農(nóng)村基層組織建設(shè)研究報(bào)告華中師范大學(xué)課題組

農(nóng)村基層組織建設(shè)研究報(bào)告華中師范大學(xué)課題組

隨著農(nóng)村勞動(dòng)力大量流動(dòng)，農(nóng)戶(hù)兼業(yè)化、村莊空心化、人口老齡化趨勢(shì)明顯；農(nóng)村改革發(fā)展不斷深化，農(nóng)民利益訴求日益多元。為此，加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)，深化村民自治實(shí)踐，創(chuàng)新農(nóng)村基層社會(huì)治理勢(shì)在必行。近年來(lái)，一些地方積極探索，積累了一些有益的經(jīng)驗(yàn)和做法。不同的實(shí)踐探索，蘊(yùn)含著不同導(dǎo)向，是村民自治實(shí)踐中需要認(rèn)真研究、慎重把握的重要問(wèn)題。為加強(qiáng)對(duì)基層工作的指導(dǎo)，圍繞農(nóng)村基層組織建設(shè)，結(jié)合加強(qiáng)基層民主協(xié)商的專(zhuān)題調(diào)研，受民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司委托，華中師范大學(xué)組成課題組，先后赴廣東清遠(yuǎn)、湖北秭歸、江西九江、四川成都等地開(kāi)展實(shí)地調(diào)研，結(jié)合掌握的材料和各地實(shí)踐情況，對(duì)各地探索實(shí)踐的主要做法、背景原因及利弊進(jìn)行了總結(jié)分析，在此基礎(chǔ)上提出了政策思考。現(xiàn)將研究情況報(bào)告如下。

一、主要做法

各地加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)、深化村民自治實(shí)踐的主要做法有：一是加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)。加強(qiáng)村民會(huì)議和村民代表會(huì)議建設(shè)，村民會(huì)議、村民代表會(huì)議決策事項(xiàng)不斷豐富，決策程序逐漸科學(xué)規(guī)范。為應(yīng)對(duì)村民會(huì)議召開(kāi)難的現(xiàn)實(shí)，根據(jù)新修訂的村委會(huì)組織法，各地普遍對(duì)村民代表會(huì)議加大賦權(quán)，如四川成都等地普遍推行的村民議事會(huì)等。加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)，各地農(nóng)村普遍建立了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或村民理財(cái)小組等。積極培育農(nóng)村社會(huì)組織，涌現(xiàn)出一大批服務(wù)型、公益性、互助性社會(huì)組織，如河北互助幸福院等。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)各類(lèi)農(nóng)村專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織近50萬(wàn)個(gè)，聯(lián)系著億萬(wàn)農(nóng)民群眾。絕大部分村都建立了共青團(tuán)、婦代會(huì)等群團(tuán)組織。積極探索理順鄉(xiāng)村關(guān)系，如江蘇全省推行的“政社互動(dòng)”，推動(dòng)基層政府轉(zhuǎn)職能、自治組織增活力。目前看，以上做法和實(shí)踐不存在爭(zhēng)議，是深化村民自治實(shí)踐的有效途徑，是村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。二是著力做實(shí)自然村和村民小組，推動(dòng)村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)由村向自然村或村民小組下移，但具體路徑和方式不同。這種做法在理論和實(shí)踐中存在不同看法，是課題組關(guān)注和研究的重點(diǎn)。其主要做法有兩種：

（一）保持和完善現(xiàn)有農(nóng)村基層組織體系。這是目前大多數(shù)地方的探索實(shí)踐。一是廣西貴港推行“一組兩會(huì)”協(xié)商自治制度，即在農(nóng)村自然屯、村民小組探索實(shí)行“黨小組+戶(hù)主（代）會(huì)+理事會(huì)”的協(xié)商自治制度。該制度的基本架構(gòu)是以自然屯或村民小組為基本單元，建立黨小組、戶(hù)主（代）會(huì)、理事會(huì)，屯級(jí)重大事務(wù)決策實(shí)施一般應(yīng)由黨小組牽頭提議、戶(hù)主（代）會(huì)協(xié)商議決、理事會(huì)執(zhí)行落實(shí)，決議和執(zhí)行情況公開(kāi)。黨小組長(zhǎng)一般由黨員村民小組長(zhǎng)兼任，已成立黨支部的以支部形式開(kāi)展工作，黨員不足和沒(méi)有黨員的通過(guò)選派黨員干部、掛靠等方式組建黨小組開(kāi)展工作。二是江西九江探索構(gòu)建“村‘兩委’+自然村（村民小組）村民事務(wù)理事會(huì)”的組織模式。村民事務(wù)理事會(huì)以自然村或村民小組為單元，在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和村委會(huì)的指導(dǎo)下開(kāi)展工作。村民事務(wù)理事會(huì)成員不拿報(bào)酬，實(shí)行自愿無(wú)償服務(wù)。村民事務(wù)理事會(huì)建立黨支部或黨小組，實(shí)行理事長(zhǎng)與村民小組長(zhǎng)、理事會(huì)黨支部書(shū)記（黨小組長(zhǎng)）“一肩挑”。三是湖北秭歸積極推進(jìn)的“幸福村落”建設(shè)。其做法是將村按照“方便就近、規(guī)模適度”的原則劃分若干村落，以村落為單元，以村落理事會(huì)為組織載體開(kāi)展村落公益事業(yè)建設(shè)與管理。村落的黨員人數(shù)在3人以上的，建立黨小組；不足3人的，可與相鄰村落建立聯(lián)合黨小組。重新劃分后的村落是辦理農(nóng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)的基本單元。

（二）再造和重構(gòu)農(nóng)村基層組織結(jié)構(gòu)。這種做法以廣東清遠(yuǎn)為代表。2012年底，清遠(yuǎn)市將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-片區(qū)-村（原村民小組或自然村）”。具體做法是以調(diào)整前的村委會(huì)為基礎(chǔ)，建立片區(qū)黨政公共服務(wù)站，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)，承辦上級(jí)交辦的工作、開(kāi)展公共服務(wù)和為群眾提供黨政事項(xiàng)代辦服務(wù)，由縣鎮(zhèn)統(tǒng)籌管理和開(kāi)支。現(xiàn)任村“兩委”干部本著自愿原則，轉(zhuǎn)為片區(qū)公共服務(wù)站工作人員，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的聘員，其補(bǔ)貼從各級(jí)投入的村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)中支出，由財(cái)政經(jīng)費(fèi)予以保障。在片區(qū)下以一個(gè)或若干個(gè)村民小組或自然村為單位，調(diào)整設(shè)立村委會(huì)，開(kāi)展村民自治。新設(shè)立的村委會(huì)不再列入村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障范圍，財(cái)政經(jīng)費(fèi)不予列支，所需經(jīng)費(fèi)由村民會(huì)議通過(guò)籌資籌勞解決，村集體經(jīng)濟(jì)給予每人每年約300元補(bǔ)助。以清遠(yuǎn)市下轄的英德市西牛鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)原轄12個(gè)村委會(huì)和1個(gè)社區(qū)居委會(huì)。調(diào)整后，成立了13個(gè)片區(qū)黨政公共服務(wù)站、130個(gè)村委會(huì)，其中由1個(gè)村民小組單獨(dú)設(shè)立村委會(huì)的有66個(gè)，由若干村民小組聯(lián)合成立村委會(huì)的有64個(gè)。同時(shí)，農(nóng)村基層黨組織的設(shè)置也作相應(yīng)地調(diào)整，即在片區(qū)黨政公共服務(wù)站（原建制村）建立片區(qū)黨總支，片區(qū)下轄的村（原村民小組或自然村）設(shè)立基層黨支部。黨支部的黨務(wù)工作運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，標(biāo)準(zhǔn)是每名黨員每年200元。黨支部黨務(wù)工作者以每個(gè)支部3人為標(biāo)準(zhǔn)，支部書(shū)記每年補(bǔ)貼2400元，其余兩人每人每年補(bǔ)貼500元。

二、原因及利弊分析

做實(shí)自然村和村民小組的探索實(shí)踐有著深刻的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景：一是村級(jí)組織任務(wù)過(guò)重。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各項(xiàng)改革措施的推進(jìn)，農(nóng)村公共事務(wù)持續(xù)增多，基層政府越來(lái)越多地把公共服務(wù)直接交給村委會(huì)，以至于村委會(huì)被視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的再延伸。根據(jù)一些地方的調(diào)查，目前由各級(jí)政府部門(mén)下派到村的工作任務(wù)，記錄在案的一年就多達(dá)78項(xiàng)，還有數(shù)不清的臨時(shí)性任務(wù)。二是村莊規(guī)模過(guò)大。一些地方盲目合村并組，導(dǎo)致村莊規(guī)模很大，人口眾多，大大增加了社會(huì)管理的難度，僅靠幾名村干部難以完成社會(huì)管理重任；特別是一些山區(qū)，人口居住分散，村委會(huì)轄區(qū)范圍太大，村干部力量嚴(yán)重不足，導(dǎo)致村民自治實(shí)現(xiàn)難，基層組織建設(shè)覆蓋難，公共服務(wù)提供難等。三是農(nóng)民群眾參與需求增強(qiáng)。當(dāng)前，農(nóng)民群眾思想觀念發(fā)生深刻變化，要求平等參與發(fā)展進(jìn)程、共享發(fā)展成果的意愿不斷增強(qiáng)，希望參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理與決策的要求也日趨強(qiáng)烈。新形勢(shì)下，亟需充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾的積極性，把農(nóng)民群眾組織動(dòng)員起來(lái)，真正有效參與到村莊的公共治理當(dāng)中來(lái)。

同樣是發(fā)動(dòng)更廣大農(nóng)民群眾參與農(nóng)村基層工作，不同的做法結(jié)果卻有很大差異。究竟用什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)各地的探索和實(shí)踐？1980年2月，廣西宜山縣（現(xiàn)宜州市）三岔公社合寨大隊(duì)民主選舉產(chǎn)生了我國(guó)第一個(gè)村委會(huì)。從那時(shí)起，村民自治走過(guò)了30多年的歷程，積累了成功的經(jīng)驗(yàn)，是我們推進(jìn)村民自治的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，也是判斷村民自治探索的標(biāo)準(zhǔn)，必須牢牢把握、一以貫之：一是始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是村民自治堅(jiān)持正確方向的保證。深化村民自治實(shí)踐，必須始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)地位體現(xiàn)在民主程序、民主環(huán)節(jié)之中，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于村民自治各項(xiàng)工作之中。二是始終堅(jiān)持人民當(dāng)家作主。村民自治的主體是村民群眾，村民自治的核心是村民當(dāng)家作主。沒(méi)有法律法規(guī)范圍內(nèi)的充分民主，沒(méi)有群眾對(duì)基層社會(huì)公共事務(wù)和公益事業(yè)的管理權(quán)利，村民自治就沒(méi)有生機(jī)和活力。最廣泛地動(dòng)員和組織村民群眾開(kāi)展基層民主實(shí)踐，在實(shí)踐中提高自我管理、自我教育、自我服務(wù)的水平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群眾在基層的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和其他社會(huì)事務(wù)中當(dāng)好家、做好主，是深化村民自治實(shí)踐的根本要求。三是始終堅(jiān)持依法辦事。依法辦事是依法治國(guó)方略在村民自治實(shí)踐中的根本要求。村民自治實(shí)踐反復(fù)證明，依法辦事則安，違法而行則亂。我國(guó)憲法、地方政府組織法、村委會(huì)組織法等規(guī)定：農(nóng)村政權(quán)機(jī)關(guān)設(shè)置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不再設(shè)立派出機(jī)關(guān)；城市政權(quán)機(jī)關(guān)設(shè)置在市或市轄區(qū)，街道辦事處是其派出機(jī)關(guān)。村（居）委會(huì)通過(guò)組織群眾自治的方式來(lái)辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，但須協(xié)助城鄉(xiāng)基層政權(quán)機(jī)關(guān)及其派出機(jī)關(guān)開(kāi)展工作。四是始終堅(jiān)持村民自治各項(xiàng)運(yùn)行機(jī)制。村民自治機(jī)制是村民依法行使民主權(quán)利的程序規(guī)定，也是村民自治健康發(fā)展的工作保證。深化村民自治實(shí)踐，要有利于健全和完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下充滿(mǎn)活力的村民自治機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大村民自治范圍，豐富自治內(nèi)容，拓寬參與渠道，不斷提高村民自治的質(zhì)量和水平。

依據(jù)這四條標(biāo)準(zhǔn)，我們對(duì)前述兩類(lèi)主要做法分析如下：

（一）關(guān)于保持和完善現(xiàn)有農(nóng)村基層組織體系的實(shí)踐。廣西貴港、江西九江以及湖北秭歸等地推動(dòng)村民自治重心向自然村和村民小組延伸，其做法和經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)了一個(gè)共同點(diǎn)：按照村委會(huì)組織法的要求，以自治為原則、為前提、為依據(jù)，結(jié)合各自實(shí)際，實(shí)現(xiàn)了村民自治機(jī)制的創(chuàng)新。這些做法沒(méi)有對(duì)鄉(xiāng)村治理體制進(jìn)行調(diào)整，不改變“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村”的基層組織架構(gòu)。通過(guò)細(xì)化村民自治單元，將村民自治貫穿于村（社區(qū)）、自然村或村民小組各個(gè)層級(jí)。村委會(huì)對(duì)建制村范圍內(nèi)的事項(xiàng)依然履行服務(wù)和管理職能，同時(shí)做實(shí)自然村或村民小組理事會(huì)，充分發(fā)揮理事會(huì)的作用，實(shí)現(xiàn)民事民辦、民事民管、民事民治。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)建立黨小組（黨支部），使農(nóng)村黨組織由建制村延伸到了自然村或村民小組，進(jìn)一步健全了黨的基層組織體系，擴(kuò)大了黨的組織覆蓋和工作覆蓋。

在實(shí)際操作過(guò)程中，自然村或村民小組理事會(huì)要充分發(fā)揮效能，還要解決好這樣幾個(gè)問(wèn)題：一是村民自治單元的劃分要充分尊重民意，因地制宜，立足當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、自然環(huán)境、歷史傳統(tǒng)等因素。因?yàn)楦鞯乩硎聲?huì)組織或者重新劃分的村落并不完全是農(nóng)民自發(fā)建立的，而是地方黨委政府發(fā)現(xiàn)了農(nóng)民的首創(chuàng)行動(dòng)，對(duì)村民自治活動(dòng)加以總結(jié)提升后廣泛推行的，是地方黨委政府主導(dǎo)下的安排。二是明確理事會(huì)是村“兩委”的延伸組織和有益補(bǔ)充，要加強(qiáng)村“兩委”的組織能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)村“兩委”有效領(lǐng)導(dǎo)和支持理事會(huì)，防止自然村或村民小組演變成為一個(gè)個(gè)自我封閉的“土圍子”。三是要探索建立理事會(huì)決策議事、民主選舉、財(cái)務(wù)管理、工作獎(jiǎng)補(bǔ)等一系列行之有效的規(guī)章制度，建立健全工作經(jīng)費(fèi)支持機(jī)制，切實(shí)促進(jìn)理事會(huì)健康持續(xù)發(fā)展。可以探索性地采取通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式，保持理事會(huì)干部的工作動(dòng)力。

（二）關(guān)于再造和重構(gòu)農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的實(shí)踐。廣東清遠(yuǎn)將村民自治的組織架構(gòu)下沉到自然村，在自然村或村民小組普遍設(shè)置村委會(huì)，同時(shí)設(shè)立作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)的黨政公共服務(wù)站，對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村公共服務(wù)重心下移，減輕村委會(huì)行政化傾向，具有一定意義。但這種做法存在很多爭(zhēng)議：

一是缺乏相關(guān)法律依據(jù)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)立片區(qū)黨政公共服務(wù)站，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)，與我國(guó)憲法、地方政府組織法的制度設(shè)置不相符。在自然村或村民小組普遍設(shè)置村委會(huì)，與村委會(huì)組織法第三條關(guān)于設(shè)立村委會(huì)的基本原則和程序要件的規(guī)定及其精神不相符。村民自治實(shí)踐存在的一些問(wèn)題，主要是因?yàn)榻陙?lái)一些地方盲目擴(kuò)大村莊規(guī)模導(dǎo)致。

二是不符合我國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的歷史選擇。上世紀(jì)80至90年代，廣東、廣西、云南等省份短暫實(shí)行過(guò)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村公所—村”的模式。當(dāng)時(shí)，中央和國(guó)家主管部門(mén)非常謹(jǐn)慎，明確只在廣西試點(diǎn)，不在全國(guó)鋪開(kāi)。1993年中央明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設(shè)派出機(jī)構(gòu)——村公所。1995年開(kāi)始，廣西逐步撤消了村公所設(shè)置；1998年修訂村委會(huì)組織法時(shí)，刪除了試行法中的“村民委員會(huì)一般設(shè)在自然村”的規(guī)定。1999年，廣東撤銷(xiāo)了原來(lái)設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下的管理區(qū)辦事處；2000年起，云南全省改革村級(jí)管理體制，撤銷(xiāo)了村公所。至此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置派出機(jī)構(gòu)的做法就退出了歷史舞臺(tái)。

三是有悖于我國(guó)基層民主的發(fā)展趨勢(shì)。發(fā)展社會(huì)主義民主是我黨一貫的政治主張，基層民主是社會(huì)主義民主的重要組成部分。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。清遠(yuǎn)將原村委會(huì)改為黨政公共服務(wù)站，原村委會(huì)范圍的公共事務(wù)和公益事業(yè)不再是村民自治事項(xiàng)，村民民主權(quán)利的范圍縮小到自然村和村民小組，限制了村民參與領(lǐng)域的擴(kuò)展和村民自治范圍的提升。實(shí)際上，當(dāng)前村民的公共利益已不限于自然村和村民小組，大多數(shù)地方的集體土地所有權(quán)和公共管理權(quán)在建制村，甚至有些地區(qū)村民的利益關(guān)聯(lián)已超出建制村，涉及到政府公共服務(wù)。

四是推行起來(lái)勢(shì)必給各級(jí)黨委政府造成壓力。目前全國(guó)近60萬(wàn)個(gè)村委會(huì)，200萬(wàn)個(gè)自然村，460萬(wàn)個(gè)村民小組。以自然村或村民小組為單位普遍設(shè)置村委會(huì)，數(shù)量激增必然帶來(lái)巨大的財(cái)政壓力。自然村或村民小組幅員面積很小，村級(jí)組織活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)、村莊規(guī)劃發(fā)展更是一個(gè)不能回避的難題。農(nóng)戶(hù)兼業(yè)化、村莊空心化、人口老齡化的情況下，在自然村和村民小組設(shè)立村委會(huì)，如何選人用人，村民民主選舉的權(quán)利如何保障也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。目前，國(guó)家各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策都是銜接建制村的，支農(nóng)項(xiàng)目也都是以建制村為單位。課題組在與清遠(yuǎn)市、縣有關(guān)部門(mén)的座談中了解到，各部門(mén)的項(xiàng)目、資金仍然是下?lián)艿皆ㄖ拼瀣F(xiàn)公共服務(wù)站，而非改制后的村委會(huì)。清遠(yuǎn)市、縣有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)表示，清遠(yuǎn)試點(diǎn)探索的最大問(wèn)題是與國(guó)家政策不配套，難以銜接。

三、政策思考

基層群眾自治制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度設(shè)計(jì)。村民自治是基層群眾自治的重要組成部分，既要便于組織村民開(kāi)展民主自治，又要遵行國(guó)家法律規(guī)定、服從國(guó)家管理需要；既要防止村委會(huì)過(guò)度行政化，更要警惕村委會(huì)被邊緣化的傾向。黨的十八屆三中全會(huì)提出了“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革總目標(biāo)，提出了推進(jìn)“城鄉(xiāng)社區(qū)治理”的改革任務(wù)，為推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新指明了方向。社區(qū)是社會(huì)的基本單元，社區(qū)治理是社會(huì)治理的重要基礎(chǔ)，也是國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)。2014年全國(guó)“兩會(huì)”期間，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了。”村民自治是農(nóng)村基層社會(huì)治理的主要內(nèi)容。在新的形勢(shì)下，如何進(jìn)一步完善和創(chuàng)新村民自治機(jī)制，探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與村民自我管理有效銜接、政府依法行政與村民依法自治良性互動(dòng)，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，精心謀劃。

（一）保持農(nóng)村基層社會(huì)治理架構(gòu)的穩(wěn)定。中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理主要依靠地方鄉(xiāng)紳和宗族制度來(lái)管理，實(shí)行村民自治制度以來(lái)確立的“鄉(xiāng)政村治”的社會(huì)治理模式也有30多年。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐檢驗(yàn)，這個(gè)基本框架符合我國(guó)國(guó)情，切合基層治理實(shí)際需要。總的來(lái)看，目前村委會(huì)的管轄范圍、規(guī)模大小、人口數(shù)量等經(jīng)過(guò)多次調(diào)整，已基本趨于穩(wěn)定。大多數(shù)村莊經(jīng)過(guò)8至9輪的村委會(huì)換屆選舉，村民已經(jīng)形成比較穩(wěn)定的認(rèn)同感和歸屬感。村民自治的基礎(chǔ)在自然村或村民小組，但建制村是根本，不能動(dòng)搖。要一手抓村委會(huì)建設(shè)，一手抓自然村和村民小組建設(shè)。改革不是折騰，不是今天搞一套、明天搞一套，翻燒餅，把基層搞亂。不論怎么改，農(nóng)村基層組織的基本架構(gòu)要保持穩(wěn)定。

（二）進(jìn)一步理順鄉(xiāng)村關(guān)系。村級(jí)組織活力不足，很重要的原因是鄉(xiāng)村關(guān)系不順。要厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的職能邊界和工作關(guān)系，促進(jìn)基層政府加快轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)政府管理與村民自治的良性互動(dòng)。科學(xué)編制基層政府公共服務(wù)和村（居）委會(huì)協(xié)助事項(xiàng)目錄，建立基層政府委托自治組織事項(xiàng)協(xié)議制度，探索建立村（居）委會(huì)和村（居）民民主評(píng)議基層政府工作的制度。支持村（居）委會(huì)依法履職，推進(jìn)“減負(fù)增效”，大力精簡(jiǎn)面向村（居）委會(huì)的臺(tái)賬會(huì)議和評(píng)比表彰。近年來(lái)，江蘇太倉(cāng)探索的“政社互動(dòng)”經(jīng)驗(yàn)，明確了基層政府與村（居）委會(huì)的指導(dǎo)、支持和幫助關(guān)系，創(chuàng)新了行政管理方式，為構(gòu)建基層政府提供公共服務(wù)的新機(jī)制提供了鮮活樣板。這一經(jīng)驗(yàn)已在江蘇全省推廣，下一步應(yīng)該積極向全國(guó)推薦。修訂《城市居民委員會(huì)組織法》時(shí)，應(yīng)該將上述精神和內(nèi)容吸收進(jìn)去。

（三）加強(qiáng)村干部隊(duì)伍建設(shè)。村級(jí)組織有沒(méi)有活力，主要看村干部隊(duì)伍有沒(méi)有能力。從今年開(kāi)始，各地將陸續(xù)開(kāi)始新一屆的村“兩委”換屆選舉。村“兩委”選舉的重點(diǎn)是村黨組織選舉，難點(diǎn)是村委會(huì)選舉。當(dāng)前，村“兩委”換屆選舉存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在村委會(huì)選舉中。要總結(jié)好上一輪村委會(huì)換屆選舉工作，認(rèn)真分析新一輪換屆選舉面臨的新情況新問(wèn)題，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)選舉工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。堅(jiān)決查處村委會(huì)選舉中的拉票賄選等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，以保障村委會(huì)選舉公正有序進(jìn)行。繼續(xù)貫徹落實(shí)好《村民委員會(huì)組織法》和《村民委員會(huì)選舉規(guī)程》，督促指導(dǎo)尚未制定村委會(huì)選舉辦法的6個(gè)省份加快工作進(jìn)度，不斷提升村委會(huì)選舉的制度化、程序化和規(guī)范化水平。

（四）培育發(fā)展農(nóng)村社會(huì)組織。僅僅依靠村干部，農(nóng)村工作力量是有限的。只有發(fā)動(dòng)村民參與，農(nóng)村工作力量才會(huì)越來(lái)越大。要?jiǎng)訂T社會(huì)力量支持和參與農(nóng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)，積極培育志愿者組織、專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)會(huì)、老年人協(xié)會(huì)、舞蹈隊(duì)、讀書(shū)會(huì)等各類(lèi)農(nóng)村服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織，為新建農(nóng)村社會(huì)組織提供組織運(yùn)作、辦公場(chǎng)地、服務(wù)場(chǎng)所、啟動(dòng)資金等必要支持。加快建立政府向農(nóng)村社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展養(yǎng)老、托幼、助殘、幫困等村民最急需的服務(wù)項(xiàng)目。積極探索“社區(qū)、社團(tuán)、社工”三社聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)建立以社區(qū)為平臺(tái)、社會(huì)組織為載體、社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍為支撐的社區(qū)服務(wù)機(jī)制。

（五）推動(dòng)農(nóng)村基層廣泛開(kāi)展民主協(xié)商活動(dòng)。以民主選舉為基礎(chǔ)，廣泛開(kāi)展基層民主協(xié)商，充分調(diào)動(dòng)村（居）民參與的積極性和主動(dòng)性，才能營(yíng)造出生動(dòng)活潑的村民自治局面。暢通村民群眾與基層政府、駐村單位、社會(huì)組織等交流溝通的制度渠道，加強(qiáng)村民群眾與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織定期協(xié)商。建立村民會(huì)議、村民代表會(huì)議等議事機(jī)制，駐村單位共駐共建機(jī)制，著力完善民情懇談、聽(tīng)證、民主評(píng)議等協(xié)商機(jī)制，廣泛開(kāi)展平等對(duì)話(huà)、相互協(xié)商、彼此談判、規(guī)勸疏導(dǎo)等協(xié)商活動(dòng)，推進(jìn)基層協(xié)商民主制度化、規(guī)范化和程序化。加強(qiáng)基層民主協(xié)商與黨內(nèi)民主和政治協(xié)商的制度銜接，建立黨代表、人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系城鄉(xiāng)社區(qū)制度。健全黨員代表議事制度，帶動(dòng)和促進(jìn)基層民主協(xié)商健康發(fā)展。

（六）加強(qiáng)理論研究。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，村民自治將被賦予更多更新的內(nèi)容，會(huì)遇到許多新問(wèn)題新情況。下一步，要發(fā)揮高校、科研機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)研究農(nóng)村基層社會(huì)治理機(jī)制、政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)的體制機(jī)制、推動(dòng)村民自治健康發(fā)展的保障機(jī)制和擴(kuò)大村民自治范圍、推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的方法途徑，努力取得有分析、有見(jiàn)解的研究成果。廣泛吸收動(dòng)員社會(huì)力量參與村民自治理論研究，團(tuán)結(jié)凝聚和培養(yǎng)造就一支高素質(zhì)理論研究隊(duì)伍，充分發(fā)揮他們?cè)谡咦稍?xún)、擬定思路、科學(xué)決策中的作用，為指導(dǎo)實(shí)踐、推動(dòng)工作服務(wù)。