利用效率，而空間利用權（包括空間權、空間役權等）的產生就是有效利用不動產資源的需求在法律上的重要體現。各種新類型空間利用權的出現也要求有相應的登記規則予以配套，如果不對這些新型不動產的登記問題作出立法上的回應，則將導致這些財產在現實中難以發揮其價值，導致權利人的利益受損。

第二，《征求意見稿》應當對小區車位車庫的登記問題作出規定。目前城市中住宅小區的車位車庫，日漸成為人們關注的問題，車位車庫的價值也越來越大。所謂車位，是指車庫中的停車位。就車位來說，雖然它可能沒有封閉，但必須在地面上劃定確定的分割線，以確定各個車位的區分所有的范圍，沒有進行如此界分的，不能作為專有部分，這也是建筑物區分所有權構造上和利用上獨立性的要求。⑥參見陳英：《住宅小區車位(庫)登記制度探析》，《武漢理工大學學報（社會科學版）》2012年第1期。因具有越來越多的獨立性和財產價值，車位車庫登記問題日益突出。尤其是在城市中，車位和車庫不僅價值巨大，而且已經構成獨立的交易財產，具有獨立可移轉性，相關的交易也越來越多。車位車庫的登記與房屋的登記有一定的區別，因此《征求意見稿》必須對小區車位車庫的登記問題作出規定。

第三，《征求意見稿》應當對地上附著的建筑物、構筑物等不動產作出規定。為了實現對不動產

登記和統計的準確性，《征求意見稿》還應當建立不動產的總登記制度，即所有類型的不動產都應當進行一次總登記，尤其是所有的土地，包括未利用地。此外，在《征求意見稿》中，應當對地上附著的建筑物、構筑物等不動產作出規定。不動產的范圍寬泛，除了土地和房屋之外，還包括地上附著物。而地上附著物的范圍也是十分寬泛的，其內涵和外延在實踐中同樣存在很大爭議。例如，橋梁、道路、地下商鋪、水庫大壩等是否屬于地上附著物，應否辦理登記？住宅小區所建假山、雕塑、涼亭、樹木等是否需要辦理登記？這些問題值得討論。《征求意見稿》應當對這些類型的不動產登記問題作出規定，否則難以回應實踐的需求。

第四，《征求意見稿》應當擴大房屋登記的范圍。房屋的概念不僅包括已建成的房屋，而且包括正在建造的或者預售的商品房。正在建造的建筑物，因尚未完成，不屬于具有特定性的獨立物，無法成為物權的客體。⑦參見李林林：《實現不動產登記規則的“一元主義”——登記生效主義》，《山西師范大學學報（社會科學版）》2010年第S3期。但是，隨著現代社會經濟的發展，出于融資便利的需要，實踐中出現了以正在建造的建筑物設定抵押，以獲得融資的新情形，因此，正在建造的房屋也需要辦理登記。但這些特殊的不動產如何登記，需要在《征求意見稿》上作出統一規定。

應當看到，隨著物權制度的發展，新的不動產權利范圍將日益擴展，但就不動產登記制度而言，其制度設計應當以土地登記為中心，主要理由在于：各種不動產權利實際上都是在土地之上形成的，其大多圍繞土地使用權而展開。⑧參見申衛星：《內容與形式之間：我國物權登記立法的完善》，《中外法學》2006年第2期。所以《征求意見稿》在構建統一的不動產登記制度時，應當以構建完善的土地登記制度為中心。在擴大登記的范圍以后，針對所有這些物權，都應當以土地的權利為中心來建立一套完整的登記體系。

三、《征求意見稿》應當建立完備的不動產登記查詢制度

《征求意見稿》第23條規定：“權利人、利害關系人可以依法查詢、復制不動產登記資料，不動產登記機構應當提供。有關國家機關可以依照法律、行政法規的規定查詢、復制與調查處理案件有關的不動產登記資料。”該規定根據《物權法》相關規定而制定，較之原來的規定有所細化，而且，《征求意見稿》在第24條中規定了“查詢不動產登記資料的單位、個人不得將查詢獲得的不動產登記資料用于其他目的；未經權利人同意，不得向社會或者他人泄露查詢獲得的不動產登記資料”。這也是對泄露不動產登記信息的法律責任的細化規定。然而，《征求意見稿》對于不動產登記的查詢制度仍然存在一些待明確的問題，對于這一制度應當做出更完備的規定。

第一，《征求意見稿》應當區分權利人和利害關系人，分別規定不同的查詢權限。《物權法》第18條規定：“權利人、利害關系人可以申請查詢、復制登記資料，登記機構應當提供。”《征求意見稿》第23條基本重復了《物權法》的這一規定，但對于界定權利人和利害關系人，并沒有作出明確的、細化的規定。筆者認為，《征求意見稿》應明確以下兩方面的內容。一方面，應當具體解釋何謂權利人、何謂利害關系人。《瑞士民法典》第970條規定：“經初步證據證明為有利害關系者，有權請求查閱不動產登記簿或請求就此制作內容摘要。”在德國法上，只有對查詢登記具有正當利益的人，才能在登記機關處查詢不動產的特定登記信息。⑨《德國土地登記法》第12條第1款規定對利益人公開，即有正當利益之人能查閱登記簿。在判斷何為正當利益時，為了平衡查詢人和登記權利人的利益關系，應尤其尊重登記權利人的利益以及信息自主權，筆者認為，這些經驗值得借鑒。通常，利害關系人有證據證明其與被查詢的主體具有利害關系，例如欲購買和承租登記的房屋，需要了解房屋之上的權屬狀況，其應當享有查詢的權限。《征求意見稿》應當對利害關系的具體類型作出列舉規

定，方便實踐操作。另一方面，在利害關系人內部，也應當根據利害關系的不同、交易的需求不同，而設置不同的查詢范圍。法律設立房屋登記制度的初衷，在于明確房屋產權歸屬，保障交易安全。⑩參見朱廣新：《不動產適用善意取得制度的限度》，《法學研究》2009年第4期。在查詢目的方面，應當將查詢的目的主要限于交易需要等目的，因為房產登記制度的主要功能即在于滿足交易安全與交易效率的需要。因此，應當將查詢的目的主要限于滿足交易需要，除房產本人及利益相關人有權進行查詢外，其他主體查詢他人的房產信息時，應當向房產登記機關提供相關的交易材料。利害關系人和權利人對不動產的利害關系程度不同，其查詢權限也應當有所不同。例如，有的只能查詢不動產的基本權利狀況，有的則可以查詢不動產之上的所有權利義務狀況。

第二，《征求意見稿》應當明確不動產登記查詢的方法。目前，對于不動產登記的查詢，在實踐中存在著“以房查人”和“以人查房”兩種查詢方法。筆者認為，從維護交易安全、降低交易成本的角度出發，主要應當采取“以房查人”的做法，其原因在于：一方面，“以房查人”基本能夠使相對人清晰地得知所有權主體和房屋上所存在的限定物權的主體以及權利狀況，能夠滿足維護交易安全、提高交易效率的需要；另一方面，“以房查人”能夠兼顧個人隱私權、個人信息權的保護。“以人查房”雖然也能夠使相對人得知相關不動產的權屬狀態，但此種查詢方式將使公民的財產狀況暴露在公開的環境之中，這不僅會對公民的侵私權構成侵犯，而且還有可能造成其他附帶的負面影響。此外，“以房查人”也符合最小查詢原則，即只要信息查詢人所查到的信息能夠滿足其交易需要即可，而不需要查詢人查詢與房產有關的所有信息。“以人查房”可能使個人的財產狀況以及其他個人信息不當地被披露，已經超出維護交易安全、提高交易效率的合理需要，有違最小查詢原則。因此，除公檢法機關依據法定的授權需要對個人的房產信息進行查詢外，一般情況下，權利人和利害關系人的查詢應當采取“以房查人”的方式。

第三，《征求意見稿》應當規定更為明確的查詢程序。例如交易之前的查詢程序、訴前保全的查詢程序等等。目前《征求意見稿》關于不動產登記信息的查詢，僅有一個條文的規定，缺少明確程序的規定。應當在《征求意見稿》中對查詢程序作出更為明確的規定，例如查詢的申請如何提出，申請查詢應當具備哪些條件，在提出查詢申請后應當于多長期限內作出答復等，都應當作出具體的規定，這樣登記機構才能進行具體操作。

第四，《征求意見稿》應進一步完善個人不動產信息保護制度。一方面，應當規定有關個人不動產信息保護規則，防止個人不動產信息的泄露。個人的不動產信息屬于個人信息與個人隱私的交叉部分，其與不動產信息的查詢主體與查詢方式存在密切關聯。因為房屋登記信息畢竟涉及個人的住宅隱私等，如果允許任何人“以人查房”，并將該房屋信息發布在互聯網上，可能影響個人的私人生活安寧，甚至危及個人的人身、財產安全。①參見王立彬：《不動產登記條例：一切為了權利人》，《中國國土資源報》2014年8月19日。因為對于市場主體來說，不動產財產狀況是一個人的財產中較為核心的內容，一旦泄露出去，后果十分嚴重。有必要進一步完善個人不動產信息的保護規則，防止個人不動產信息的泄露。另一方面，應當進一步完善泄露個人不動產信息的責任制度。目前《征求意見稿》僅在第27條規定：“不動產登記機構、不動產登記信息共享單位及其工作人員、查詢不動產登記資料的單位和個人違反國家規定，泄露不動產登記資料或者登記信息，給他人造成損失的，依法承擔賠償責任，對有關責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”但是，在民事責任方面，泄露他人不動產信息的責任形式，應當不限于賠償損失，而是還應當包括停止侵害、消除危險。現在《征求意見稿》第27條的責任方式規定得過于單一，不足以實現對受害人的充分救濟。例如，受害人已經知道侵權行為人正在復制有關其不動產信息的資料，此時應當允許其主張行為人承擔停止侵害的責任。

（責任編輯：陳歷幸）

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A

1005-9512（2014）12-0002-06

王利明，法學博士，中國人民大學法學院教授，中國人民大學民商事法律科學研究中心專職研究員。

*本文為國家社科基金重大項目“法學方法論與中國民商法研究”(項目編號:13&ZD 150)的階段性成果。