立法規劃之淡化與反思*

劉松山

（華東政法大學法律學院，上海200042）

立法規劃之淡化與反思*

劉松山

（華東政法大學法律學院，上海200042）

長期以來，中國學者對立法規劃的性質、效力以及制定主體等基本問題，并沒有形成共識。從建國到改革開放之初的立法成就都不是靠規劃取得的，實踐中立法規劃并沒有起到預期的作用。立法規劃與人民代表大會制度的體制以及科學立法、民主立法的基本原則都不甚相符。立法規劃應當被視為一種立法建議，不應具有指令性作用。立法機關不適宜制定立法規劃，應當將立法規劃的編制權交給立法提案主體，或者由立法機關的工作機構調研協調后提出一攬子立法建議，交給立法提案主體，并建立溝通協調機制，保證提案與審議之間的必要銜接。《立法法》修正案草案對立法規劃的規定是否適當，值得討論。

立法規劃；立法法；人民代表大會制度；立法建議

在中國的立法活動中，立法規劃是一種頗具特色的做法。從全國人大常委會到有立法權的地方人大常委會，都很注重制定幾年內的立法規劃。長期以來，中國學者對立法規劃存在的問題，卻缺乏系統的評估、討論和研究，雖然出現過個別質疑的意見，也并未受到足夠重視。2014年8月31日，全國人大常委會通過中國人大網向社會公布征求意見的《立法法》修正案草案，明確將立法規劃作為一項法定的內容規定下來。這一規定是否符合科學立法、民主立法要求，需要深思。

一、立法規劃的基本范疇難以界定

立法部門雖然重視制定立法規劃，但對于立法規劃的一些基本范疇，無論是在理論上還是實踐中，迄今都沒有形成共識。

1.對立法規劃性質的認識不清楚

第一種觀點認為，立法規劃具有準法的性質。周旺生教授一直堅持這一觀點。在他看來，“立法規劃屬于一種準法性質的文件：它具有準法的性質，但又不是完全意義或典型意義上的法，即‘準法’或‘半法’”。①第二種觀點認為，立法規劃具有立法準備的性質。值得注意的是，這一觀點來自從事立法工作的實際部門。《立法法》制定后，喬曉陽主編的《立法法講話》一書，在“法律的制定程序”

一講中，介紹的第一個程序就是立法規劃和立法計劃，并將立法規劃和立法計劃定性為“立法準備程序”。②參見喬曉陽主編：《立法法講話》，中國民主法制出版社2000年版，第100頁以下。第三種觀點認為，立法規劃具有管理或者計劃的性質，因為“科學的管理工作的特點之一，是加強管理的計劃性，在實施一項計劃措施以前，需要預先擬定它的具體內容和實施的步驟”；“立法規劃也需要有計劃地進行，只有這樣，才能發揮法律對管理經濟和社會生活各個領域的重大作用”。③吳大英、任允正、李林：《比較立法制度》，群眾出版社1992年版，第783頁。七屆全國人大以來的全國人大常委會委員長或副委員長，在常委會工作報告中都反復強調，要制定立法規劃，使立法工作有計劃地進行。第四種觀點認為，立法規劃具有立法預測的性質。周旺生教授在強調立法規劃具有準法性質的同時，又認為立法規劃具有立法預測的特點，他撰寫的多本立法學著作，都將立法規劃與立法預測放在一起論述；前述喬曉陽主編的《立法法講話》一書，在提出立法規劃具有立法準備特點的同時，也認為規劃具有預測的性質；吳大英等學者在提出立法規劃具有管理計劃性質的同時，也提出，“立法規劃工作是同立法預測工作緊密地聯系在一起的，并且是依靠立法預測而進行的。如果沒有立法預測，要制定切實可行的立法規劃是不可能的”。④同上注，吳大英、任允正、李林書，第783頁。

可見，對立法規劃的性質雖然見仁見智，但對于其立法預測的特性，各方面的認識基本一致。但是，立法應當由誰來預測，是由立法機關還是立法機關之外的主體來預測，又是值得研究的問題。如果將立法規劃視為一種準法性質的文件，就像周旺生教授所說的“同立法規劃的這種性質相適應，編制立法規劃的活動，是準立法活動”，⑤周旺生：《立法論》，北京大學出版社1996年版，第460頁。那么，既然是準立法活動，就需要十分注重它的強制性和法律效力了。但現實問題是，一旦規劃不能如期立法，又如何去強制立法甚至對立法機關課以法律責任呢？如果將立法規劃視為立法準備程序的初始和必經階段，就需要討論這一程序要不要法律化了。而在《立法法》的制定過程中，有關的專家建議稿就曾經設計了“立法準備”一章，將立法規劃作為其中第一項內容。⑥專家建議稿是這樣設計的：“有權制定法律、行政法規、省級地方性法規和自治條例、單行條例的機關，應當制定長期的立法規劃和近期的立法計劃。”“調整立法規劃和立法計劃，必須經過制定機關批準。”“列入立法規劃和立法計劃的項目，應當確定法案起草的主管單位”。參見李步云主編：《立法法研究》，湖南人民出版社1998年版，第7-8頁。但是，《立法法》最終沒有規定有關立法規劃的內容，這說明，立法規劃不適宜作為法定立法程序的一部分。這次向社會公布征求意見的《立法法》修正案草案，又規定了立法規劃的相關內容，這是一個需要認真討論的問題。如果將立法規劃視為一項計劃和管理工作，就涉及一些更大的問題，即立法能不能依照預先的計劃進行、能不能讓一只有形無形的手對它進行預先管理和控制？而這個問題存在很大爭議，有的意見對此持完全否定的態度。下文也將繼續述及這個問題。

總體上看，對立法規劃的性質是什么，迄今尚沒有出現一個有說服力的共識性觀點。

2.制定立法規劃的主體不明確

理論界有一種傾向性觀點認為，立法規劃“就是有權的主體，在自己的職權范圍內”，所編制的關于立法工作的設想和部署。⑦同前注⑤，周旺生書。那么，“有權的主體”所指為何？有學者進一步認為“就是有立法權的主體”。在這個認識的基礎上，似乎就自然得出了結論：法律的立法規劃由全國人大常委會制定，地方性法規的立法規劃由地方人大常委會制定。⑧參見周旺生：《立法規劃的權限劃分和編制規程》，《政治與法律》1993年第1期；汪全勝：《立法規劃新論》，《杭州商學院學報》2003年第2期。但是，三十多年來，全國人大常委會從來沒有表決通過一件立法規劃。按照全國人大常委會法工委副主任闞珂的說法，立法規劃經過了一個工作逐步規范的

過程，到了十屆以后，制定立法規劃工作的體制進一步理順了。⑨參見闞珂：《回望全國人大常委會的立法工作》，《法制日報》2013年11月7日第3版。2013年10月底，各主要媒體公布了十二屆全國人大常委會立法規劃。為宣傳落實這個規劃，全國人大常委會法工委副主任信春鷹在接受媒體采訪時強調說：“立法規劃是全國人大常委會在統籌各方面意見基礎上形成的重要文件。”⑩信春鷹：《提高法律草案質量努力完成立法規劃》，《法制日報》2013年10月31日要聞版。按照以上兩位法工委負責人的說法，制定立法規劃的體制理順了，立法規劃又是常委會形成的重要文件，但有意思的是，前述媒體公布的立法規劃，既沒有審議或者表決通過的主體（比如全國人大常委會），也沒有發布規劃的具體部門（比如常委會辦公廳或者法制工作委員會）。如此重要的立法文件，在向社會公開時卻沒有一個制定和發布的主體，這是很值得注意和研究的問題。

那么，全國人大常委會的立法規劃究竟是由誰制定的呢？答案是，從以前的做法來看，“一般由工作機構研究擬定，由委員長會議審議同意后，印發常委會討論認可”。①同前注②，喬曉陽主編書，第105頁。前述中國人大網公布的《立法法》修正案草案則明確規定，“全國人民代表大會常務委員會工作機構編制立法規劃”。從這里可以看出，在全國人大常委會內部，立法規劃從擬定到審議討論通過，涉及三個主體。一是常委會的工作機構（以前是秘書處、辦公廳，現在是法工委），它的任務是研究擬定或者叫“編制”立法規劃。幾年前，全國人大常委會法工委還設立了立法規劃室，專司這一任務。二是委員長會議，在工作機構研究擬定后，委員長會議進行審議并決定是否同意這一立法規劃。這次公布征求意見的《立法法》修正案草案則明確規定，立法規劃“由委員長會議通過并向社會公布”。三是常委會，委員長會議審議同意后，立法規劃要經過常委會的討論認可程序。而這次公布征求意見的《立法法》修正案草案沒有明確規定，委員長會議通過的立法規劃要經過常委會的討論認可程序。但是，沒有明確規定，并不等于實際上不這么做。可以肯定的是，委員長會議通過的立法規劃，在通過的前后，必然要交常委會討論認可，因為這個草案還明確規定，全國人大常委會要“通過每屆任期的立法規劃”，“加強對立法工作的統籌安排”。試想一下，常委會會議如果沒有在內部討論認可一個立法規劃，又怎么可能通過立法規劃去統籌安排立法工作呢？

實踐中，地方人大及其常委會的立法規劃，不少是參照全國人大常委會的做法編制出臺的，即由工作機構（辦公廳或者法制工作機構）研究擬定，主任會議審議或者同意后，印發常委會討論認可。需要說明的是，這里的常委會“討論認可”（包括前述全國人大常委會的“討論認可”），與審議表決有著重要區別，前者是一種不具有法律效力的行為，后者則是具有完整法律效力的立法行為。值得注意的是，確有個別地方在立法條例中明確規定，立法規劃須由人大常委會審議通過。②如《黑龍江省人大及其常委會立法條例》第13條：“立法規劃草案由法制工作委員會報主任會議提請常務委員會審議通過。”而實踐中，由人大常委會直接審議并表決通過地方立法規劃的例子也不少。比如，2012年6月25日，海口市人大常委會就審議并表決通過了該市2012年到2016年的五年立法規劃。2013年12月30日，重慶市人大常委會也審議通過了重慶市第四屆人大及其常委會立法規劃，并由重慶市人大常委會以公告形式發布這一規劃。③參見中國人大網。這些情況說明，對于立法規劃的制定主體究竟為何，地方人大常委會的規定和做法并不一致，甚至存在混亂。

在立法規劃主體問題上值得特別關注的是人大常委會在立法規劃制定中的角色。仍以全國人大常委會為例，既然是立法規劃，其范圍當然就要涵蓋全國人大和它的常委會兩個主體的立法項目。對于涉及兩個重要主體的立法項目，為什么如前所述，只是“印發常委會討論認可”，卻不由常委會正式審議并表決通過，作為法律性文件予以公布（如前所述，這次公布征求意見的《立法法》修正案草案，

雖然回避了常委會的討論認可程序，但實際上不可能消除這一做法）呢？迄今為止，筆者尚未見到最高立法機關及其相關負責人給予正面解釋。但是，有兩個障礙是不難設想的。第一，代表大會要制定什么法律，常委會無權為它制定一個規劃，否則，就有常委會凌駕于代表大會之上并要求代表大會服從常委會的嫌疑。所以，分析七屆全國人大以來的立法規劃就會發現，每屆的立法規劃都被稱為“全國人大常委會立法規劃”，名稱中都沒有包括全國人大，也就是說，常委會只是在為自己制定一個立法規劃，而未越權給代表大會制定規劃。上述重慶市人大常委會卻以立法形式表決通過一個重慶市的人大及其常委會的立法規劃，這就有將常委會凌駕于代表大會之上的嫌疑。第二，常委會如果審議并表決通過或者討論認可了一個立法規劃，就意味著這個規劃具有了法律效力，它不僅對“一府兩院”這些提案主體具有約束力，也對常委會自身具有約束力呢？并且，常委會自己制定認可的立法規劃，自己卻不能如期完成，將會造成什么樣的結果？所以，在很大程度上說，常委會不去表決通過或者公開地“討論認可”一個立法規劃，可以避免使自己陷于“執法不嚴”的被動境地。

那么，由全國人大常委會的委員長會議或地方人大常委會的主任會議審議通過并公布立法規劃，是否合適呢？筆者認為也不合適。因為委員長會議或者主任會議既非權力機關，也非權力機關的領導機關，依照相關法律的規定，它只是處理常委會重要日常工作的機構，它通過的立法規劃要求人大及其常委會去執行，顯然缺乏基本的法理和憲法法律規定的支撐，容易產生委員長會議或者主任會議凌駕于常委會甚至代表大會之上的嫌疑。仔細分析多年來各類媒體關于人大常委會立法規劃的報道，就會發現，雖然這些規劃都是由委員長會議或者主任會議審定的，但媒體常常采取模糊處理的手法，只是籠統地報道說，某級人大常委會制定或者公布了立法規劃，而實際上，該級人大常委會并未以法律性文件或者其他形式正式公布立法規劃。而這次《立法法》修正案草案直接規定立法規劃由委員長會議通過并向社會公布，顯然就會帶來一個疑問：委員長會議通過的立法規劃能不能約束常委會甚至代表大會？如果能，它的法理基礎和憲法依據是什么？

3.立法規劃的效力難以界定

對立法規劃性質的認識分歧，以及立法規劃制定主體的不明確，實際也就決定了，對立法規劃有沒有效力以及具有何種效力，很難形成科學的認識。

周旺生教授在主張立法規劃具有“準法”性質的基礎上，就順勢認為，立法規劃具有指令性和指導性的雙重效力。④參見前注①，周旺生書，第422頁。為實現指令性效力，他還提出：“必要時，有權主體可以并應當采取一定的強制方式，監督有關方面完成立法規劃的指標和任務。對由于失職、瀆職及其他主觀原因而不能完成立法規劃所定指標的，應當依法定制度給予必要處分。”⑤參見前注①，周旺生書，第433頁。在前述喬曉陽主編的《立法法講話》一書中，也提出，立法規劃“具有指令性和指導性兩個特點”。所謂指令性，是指立法規劃“一經制定后，就應當嚴格執行”；而立法規劃又具有指導性，隨著社會的發展變化，立法規劃也“必須根據新的情況及時進行調整”。⑥同前注②，喬曉陽主編書，第102頁。這種觀點與周旺生教授的表述基本相同，只是沒有提出指令性的強制性措施而已。然而，2003年北京市人大常委會立法工作機構負責人主編的《地方立法程序》一書，卻明確提出，立法規劃“應當只具有指導意義，對立法工作起著提示和某種軟約束的作用”。⑦李小娟、劉勉義：《地方立法程序研究》，中國人民公安大學出版社2003年版，第14頁。這里非但沒有提出指令性，相反，卻提醒讀者說，“由于它容易將人的思想導入固定模式，從而可能導致立法工作的僵化，因而實踐中還需要注意減少和避免它對工作的負面影響”。⑧同上注。可見，對于立法規劃的效力，地方人大常委會和

全國人大常委會的法制工作機構，在認識上是存在很大差異的。

而全國人大常委會法工委立法規劃室在2008年編著的《立法統計》一書中提出：“全國人大常委會立法規劃是預期的、指導性的。”⑨全國人大常委會法工委立法規劃室編：《中華人民共和國立法統計》，中國民主法制出版社2008年版，第325頁。這與前述喬曉陽主編的書中關于立法規劃具有指令性的說法不一致，它表明，即使在全國人大常委會法工委的內部，對立法規劃效力的認識，前后也存在分歧。

據筆者統計，七屆全國人大以來，全國人大常委會委員長或副委員長在歷次全國人大會議上所做的工作報告中，共有十五次提出要加強立法規劃，但既沒有提到立法規劃的指導性，也沒有提到立法規劃的指令性。針對立法規劃的執行不力問題，彭沖在八屆全國人大一次會議上曾提出，要“實行定任務、定班子、定時間的三落實措施”，⑩同前注⑨，全國人大常委會法工委立法規劃室編書，第591頁。但沒有明確不落實的責任。為保證立法規劃的實現，吳邦國在十屆全國人大第二次會議上曾“要求各部門、各單位高度重視，落實責任”，①同前注⑨，全國人大常委會法工委立法規劃室編書，第111頁。但對于落實什么責任又付之闕如。這些情況至少說明，對于立法規劃有沒有效力以及有什么樣的效力，在全國人大常委會一方，是一個并未明確的問題。

二、對立法規劃所起作用不宜高估

（一）建國后至第五屆、第六屆全國人大期間，國家立法的成績都不是靠規劃取得的

回顧歷史可以發現，從建國之初共同綱領的制定，到1954年憲法及緊隨其后一系列重要法律的制定，事先都沒有立法規劃或者一個類似立法規劃的部署。十一屆三中全會提出要加強社會主義民主，健全社會主義法制。隨后，適應迅速恢復被“文革”破壞了的國家政權和對外開放的需要，全國人大通過的七部重要法律，事先也沒有由哪個機構編制立法規劃，進行部署和安排。據筆者初步統計，從1979年到1987年，五屆全國人大及其常委會立法55件，六屆全國人大及其常委會立法63件，共計118件。對這一立法成就，1988年，陳丕顯在七屆全國人大一次會議上的總結是：“以憲法為基礎的社會主義法律體系已經初步形成。”②劉政、于友民、程湘清主編：《人民代表大會工作全書》，中國民主法制出版社1999年版，第569頁。但是，這個以1982憲法為基礎的包括刑事、民事和國家機構方面基本法律的100多件立法，都不是根據立法規劃開展的。

不但當時沒有一個正式的立法規劃，即使當時有一些類似規劃性質的立法設想或者部署，不少也沒有得到如期落實。比較典型的是，按照中共中央1980年的建議，要在1981年的五屆全國人大四次會議上通過修改后的憲法，而到1982年的五屆全國人大五次會議才通過憲法修改草案。再比如，鄧小平在1978年底的中央工作會議上提出：“應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，例如工廠法、人民公社法、森林法、草原法、環境保護法、勞動法、外國人投資法等等。”③《鄧小平文選》（第2卷），人民出版社1994年版，第146頁。他還強調，“有比沒有好，快搞比慢搞好”。④同上注，第147頁。如果說鄧小平的這一設想帶有一些立法規劃的特點的話，那么，它的落實也用了較長的時間。比如，1979年制定的森林法和環境保護法，以及1981年制定的民事訴訟法，都屬于試行性質，草原法到1985年才制定，工廠法（全民所有制工業企業法）到1988年才出臺，勞動法到1994年才出臺，而人民公社法因為人民公社不復存在而不可能制定了。鄧小平列舉的這些法律中較快獲得通過的只有1979年制定的刑法、刑事訴訟法和中外合資經營企業法。

（二）彭真的立法思想與立法規劃不甚吻合

在第五屆、第六屆全國人大期間，國家的立法工作主要由彭真主持。研究彭真的立法思想就會發現，他的一些重要觀點與制定立法規劃的做法不甚吻合。比如，與立法規劃著眼于超前設想和部署立法項目不同，彭真強調，越是在改革、調整的時期，立法越“要從中國的實際情況出發”，“對許多問題經驗還不成熟”，就不能立法。?上世紀80年代初期，經濟體制改革大規模展開，急需加強經濟立法，有人設想通過計劃或者規劃的方法，列出將要制定的經濟法的體系。對此，彭真就批評說：“立法如果脫離實際，單純去搞法的體系，沒有不犯錯誤或不失敗的。”?“立法不能只憑愿望和想當然，不能離開實際頭腦里想搞什么就搞什么。”“經驗成熟的，能行得通的”，“才能定成法，成熟一個搞一個”。?1986年，針對制定《民法通則》過程中遇到的所謂體系爭論，彭真再次說：“有人要先搞體系，什么民法體系、經濟法體系，然后再立法。如果那樣，哪一年才能把法搞出來？”“我們立法，成熟一個制定一個。”?顯然，彭真這種從實際和經驗出發、成熟一個制定一個的立法思想，與超前多年制定規劃后再根據規劃開展立法的思想，存在很大區別。后來有學者批評說，“將‘成熟一個，制定一個’作為立法工作的指針，形成了頭痛醫頭、腳痛醫腳，立法缺乏通盤考慮的局面”，認為要通過立法規劃對未來社會關系進行預測、調整和部署，使法律體系更加科學、完備、和諧。?這位批評者對立法規劃之作用的估計是否科學，恐怕須接受實踐的檢驗。

彭真沒有將立法規劃作為立法工作的“指針”，但他并未忽視從實際出發提出的立法設想和要求。1985年1月21至23日，各省人大常委會負責人召開了一個經濟立法工作座談會。會上，大家提了很多要通過立法解決的問題。會議結束時，彭真講話說：“同志們廣泛交換了意見，特別是在立法方面集中了一大批重要的問題，等于是一次全國性的調查研究。提出問題的本身就包含著解決問題的方法。”?當時，也沒有立法規劃的做法。有人建議，立法應該搞個計劃。彭真說：“我們這次會就是一種制定立法計劃的方式，而且是搞聯系實際的計劃。”“會后，請秘書處和法工委把會上提出的問題梳梳辮子，并向有關方面通信息，大家全面系統研究一下，哪些是主要的先解決，也就是提出個工作計劃。”?如果要追溯立法規劃的起源，這次會議上關于立法計劃的討論以及彭真的講話，大概就可以歸為其中之一。

招標代理機構的服務專業性程度往往能夠在招標文件的編制上體現出來，而招標質量在很大程度上業取決于招標文件的嚴謹性。但是通過研究調查發現，不同代理機構的大部分招標文件在結構與正文上基本一致，沒有結合招標項目的自身特色進行文件的編輯，抄襲嚴重，缺乏特色，很難從招標文件上看到招標代理機構服務上的專業性。從招標文件可以看出，招標代理人員對相關的法律法規缺乏系統性的培訓，對專業知識也不具備透徹理解的能力，合同、經濟等方面的專業知識儲備率較低，從而在整體上降低了招標代理機構服務的專業性。

值得注意的是，彭真這里所說的立法計劃，是立足于調查研究、聯系實際和提出問題的，并強調“提出問題的本身就包含著解決問題的方法”，所以，如果把這種立法計劃視為今天的立法規劃，那它與彭真前面強調的立法從經驗和實際出發，以及“成熟一個，制定一個”的立法思想實際是一致的。更重要的是，彭真并沒有把這種由工作部門“梳梳辮子”、“提出個工作計劃”的做法上升到一個遵循嚴格程序甚至類似立法程度的高度，沒有要求有關方面要在什么時間內嚴格按照這個計劃來起草和提出法律案。在他主持全國人大常委會工作期間，也沒有把這種計劃和規劃性質的東西寫進常委會的工作報告。對于這種工作計劃，彭真沒有拔高它的地位，沒有嚴格它的出臺程序，沒有高估它的作用。

（三）七屆以來全國人大常委會的立法規劃受到重視，但實現率并不理想

立法規劃被正式提出并受到重視，始于七屆全國人大任期之初。1988年，萬里委員長在七屆全國人大常委會第一次會議上提出：“本屆常委會，要爭取在第二次會議上，制定出一個五年立法規劃”。?此后至十二屆全國人大一次會議期間，全國人大常委會共向全國人大做過的26次工作報告

中，有關立法規劃的表述出現了14次。此間，歷任全國人大常委會的委員長和副委員長在常委會會議或者立法工作座談會等其他場合，還多次提及立法規劃問題。立法規劃何以受到如此重視呢？

一方面，立法機關試圖通過立法規劃來掌握立法的計劃性、主動性、重點性和步驟性。在上述七屆全國人大常委會會議上，萬里就強調，立法規劃制定后，立法要“有計劃、有步驟地進行”。?1998年，田紀云在九屆全國人大一次會議上總結八屆人大五年的立法工作時說，本屆任期一開始就制定了五年立法規劃，以“加強立法工作的計劃性和主動性”。?隨后，李鵬在九屆全國人大常委會第二次會議上也說，要制定立法規劃，使立法工作“有計劃、有步驟、有重點地進行。?2003年，李鵬在十屆全國人大一次會議上又提出，要“堅持立法工作的計劃性，爭取立法工作的主動性”。?可見，立法機關是試圖通過規劃的方式來掌控立法的步驟、重點和進程。

另一方面，立法機關試圖通過制定規劃的方式來構建法律體系。1995年，喬石在全國人大常委會召開的立法工作座談會上說，常委會提出，“要在本屆任期內大體形成社會主義市場經濟法律體系框架，并制定了五年立法規劃”。?1998年，李鵬在九屆全國人大常委會第二次會議上說，人大常委會抓緊研究制定五年立法規劃，“對于實現本屆全國人大任期內初步形成有中國特色社會主義法律體系的目標，是很有必要的”。2004年，吳邦國在十屆全國人大第二次會議上也提出，在制定立法規劃，要“著眼于本屆任期內基本形成中國特色社會主義法律體系”。?2014年，張德江在全國人大常委會舉行的立法工作會議上也強調：“認真落實立法規劃，對于進一步完善中國特色社會主義法律體系、加快建設社會主義法治國家具有重要意義。”?這些情況表明，立法機關試圖通過預先規劃的方法，設計、構建我國法律體系的具體組成內容以及在相應時段內的立法時間表。除了七屆全國人大期間曾經制定過近兩年的立法規劃外，?立法規劃的時間一般都是五年，按李鵬在九屆全國人大常委會期間的說法，立法應該做到“年度有計劃，五年有規劃，長遠有綱要”。?

為了保證立法規劃的如期完成，全國人大常委會可謂不遺余力。1991年，彭沖在七屆全國人大四次會議上提出，“全國人大常委會要抓好立法規劃的制定和落實”，“促進立法規劃的實現”。?1993年，彭沖在八屆全國人大一次會議上說，七屆全國人大常委會曾“先后召開了三次立法工作會議，督促檢查法律草案的起草工作。?1995年，田紀云在八屆全國人大三次會議上說：“今年上半年，要對五年立法規劃的落實情況進行一次全面檢查，對今年的立法工作作出具體部署，督促承擔法律起草任務的部門和單位在保證質量的前提下，按期完成任務。”?此后李鵬、吳邦國等屢次強調認真落實立法規劃。張德江在全國人大常委會會議上也強調，要“確保中央批準的立法規劃順利實施”。?但是，自七屆人大以來的立法規劃，實現的狀況又如何呢？當然，這首先涉及一個問題：何謂立法規劃的實現，一件立法規劃的項目是不是只有經常委會審議并表決通過才叫實現呢？不是。按照全國人大常委會

法工委立法規劃室的觀點，列入立法規劃的法律草案，只要提請審議，不論本屆是否表決通過，該項目即視為完成。⑥參見同前注⑨，全國人大常委會法工委立法規劃室編書，第325頁。也就是說，一件規劃項目，在本屆內只要提請常委會審議一次，就算實現了規劃。按照這樣的標準，法工委立法規劃室對七屆至十屆全國人大常委會立法規劃的實現率做了以下統計：七屆（1991年10月至1993年3月）立法規劃項目共64件，審議15件，占23.44%，通過12件，占18.75%；八屆立法規劃項目152件，審議78件，占51.32%，通過73件，占48%；九屆立法規劃項目89件，審議56件，占62.92%，通過49件，占55.05%；十屆立法規劃項目76件，審議43件，占56.58%，通過40件，占52.63%。⑦參見同前注⑨，全國人大常委會立法規劃室編書，第325-326頁。《立法統計》一書編于2008年，其中的統計數據止于十屆全國人大任期。十一屆立法規劃項目共64件，由于筆者掌握常委會審議資料的欠缺，不能統計具體的審議件數，但表決通過的法律是公開的，據筆者統計，十一屆期間共通過29件，占45.31%。總結上述連續五屆全國人大常委會的立法規劃可以發現，其實現率大致在50%左右，高時能達到62%左右，低時僅能達到20%左右，也就是說，無論審議還是通過的比例，都基本維持在一半上下。

三、立法規劃存在一些體制性、原則性弊端

如前所述，立法規劃對于增強立法的計劃性、主動性，以及促進法律體系的形成，無疑會起到積極作用。但與此同時，我們也不能不注意到，立法規劃與人民代表大會制度的政治體制以及科學立法、民主立法的基本原則之間存在不可忽視的緊張關系。

（一）立法規劃與人民代表大會制度的政治體制不甚相符

如何看待今天中國立法規劃與政治體制的關系呢？這是一個尚未引起足夠重視的問題。筆者認為，從國家政治體制的層面看，由立法機關自己編制立法規劃并由自己審議通過立法規劃項目，不甚符合人民代表大會制度的基本要求。就拿全國人大常委會來說，在人民代表大會制度的體制下，按照憲法、全國人大組織法的規定，提出法律議案的主體，分別屬于不同的國家機關或者機關內部的組織。也就是說，立法的提案權是憲法和法律賦予提案主體的自主性職權，提案主體是否提出法律案，在什么時候提出法律案，提出什么樣的法律案，是它自身的職權，其他任何國家機關包括全國人大常委會，都不適宜干預。由全國人大常委會甚至它的工作機構制定或者編制一個立法規劃，并像《立法法》修正案草案所規定的那樣，由全國人大常委會通過立法規劃對立法工作進行統籌安排，甚至由編制立法規劃工作機構去協助常委會督促立法規劃的落實，將會不可避免地面臨不少問題。

一是，在與“一府兩院”（包括中央軍事委員會，下同）的關系上，常委會不適當地行使了應當由“一府兩院”行使的職權。在人民代表大會制度的體制下，雖然人大及其常委會是國家機關體系的核心，“一府兩院”由它產生，對它負責，受它監督，但是憲法和法律對人大與“一府兩院”的職權劃分也是明確的，人大及其常委會是權力機關，不能代替“一府兩院”行使職權。對這個問題，彭真曾經特別強調說：“我們全國人大常委會需注意，一不要失職，就是要認真履行憲法賦予的職責；二不要越權，

就是不要越俎代庖，干擾憲法規定由政府、法院、檢察院分別行使的行政權、審判權、檢察權……這是一個嚴格依法辦事的問題。人大和人大常委會行使職權，根據是憲法、全國人大組織法和地方組織法。”⑩參見同前注?，彭真書，第360-361頁。彭真的這個講話也完全適用于人大常委會在立法活動中與“一府兩院”的關系。在一部法律議案從提出到審議通過的過程中，“一府兩院”的提案當然屬于立法程序的一部分，但不能忽視的是，這個提案權本質上還是“一府兩院”自身的獨立職權。人大常委會即使征求了“一府兩院”的立法意見，編制了立法規劃，這個立法規劃也不能干預或者代替“一府兩院”的獨立提案權，否則就會使雙方陷于被動狀態。比如，人大常委會雖然制定了試圖約束“一府兩院”的立法規劃，但后者如果認為提案的條件不成熟，它們有權拒絕按照立法規劃要求提出法律案。而這時，人大常委會就使自己陷于進退兩難的境地，它如果強制“一府兩院”提案，就顯然是干預和代替它們行使職權，如果不強制其提案，那么，立法規劃（確切地說是人大常委會自身的權威）就受到影響了。

二是，在與全國人大主席團的關系上，常委會也無權通過立法規劃來約束主席團。按照全國人大組織法的規定，全國人大主席團是全國人大開會期間的十分重要的臨時組織機構，也是重要的法律案提案主體。常委會組成人員的產生要經過主席團的醞釀和提名程序，它自然不適宜編制一個立法規劃，要求主席團是否以及何時提出一個法律案。

三是，在與全國人大專門委員會或者其他內設機構的關系上，也不適宜用立法規劃加以約束。按照全國人大組織法和《立法法》的規定，全國人大的專門委員會和委員長會議有權向常委會提出法律案。但專門委員會和委員長會議的這一提案權也是獨立的職權，不應受常委會的立法規劃約束。

四是，立法規劃實際上忽視和擠占了權力機關組成人員的提案權。按照相關法律的規定，全國人大的一個代表團、30名以上的代表以及常委會的10名以上委員都有權向全國人大及其常委會提出法律案，而且，由于這些提案主體相對分散，他們的提案有很大的隨機性、不確定性，但是，在編制立法規劃的時候，又如何去考慮這些重要提案主體的職權和影響他們提案的各種因素呢？這個問題本文稍后將繼續分析。

在立法方面，全國人大常委會除了自己直接向代表大會提出憲法修正案議案和法律議案這一行為具有主動性、積極性以外，它余下的職權就是被動地審議和表決其他主體提出的法律案，而且它行使職權的方式是集體的、合議的，這是憲法和法律給人大常委會的立法定位。如果超越了這個定位，人大常委會試圖通過立法規劃來主動掌控立法活動，那么，它就有將自身的性質由被動地集體議事向主動地進行行政管理轉變的傾向，就有立法機關行政化的傾向。

（二）立法規劃與科學立法的原則不甚相符

自科學決策的概念被提出后，科學立法也被作為一項重要的立法原則提了出來。但科學立法的含義究竟是什么，理論與實踐中迄今并未形成共識。《立法法》第6條規定，立法應當“科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任”。這是從權利與義務、權力與責任的平衡方面來界定科學立法的。在《立法法》這一規定的基礎上，來自官方的權威文件又做了這樣的解釋：“科學立法，就是要求法律準確反映和體現所調整社會關系的客觀規律，同時遵循法律體系的內在規律。科學立法的核心，在于立法要尊重和體現規律。”①張德江：《提高立法質量落實立法規劃》，《中國人大》2013年第21期。這是進一步從認識論的角度揭示科學立法的含義。按照這一解釋，科學立法的核心，就是要尊重和體現法所調整社會關系的客觀規律。那么，立法規劃是否符合上述科學立法的要求呢？筆者認為，尚有以下幾個問題值得研究。

其一，由立法機關提出一個立法規劃，再由它來審議通過立法規劃的項目，并不能完全保證這部法的產生符合客觀規律。首先，本來立法規劃是一個在立法程序之外運行的東西，缺乏憲法和法律的

依據。但是，這個缺乏憲法法律依據的規劃，卻被賦予了引導立法進程的功能，而立法進程是一套由憲法和法律確立的完整自足的程序，也就是說，一部法由提案到最終生成，是由法定的立法程序決定的，這是立法的基本規律。但現在，要用憲法體制之外的規劃來掌控法定的程序，顯然不符合法的生成的規律性要求。而現在，要在原來《立法法》并未賦予立法規劃法定地位的情況下，強行將它設置為一個法定的立法程序，也很不適宜，即使設置為法定程序，這個程序也是不符合法的生成規律的。其次，立法的提案與審議、表決是立法過程中相互聯系又相互獨立、不可替代的程序，提案主體提出法案后，并不能準確預見法案在審議過程中立法機關組成人員提出的各種意見，更不能確信經過審議程序后法案就能順利表決通過。實踐中，立法機關在法案審議表決過程中，時常出現各種意外情況。但是，要實現立法規劃，就意味著提案主體在提出法案時就能預見和保證這部法在規劃確定的時間內審議通過，這顯然不符合立法程序的基本規律。也許正是基于這個原因，上述全國人大常委會法工委立法規劃室才將法律草案提請審議即視為完成立法規劃了。但是，從提請審議到完成一個立法規劃項目實際還有很長的路要走，甚至可以說兩者有質的差別。因為按照《立法法》的規定，一個法律草案提請審議一次，只有超過兩年不再審議，才成為廢案。但是，為了不使之成為廢案，立法機關可以每隔兩年審議一次，連續十年共審議五次，甚至連續二十年共審議十次，也就是說，一部列入五年規劃的立法項目，可以審議十年甚至二十年卻不予表決通過，這樣的做法顯然不能視為立法規劃項目完成了。

其二，由立法機關通過一個規劃去預測社會關系發展的規律，并不適宜。如果要讓立法規劃具有立法預測性質，需要回答的問題是：立法對于社會關系發展的規律能不能預測，如果能夠，又應當由誰來預測？筆者認為，立法是一項非常特殊的國家活動，法的制定過程，實際就是各種利益和意見相互博弈、互相妥協的過程，很難說一部法就能真實反映社會關系發展的走向和規律。當然，我們不能否認，法是能夠也應當反映社會規律的，是可以有預測性的。如果這樣，應當由誰來預測呢？恐怕還應當是立法的提案主體，只有提案主體預測到社會關系發展的走向和規律，并認為必須適時地用法來調整這一社會關系，提案主體才有了提案的動因。那么，能不能由立法機關預測呢？顯然不適宜。一方面，立法機關在立法中的定位，是審議和表決，而不是在審議表決之前去進行預測。另一方面，立法機關的活動方式是集體行使職權，在提出法案之前，它如何對一個法所調整的社會關系進行集體預測呢？預測的方式又是什么？如果在立法表決之前，立法機關就能夠集體預測要審議并且通過一部法，那么，立法過程中的提案以及一審、二審、三審，甚至更多次復雜的審議程序，不就是多余嗎？所以，由立法機關在審議之前就集體預測并制定一個立法規劃，在立法程序上本身就是一個悖論。

其三，改革時期社會關系的不穩定性、不確定性，以及法律體系形成的規律，決定了人們很難也不適宜用立法規劃的方式去構筑今后的法律藍圖。現在和今后相當長的時間內，中國都處于改革時期。改革就是對原有社會關系的調整與變革，它必然使社會關系處于不穩定性和不確定性之中。并且，嚴格說來，一個國家法律體系的發展與生成，是一個自然的歷史的過程，不應當是由一個或者幾個國家機關通過設計和規劃而形成的。立法規劃通常卻要對五年甚至更長時間內社會關系的發展、變化特別是定型作出預見，并試圖用法的形式將該定型的社會關系確定下來，這就與改革的情勢發生矛盾，也和我國當前法律體系形成的規律不相符。

（三）立法規劃與民主立法的原則不甚相符

民主立法主要指立法程序的民主化，沒有民主的立法程序，立法內容的科學性、合規律性也很難實現。考察立法規劃與立法程序的民主化之關系就會發現，立法規劃的存在與執行，實際很大程度上損害了立法程序的民主化。這是個迄今沒有引起足夠重視的問題。

對于立法程序民主化的討論，人們通常將更多的注意力放到立法如何采取各種方式聽取社會意見等方面，但卻容易忽視與立法規劃密切相關的以下兩個關節點。

一是，立法規劃影響了立法提案民主的實現。立法民主的第一步，并非審議和向社會公開立法信

息，而是提案的民主化。可以說，沒有立法提案的民主，就沒有真正的民主立法和由此而來的科學立法。立法提案的民主，既包括立法提案主體的廣泛性、代表性，也包括提案主體可以依照法定程序自主地、不受干預地提出立法議案，還包括各類主體所提議案真實、及時地反映了社會對立法的需求。

雖然按照憲法和法律的規定，我國的立法提案主體十分廣泛，體現了充分的民主性，但從三十多年來的實踐來看，立法的提案權實際上都是由有關國家機關及其內設機構行使的。就拿全國人大及其常委會來說，迄今為止，沒有一件由代表團、一定數量的代表或者常委會組成人員提出的具體法律議案，能夠直接進入會議議程，并付諸審議表決。代表團或者法定數量的立法機關組成人員即使提出立法議案，這個議案最后實際上也因為各種因素的阻礙，只能轉化為向有關國家機關及其內設機構提出的立法建議，而這一立法建議最終又被立法機關在與相關國家機關及其內設機構的溝通協調中轉化成立法規劃的內容——就像《立法法》修正案草案所規定的那樣，全國人大常委會工作機構在編制立法規劃時，“應當認真研究代表議案和建議”。這一現象影響了立法對社會需求的直接反映。

國家機關及其內設機構的提案又因為立法規劃的介入而削減了提案的民主性。第一，立法機關的介入與協調，使得各類提案主體對于提不提案、提什么案以及何時提案，甚至提出立法議案的內容，都不得不考慮立法機關的態度。第二，提案主體受到外部和內部不適當干預的因素大大增加。第三，由立法機關與各具有提案權的國家機關及其內設機構協調形成立法規劃，有可能使立法從提案階段起就打上部門利益的烙印。這些情況都是值得關注的。

二是，立法規劃影響和削弱了立法提案、審議、表決三個重要程序間的互相制約。立法的民主化需要通過程序的制約才能實現。提案主體提出一件法案，該法案的可行性、必要性及其規范的具體內容，都必須經過立法機關的審議和表決，這就使立法機關與提案主體形成了嚴格的程序制約。而立法機關自身也存在各種嚴格的制約程序。比如，立法過程中的后一次審議就是對前一次審議的制約，立法表決則是對此前所有審議的根本性制約。這些審議和表決的程序彼此獨立，不可替代，是實現立法民主化的重要保證。但是，立法規劃的存在，特別是執行規劃的要求，沖淡了立法過程中互相制約、不可替代的程序，損害了立法的民主性。

四、結語

立法規劃在性質、制定主體和效力等基本范疇方面確實存在諸多需要研究的問題，立法規劃的作用不宜高估，立法規劃還存在一些體制性障礙，與科學立法、民主立法的基本原則不甚相符。筆者并不否認立法規劃在我國法律體系形成中所起的積極作用。但是，從立法事業的長遠看，更應當尊重立法自身的規律，要承認“制定法律不是生產過程，很難制定規劃”。②同前注③，吳大英、任允正、李林書，第259頁。總體上看，應當逐步淡化由立法機關來編制立法規劃并要求嚴格落實立法規劃的思想和做法。比較科學的認識是，將立法規劃定性為一種立法建議，使之具有一定的指導性和參考作用，而不適宜將它定性為一種“準法”性質的東西，甚至當作一項指令性任務要求相關提案主體和審議主體去完成。對現在由立法機關編制立法規劃的做法似可做必要的改革。第一種辦法是，將立法規劃的編制權完全交給立法提案主體，保證提案主體依法獨立行使提案權，特別是要設法保證立法機關組成人員提案權的實現。同時，通過立法機關工作機構與提案主體的溝通協調，來保證提案與審議之間的有效銜接。第二種辦法是，由立法機關的工作機構通過廣泛調研協調后，提出一個一攬子立法建議，送給立法的提案主體，供他們作為是否提案以及何時提案的參考，而不宜將這一建議變為一個交給提案主體去完成的任務。

（責任編輯：姚魏）

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1005-9512（2014）12-0086-11

劉松山，華東政法大學法律學院教授、博士研究生導師。

*本文系作者主持的國家社科基金項目“改革開放條件下立法的預見性研究”（項目編號：12BFX 001）的階段性成果。