“村改居”社區建設的廈門實踐

劉 平

“村改居”社區建設的廈門實踐

劉 平

“村改居”社區建設，既是城鄉一體化建設的重要內容，也是社會治理的關鍵環節。在全面深化改革和推進國家治理現代化的進程中，深化“村改居”社區建設是關乎全局惠及民生的戰略性、基礎性工作。

廈門“村改居”社區建設成效

（一）管理體制機制更趨完善。實行社區管理和服務職能與集體資產的經營管理職能相分離，依法、科學理清“村改居”社區居委會與原村集體經濟組織的職能和關系，社區的10項自治工作、51項協助政府職能部門常規工作全部整合到“村改居”社區。以“三有一化”（有人有錢有場所、構建城市區域化黨建格局）為重點，積極推進以社區黨組織建設為核心的“三位一體”（黨組織、居委會、工作站）建設。開展社區網格化建設、落實社區事務準入制度為契機，實現社區工作者“六個統一”（招聘、待遇、身份、職責、管理、考核）；調整了社區工作者待遇標準，全面落實中央、省要求社區“兩委”成員、社區專職工作者的工資報酬不低于上年度社會平均工資水平。建立了基礎信息平臺，積極為居民提供人口登記、治安管理、公共衛生、勞動就業、醫療保險、計劃生育、居家養老、優撫安置、留守兒童看護等基本公共服務和民生保障服務。全市81個建立了社區綜合服務站的“村改居”社區公共服務從業人員約3100多名，綜合服務覆蓋率達87.5%。

（二）集體資產改制持續推進。39個“村改居”社區完成集體資產改制工作，16個社區正在積極穩妥推進改制。已按分步實施、循序漸進、居民認同的思路，探索成立社區經濟合作社、成立社區股份合作社、建立獨立法人組織等改制模式。農業部在全國農業政策法規工作會議上充分肯定“廈門推進農村集體經濟組織產權制度改革，實現農民財產權益資本化，為拓寬財產性收入來源積累了經驗”。省農業廳在全省總結推廣廈門農村集體產權制度改革經驗。

（三）社會保障體系逐步建立，基礎設施建設不斷改善。實現城鄉居民社會保障全覆蓋，已將“村改居”社區居民納入社會保障范圍。實行城鄉一體的就業援助政策，將“村改居”居民納入就業援助范疇，加大對“村改居”社區居民轉崗就業和創業的扶持力度，舉辦針對失地居民的就業招聘會，免費提供技能培訓。開發社區衛生、治安、市場協管員等公益性崗位，重點安置“村改居”社區居民。將“村改居”社區納入全市“十一五”、“十二五”城鄉一體化、島內外一體化、統籌城鄉發展綜合配套改革計劃等發展戰略規劃。

“村改居”社區建設面臨的問題

（一）“村改居”新瓶裝舊酒。為加快推進城市化建設，前些年有的區對“村改居”社區工作還缺乏深入研究，沒有嚴格遵守《村民委員會組織法》和尊重居民的意愿逐步開展，在條件尚未完全具備的情況下強制推進，造成“村改居”社區工作進展不平衡，差別較大。有的部門推出的政策沒有得到落實，市政設施、公共服務建設沒有按城市社區標準同步推進和實施，造成“村改居”社區群眾意見較大。有的街鎮對設置社區居委會的條件、程序把握不嚴，日常工作指導不力，“村改居”社區沿用原來的管理模式，只是換個“牌子”。

（二）生育政策并軌難度大。

1. 現行城鄉“雙軌制”計生政策使城鎮生育政策在“村改居”社區中執行難。按照《福建省人口和計劃生育條例》、《福建省農村人口生育政策適用規定》規定，“村改居”社區適用農村生育政策、過渡期為5年，5年后，“本人仍然在所在村依法承包責任田（包括耕地、林地、荒地、灘涂、果園等），視為農村人口”，按照農村生育政策執行。根據規定，各區對未被納入城鎮社會保障政策對象范圍的“村改居”社區居民的計生對象，仍按農村計生對象給予獎勵優惠政策。目前，全市“村改居”社區60%以上的居民還在從事農業、種植業等傳統行業，按上述文件規定，可以不受5年過渡期限制，繼續執行農村生育政策；而“村改居”社區中30%多居民沒有“依法承包責任田”，按照城鎮生育政策執行，于是，就出現了“一村兩制”現象。

2. 計生獎懲的利益導向對“村改居”社區計生工作產生負面影響。一是不符合計劃生育出生人口不得計入拆遷補償安置人口的政策執行不到位；二是個別區對政策外生育處罰、征收社會撫養費執行不到位；三是有的區對獨生子女戶、二女戶分配集體資產多一人份額的獎勵政策執行不到位。

3.“村改居”社區家庭現實問題和傳統觀念影響計生政策落實。獨生子女家庭養老問題比較突出，子女升學、參軍、進城務工等離家后，出現“空巢老人”，缺乏親情撫慰，而且目前“村改居”社區養老保險仍屬低水平，很多家庭依靠子女養老，失獨家庭這一方面的問題就更加突出。另一方面，“村改居”社區居民原本就是農村居民，群眾受宗族勢力影響，“多子多福”“家大業大”等傳統觀念根深蒂固，想“生二胎”或“兒女雙全”的生育意愿還較強，與現行較嚴格的城鎮生育政策有較大差距。

（三）社區居民生活方式轉變難。一方面，因受傳統生活習性的影響，“村改居”社區居民仍沿用傳統生活方式、思維意識和生活習慣，對社區居委會的認同停留在村委會管理模式上。另一方面，城市生活成本較高，日常生活有諸多不便，家庭生活感到不舒適。

（四）社區體制機制改革推進難。一是社區居委會工作方式滯后。城市社區居委會實行集中辦公制度，而村民委員會一般不要求集中辦公，“兩委”成員除擔任村居“兩委”成員享受政府給予生活補貼外，許多人還承包（租）責任田（山林、養殖場等），擁有宅基地、采石場、加工場等生產資料，從事生產經營活動，一些社區主要領導還兼任集體經濟組織負責人（法人代表），生產經營空間和生活自由度較大。二是社區治理機制改革難。近年來，全市各區雖然實行了村財鎮（街）管、集中報賬、村務公開、民主監督等一系列制度，但是村居集體資產沒有改制，社區“三資”（資金、資產、資源）沒有進行確權登記、量化評估難度大。目前，有的社區居委會與集體經濟組織的職能沒有剝離，關系沒有理順，政企不分，給社區治理機制改革帶來困難。

如何突破“村改居”社區建設瓶頸

1. 推進集體資產改制，壯大集體經濟組織實力。探索集體經濟組織稅務征收、銀行賬戶開戶等創新做法，著力解決集體資產改制“瓶頸”問題。著眼“村改居”社區居民增收致富，推進項目帶動戰略，培育新的經濟增長極。指導社區對集體經濟組織的“三資”（資金、資產、資源）的科學管理，實現資產的保值增值。

2. 加快“村改居”社區基層治理機制改革。按照城市社區工作者的報酬標準落實待遇，對已實行集中辦公的81個“村改居”社區1000多名社區工作人員進行崗位員額核定、組織考核和身份轉換。對完成集體資產改制的社區組織進行公共管理和服務職能和集體經濟組織職能的剝離，逐步實行政企分開，規范管理。對“村改居”社區社會工作人才隊伍進行整體規劃。建立社區工作科學的績效考核機制，改革計生、綜治等專項工作考核辦法，科學合理設計并慎用“一票否決”，調動社區工作者積極性。

3. 加大對“村改居”社區的公共財政投入。落實民政部要求，每個社區每年為民服務經費不少于20萬元，全市165“村改居”社區共需3300萬元。落實省里要求，對全市2012年新成立的14個社區的綜合服務站每個給予30萬元的建站補助，合計420萬元。根據市財政實際，對偏遠和基礎薄弱的社區由市給予必要的支持。

4. 推動基本公共服務向“村改居”社區延伸。推進“村改居”社區服務業發展，推動政府購買服務，促進醫療衛生、教育、交通、市政建設等基礎民生項目向“村改居”社區延伸，逐步取消優撫、低保、養老、社會福利等政策性優待優惠項目的城鄉差異。深化社區“同駐共建”活動，提升社區服務和管理水平。每個社區培育1-2個服務管理品牌。

5. 落實計劃生育政策，把握計生工作導向。對“村改居”前戶籍已經在原來社區的家庭、未納入城鎮居民社會保障范圍的，在生育政策的5年過渡期滿后，繼續執行農村計劃生育家庭獎勵扶助制度。探索建立城鎮獨生子女家庭獎勵扶助制度，實現全市獨生子女家庭獎勵扶助的全覆蓋，逐步落實“城鄉一體化”計劃生育獎勵優惠政策。加大對獨生子女家庭的優惠扶助，推動出臺計劃生育特殊家庭扶助政策。妥善解決征地拆遷與計生工作的矛盾，遏制通過超生獲取額外征地拆遷補償款的現象。

6. 嚴格執行土地政策，規范房屋管理。開展好全市統一的集體土地所有權核實變更登記工作，加強土地利用、土地征收、耕地保護、土地整治、權屬登記等管理，切實保護農民的合法權益。繼續堅持凍結我市所有村居宅基地審批，對土地已經用完的社區，其公租房納入全市公租房保障建設體系進行管理，各社區不再另行建設。依法執行房屋交易和征收補償政策。

7. 加快綜合服務場所建設和住宅小區管理。加強對“村改居”社區的規劃設計、預留“五室七站”和民生項目設施空間，通過改建、擴建、置換、租賃等辦法，擴大綜合服務場所。落實市級財政對全市新成立社區綜合服務站補助標準。加強對“村改居”社區住宅小區管理的行政執法；街道辦事處和鎮人民政府要加強對社區居委會指導，充分發揮社區自治組織的協調作用和志愿者的協助作用；健全完善業主委員會和小區物業管理制度，開展規范服務。抓好“村改居”社區居委會、業主委員會、物業管理機構三方之間互動、互信、互助工作，由各區民政局牽頭，各區、街（鎮）和區建設局配合。推進社區信息化建設。深化“村改居”社區網格化建設，建設以社區居民、房屋和法人信息為基礎、包含社區辦公、管理、數據于一體的社區信息管理服務平臺。著重針對流動人員多、情況復雜等特點，加強管理創新，實現精細化管理，提供人性化、多元化、多樣化服務。

8. 細化部門職責，推進各項工作協調發展。依托市現有領導小組和辦事機構，進一步完善“村改居”社區建設工作機制。結合推進落實“美麗廈門共同締造行動計劃”和組織開展和諧社區示范城市創建，細化推進“村改居”社區建設項目指標體系，明確相關部門職責，定期跟蹤考評，適時總結推廣“村改居”社區建設經驗，確保“村改居”社區建設穩步推進。

（作者系福建省廈門市民政局局長）