“兩重”戰略下的紹興國土資源利用再思考

紹興市國土資源局 孟志軍

“兩重”戰略下的紹興國土資源利用再思考

紹興市國土資源局 孟志軍

紹興市委市政府去年審時度勢，以治水為突破口，作出了“重構紹興產業、重建紹興水城”的戰略部署，這既是紹興城市發展的戰略需要，也是順應群眾期盼的現實選擇。作為一個經濟大市、資源小市，紹興如何在“兩重”戰略下推進國土資源合理利用，實現互促互進、共建共興，需要我們再作思考。

一、著力優化空間布局

規劃作為指導、調控建設和發展的基本手段，涉及政治、經濟、文化、社會生活各個領域，具有全局性、綜合性和戰略性，對于有效配置資源、保護生態環境、協調利益關系、促進經濟發展等具有重要意義。

1.整合規劃布局

去年10月份，國務院作出同意紹興市部分行政區劃調整的批復，批準紹興縣、上虞市撤縣（市）建區。行政區劃調整后，紹興中心城市結構發生重大變化，迫切需要對新一輪城市發展思路、規劃進行必要調整。土地問題首當其沖。因此，必須根據紹興城市發展戰略需要，堅持規劃的節約是最大的節約原則，及早研究啟動土地利用空間規劃優化和修編程序。重點是要按要求調查劃定永久基本農田，合理劃定城鎮發展邊界，城市建設實施串聯式、組團式發展。特別是要優化中心城區的規劃空間優化布局，加速三區融合，力求無縫對接，做到有限空間無限發展。

2.健全規劃體系

要結合“十三五”規劃編制的前期調研，扎實開展區域性專題研究，對紹興新一輪城市發展、國土資源管理利用進行系統考慮和長遠謀劃，提出發展原則、戰略構想、功能分區、空間布局和發展策略。對國土部門而言，重點是要完善國土空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間，豐富用途管制手段，并進一步強化規劃管控和用途管制。特別是要加強土地利用規劃與城鄉建設規劃、主體功能區規劃、產業發展規劃等相關規劃的協調銜接，探索實施多規融合，建立可供各個規劃共同遵循的戰略目標、管控方向和標準規范。

二、強力做實調控管制

健全完善國土資源調控體系，充分發揮規劃管控、用途管制、土地供應對資源利用結構調整和方式轉變的調節作用，有利于當前紹興大城市發展戰略背景下的土地利用結構和布局的進一步優化，并進而推動經濟結構調整、產業轉型升級、區域協調發展、城鄉一體化推進。

1.健全政策制度

要通過建設要素市場、完善價格政策等，用經濟手段倒逼資源利用方式和發展方式轉變，切實發揮市場配置資源的決定性作用。同時要落實差別化的用地政策，健全有償使用制度和出讓制度，進一步擴大國土資源的有償使用范圍。尤其是對工業用地，要在堅持改“定項目掛牌”為“定產業拍賣”的基礎上，完善土地租賃、招拍掛出讓制度，探索建立長期租賃、先租后讓、租讓結合的用地供應制度。

2.嚴格使用準入

要強化對各類項目的用地預審，嚴格項目選址把關，從源頭上從嚴從緊把住用地關口。同時要建立負面清單，凡不符合土地利用規劃、用地標準，特別是不符合產業導向和供地政策的項目，不得通過預審，從源頭上促使土地節約集約利用。要完善資源節約集約評價制度與監測體系，制訂項目用地節約評價規范和標準體系，重點明確具體指標，逐步實現評價工作全覆蓋。

3.強化供應調節

要完善土地利用計劃管理方式，合理分解用地指標，適度減少工業用地，適當增加生活用地，保障基礎設施和農村建設的必要用地。要解決好產能過剩等重大問題，重點支持發展戰略性新興產業。同時要通過調整土地等級劃分范圍和適用稅額標準，繼續做好城鎮土地使用稅調整政策試點，通過稅收杠桿調節，加大土地的保有成本，促進產業轉型升級和經濟發展方式轉變。

三、全力深化集約利用

推進集約利用是提質增效升級的重要保障。紹興市在推進實施“兩重”戰略中，必須要按照嚴控增量、盤活存量、優化結構、提高效率的要求，打好制度、政策、標準等組合拳，推進資源集中利用、立體利用、高效利用。

1.盤活整治存量

在國家目前嚴控增量的要求下，紹興市當下的存量建設用地便是今后“兩重”戰略推進中用地的最大潛力和希望所在。要通過優化服務供應一批、強化招商消化一批、異地置換盤活一批、查清情況核銷一批等措施，推進批而未供土地的消化利用；通過落實嚴格開竣工保證金制，加強地塊動態監管，鼓勵協商有償收回，依法處置閑置土地，切實加強督促與處置。

2.激活提升低效

紹興市作為全國城鎮低效建設用地再開發試點城市，要以“目標可能、政策可行、范圍可控、效果可顯”為原則，全面實施“畝產倍增行動計劃”，用足用好試點政策，積極開展低效用地二次開發、多次開發，通過土地再開發，既消化利用既有存量用地，又充分激活低效用地，提高用地效率。

3.加強全程監管

要綜合運用規劃調控、市場調節、標準控制、執法監管等手段，推進城鎮、工礦、農村、基礎設施等各類建設節約集約用地，特別是要加強用地的批后監管，對已供土地建立動態監測臺賬，定期開展閑置土地清查，讓“有為”的項目取代“無為”的企業，真正做到建設用地“批、供、用、補、查”一條龍全程監管。

四、發力建設生態國土

國土資源是生態文明建設的空間載體和物質基礎在推進實施“兩重”戰略中，必須要以尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，統籌發揮國土資源在生態文明建設中的主體作用，牢牢守住生態底線。

1.完善保護利用制度

要以產權制度、用途管制制度、節約集約利用制度、資源有償使用制度為重點，完善國土資源的保護利用制度。要突出生態優先、保護優先原則，做到在保護中開發、在開發中保護。要探索建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格，優化城市生產、生活、生態用地結構。

2.開展環境承載評價

要充分利用衛星遙感、信息技術等手段，建立統一的資源監測網絡預警機制，嚴密監測數量、質量、生態環境、開發強度和空間格局動態變化，開展環境承載能力評價。對于資源開發強度、資源環境容量超限的地方，要采取限制性措施。當前一個重點是要深化紹興大城市土地適用性研究，提出既有理論高度又有實際深度、既有超前戰略又有近期戰術的規劃文本。

3.實施國土綜合整治

要統籌協調土地整治、工礦廢棄用地復墾、綠色礦山創建等工作，推動實施國土綜合整治。重點是要以城鄉建設用地增減掛鉤政策為平臺，按照“產業向園區集中、居住向社區集中、農業向規模經營集中”的原則，推進農村土地綜合整治，推動城鄉空間互換，優化用地空間布局，帶動美麗鄉村建設。

五、致力推動制度創新

今年是貫徹落實十八屆三中全會決定、全面深化改革的開局之年。要借此東風，設計制度，突出重點，選好試點，穩妥有序地推進各項涉土改革。

1.加快征地制度改革

要研究探索界定“公共利益”的方式和途徑，逐步縮小征地范圍，同時要進一步規范征地程序，完善征地爭議調處裁決機制，保障被征地農民的知情權、參與權、申訴權和監督權。要提高征地補償標準，并著力探索留地安置、留物業安置、貨幣安置、入股安置等多種安置方式，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，保障被征地農民的合法利益。

2.完善宅基地管理制度

健全完善農村宅基地規模確定、標準控制、取得和分配等制度，對符合條件的農民宅基地做到應保盡保，并慎重穩妥推進農民住房財產權的抵押、擔保、轉讓。要加大農村宅基地多種退出機制的探索。近期重點是要按照“先復墾、后掛鉤”的要求，在搬遷農民自愿和處理好搬遷戶補償政策的情況下，以集中連片、整村整片形式，推進空心村、小散村整治，推動農村人口向中心村、中心鎮集聚，耕地向規模經營主體集中。

3.規范集體土地產權管理

十八屆三中全會提出要在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，并同步研究集體經營性建設用地產權和增值收益分配制度，加強使用權取得、使用、轉讓等環節的制度設計?，F階段紹興的工作重點之一是要加快推進集體土地范圍內房屋登記工作，甄別處理一批農戶歷史遺留問題，同步推動農村土地的確權登記發證，進一步明晰集體土地權利，維護農民和農村集體經濟組織的合法財產權。