加強規劃統籌引導嚴控增量撬動存量促進節約集約用地

浙江省國土資源廳副廳長 馬 奇

加強規劃統籌引導嚴控增量撬動存量促進節約集約用地

浙江省國土資源廳副廳長 馬 奇

“規劃的科學是最大的節約”，規劃的浪費也是最大的浪費。為了走出了一條具有浙江特色的節約集約用地的道路，我省節約集約用地工作必須始終堅持以符合規劃和用途管制為前提，充分發揮土地利用總體規劃的統籌管控作用。現對浙江省如何扎實推進土地利用總體規劃對國土資源空間、時序的統籌管控，嚴控增量，撬動存量，談三方面內容。

一、加強土地利用規劃空間管控，優化國土空間開發格局

以“指標控制和分區管制相結合”為特色的土地利用總體規劃在浙江省經過近十五年的不斷探索和創新，已經成為目前空間規劃體系中管控能力最強的規劃，全省國土空間開發總體格局逐步優化。

1.合理設置規劃控制指標，完善規劃指標體系。為強化和引導土地節約集約，除國家下達的人均城鎮工礦用地外，增加了萬元二、三產業GDP增加值用地量作為規劃控制指標層層下達。根據《浙江省土地利用總體規劃中期評估報告》，2012年全省萬元二三產業增加值用地量為40平方米，與2005年71平方米相比，下降了44%，執行情況良好，預計到2020年能達到規劃確定的26平方米的目標。在下一步規劃調整完善工作中，將增加土地開發強度指標，并將消化轉而未供、批而未用情況與規劃建設用地總量控制指標、新增建設用地規模控制指標相掛鉤，進一步嚴格控制建設用地總量和增量，從規劃“源頭”上促進節約集約用地。

2.合理調整用地結構，優化用地布局。把浙江寶貴的有限的空間資源科學合理布局好，是最重要的節約集約用地途徑。我省按照優先布設國土生態屏障網絡，保護水田等優質農用地，控制城鄉建設用地規模、協調基礎設施用地的原則，充分發揮我省低丘緩坡和沿海灘涂等山海資源豐富的優勢，開展低丘緩坡荒灘等未利用地綜合開發利用試點，探索完善“臺地產業、坡地村鎮”的低丘緩坡開發利用模式和“沿海產業、濱海集鎮”的灘涂開發利用模式，加快形成山地和海灘資源立體開發利用的新格局。在規劃的引領下，以浙中南、浙南生態山林地，沿海、沿江平原的耕地集中保護區及全省八大水系為基礎，以環杭州灣產業帶、溫臺沿海產業帶、金衢麗高速公路沿線產業帶為發展軸，以城鄉統籌布局與城市群為重點的國土空間格局逐步形成。

3.注重存量建設用地，豐富規劃內容。各地在規劃調整完善前期工作中需專題研究節約集約用地，將城鎮低效用地納入規劃內容，查清低效用地、存量土地、地下空間、批而未供土地的分布、規模、類型、范圍，針對不同類型提出相應對策、建議，研究制定城鎮低效用地開發計劃。

4.加強“多規融合”，推進規劃一張圖建設。各種規劃之間銜接不緊密，是造成目前規劃總體管控能力不夠的原因，為切實扭轉這一局面，在省委、省政府的高度重視和正確領導下，2007年開始我省創新開展了“兩規銜接”工作，要求各地在土地利用總體規劃與縣市域總體規劃在編制和實施中，總體上要做到建設用地總規模、空間布局、建設時序、基礎工作和實施措施五個方面的相互銜接。去年下半年，我省在總結“兩規銜接”工作經驗基礎上，在臨安市、安吉縣組織開展了“多規融合”試點。試點工作得到地方黨委政府領導的高度重視，明確了試點的總體目標、工作程序、進度安排和組織保障。試點工作探索了各類規劃的重點，明確了以規劃體系、戰略目標、控制指標、規劃時序、空間布局、信息系統、實施機制為主要融合內容，爭取通過三年時間，實現“六個一”的總體目標（構建“一個目標一盤棋”的工作模式、構造“一個規劃一張圖”的成果模式、構筑“一個平臺一張網”的監管模式）。

5.積極推進國土規劃和村莊規劃編制，完善土地規劃體系。樹立大國土理念，堅持國土開發與承載能力相匹配、集聚開發與均衡發展相協調、點上開發與面上保護相促進、陸域開發與海域利用相統籌，地上開發與地下利用相銜接，目前已著手準備啟動國土規劃編制工作，努力發揮國土規劃在優化國土空間開發格局中的統籌、管控和引領作用。同時積極將規劃銜接融合工作向村莊延伸，推進村莊土地利用規劃試點和坡地村莊建設試點工作，整合新農村規劃、村莊建設規劃、農村綜合整治規劃等相關規劃，健全省內五級土地規劃體系，促進鄉村建設節約集約。

二、改進土地利用計劃年度時序調控，以有限的增量撬動存量

圍繞“以畝產論英雄、以集約促轉型”主線，我省進一步加強和改進土地利用年度計劃管理，在年度用地增量上控制和調節項目建設時序和節奏，以有限的增量推動轉型撬動存量騰出空間。

1.堅持“有壓有保、突出重點”。按照“嚴控新增總量、強化盤活存量”要求，改進完善土地利用計劃分配體系。按照十八屆三中全會精神，切實轉變管理思路，破除“以GDP論英雄”的傳統理念，取消GDP計劃分配權重因素（原占20%），并建立了存量土地盤活、土地產出效率與新增建設用地計劃分配相掛鉤制度，強化對節約集約用地的引導，按照年均5%的標準，逐年提高節約集約因素分配權重，今年已提高至40%。目前我省計劃分配權重情況如下：節約集約因素占40%，其中單位GDP產出占15%、單位財政收入占15%、人均城鄉建設用地占10%，重點突出土地產出效率相關指標；經濟因素占30%，其中財政收入占20%、財政收入增幅占10%，取消了GDP因素；其他因素占30%，其中規劃計劃因素占10%、固定資產投資因素占10%、人口因素占10%。

2.將批而未供情況與計劃執行考核獎勵相掛鉤。我省出臺了《關于進一步加強批而未供供而未用土地利用工作的通知》（浙政辦發〔2012〕141號），其中規定對未能完成上一年度批而未供土地利用目標任務的，不予追加計劃指標，并按未完成任務數的一定比例（5%）核減計劃指標；對1999年以來土地供應率排名在全省后5位的縣（市、區），不予追加計劃指標；對前三年新供應建設項目用地按期開工率未達到90%且排名在全省后10位的，按未按期開工面積數的一定比例（3%）核減計劃指標。

3.與產業轉型升級相結合，實施計劃差別化政策。浙江經濟轉型升級需要克服“低小散”，更重要的是集聚發展。今后，我省原則上不得在國家、省級開發區（園區）和產業集聚區外安排新增工業用地，目的是推動產業集聚、人口集中、用地集約，努力把這些發展平臺建成集約高效、產城融合的示范區。為了鼓勵“抓大”，省里對50億元以上重大制造業項目計劃指標予以全額獎勵。為了倒逼“活小”，除改造提升外，今后一般性傳統產業項目，原則上不再安排新增建設用地計劃；對建設用地規模超過轄區土地面積30%以上的市縣，要嚴格控制新增工業用地規模，倒逼企業特別是中小企業只能從自我改造提升中要發展空間。

三、創新管理制度和政策引導，實現“畝產倍增”目標

“畝產倍增”行動計劃，是浙江在進入加快轉型升級的攻堅時期，針對加快國土資源改革創新，推進土地資源節約集約利用和保障建設“美麗浙江、美好生活”的一項重要決策部署。總體目標是：到2020年實現全省單位建設用地生產總值比2010年翻一番，單位生產總值建設用地降低55%。不斷深化土地管理制度各項改革，建立健全土地管理共同責任機制，是實現“畝產倍增”目標的重要保障。在新形勢下，更要求我們以更大的決心和勇氣去改革攻堅土地利用規劃管理的各項制度：

1.嚴格實施土地用途管制制度，強化城鄉建設用地擴展邊界控制。深入實施《浙江省土地利用總體規劃條例》，探索在規劃中科學劃定生態紅線、永久基本農田紅線和城鄉擴展邊界。探索完善縣、鄉級土地利用總體規劃分區管制規則和建設用地空間管制規則，強化城鄉建設用地擴展邊界管控，防止建設用地無序擴張。探索國土空間開發統籌管控制度，研究建立統一的土地用途轉用許可制度，簡化審批程序，提高審批效率。

2.創新土地利用年度計劃管理。進一步研究和改進土地利用年度計劃分配辦法，實施計劃差別化管理,有效整合年度新增計劃、增減掛鉤、低丘緩坡、沿海灘涂專項以及存量用地等各類建設用地指標，完善節約集約用地指標與新增建設用地計劃指標分配掛鉤的措施。進一步完善年度計劃執行考核機制，加大計劃執行情況評估考核力度，重點考核節約集約任務完成情況，考核結果與下一年度新增建設用地計劃分配相掛鉤從而建立健全獎懲機制。

3.探索土地利用總體規劃評估修改制度。依據縣級土地利用總體規劃實施評估成果和全國第二次土地調查成果，選取嘉善、臨安、長興、安吉等地為縣級土地利用總體規劃調整完善的試點單位，探索劃定“三線”的技術路線，探索規劃重心、規劃方法、規劃內容的“三個”轉變（通過突出耕地資源和生態環境的保護，實現規劃重心由保障向保護轉變；通過嚴格劃定“三條紅線”，實現規劃方法由指標控制為主向空間管制為主轉變；通過強化規劃用地效益指標嚴控增量規模，實現規劃由增量向存量轉變），堅持建設用地空間管控，合理劃定城鎮開發邊界，縮小擴展邊界規模。

4.加強動態監測監管，推動管理方式創新。在現有信息化手段的基礎上，加強業務數據動態監測和動態交互，積極探索規劃執行變更數據“聯網審查、分級負責、及時備案”機制，及時掌握地方節約集約用地規劃指標情況，提高每一個地塊開發從規劃到項目完工的透明度，做到科學論證、依法審批、有序實施。