淺談浙江省土地利用總體規劃調整完善工作

浙江省國土資源廳土地利用規劃處 張 佳

淺談浙江省土地利用總體規劃調整完善工作

浙江省國土資源廳土地利用規劃處 張 佳

《浙江省土地利用總體規劃（2006-2020年）》于2009年8月獲國務院批準，全省11個市級、82個縣級和1422個鄉級規劃于2011年上半年獲得批準。三年多來，浙江省國土資源廳嚴格以土地利用總體規劃為依據，認真實施土地用途管制制度，以計劃管理、項目預審、規劃審查為管理手段，建立了保障規劃實施的有效運行機制。尤其是《浙江省土地利用總體規劃條例》的出臺，鞏固了規劃實施的各項機制的法律地位，充分發揮了土地利用總體規劃的統籌管控作用，促進了我省社會經濟的可持續發展。但是，當前我省土地利用總體規劃仍面臨嚴峻挑戰，迫切需要依據全國第二次土地調查成果，合理調整完善各級土地利用總體規劃。現對我省土地利用總體規劃調整完善的基本思路和主要做法作以下探討：

一、浙江省土地利用總體規劃調整完善工作的總體原則和主要目標

依據縣級土地利用總體規劃實施評估成果和全國第二次土地調查成果，按照“省內統籌”“大穩定、小調整”“試點先行、穩妥推進”的總體原則，通過突出耕地資源和生態環境的保護，實現規劃重心由保障向保護轉變；通過嚴格劃定“三條紅線”（永久基本農田、生態保護用地和城鄉建設用地擴展邊界），實現規劃方法由指標控制為主向空間管制為主轉變；通過強化規劃用地效益指標嚴控增量規模，實現規劃由增量向存量轉變。根據“調結構、優格局、促發展”總體方向，進一步強化土地利用總體規劃管控，構筑生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的空間格局，促進經濟社會和諧發展。

二、浙江省土地利用總體規劃調整完善工作的重點內容

我省本次土地利用總體規劃調整完善的重點工作建議包括以下幾項內容：

1.開展省級規劃評估和建設用地需求量預測，在省內統籌調整各市縣規劃主要控制指標。各市縣規劃主要控制指標調整以全國第二次土地調查成果為基礎和依據，堅持省內統籌，保持總體穩定。對執行較好的耕地保有量、基本農田指標原則上在原分解下達任務的基礎上，根據2006-2012年實施情況進行微調。對執行較好的人均城鎮工礦用地、萬元二三產業增加值用地量指標不調整。對矛盾較為突出的城鄉建設用地和新增建設用地兩個指標堅持眼光向內，積極盤活現有的存量，努力探索規劃建設用地空間管控新辦法。其中城鄉建設用地指標按照“畝產倍增”行動計劃提出的2020年全省土地開發強度13%以內為基礎，依據土地承載力反推法、人口和產業比重法、趨勢外推法等預測方法，分解下達到各市、縣（市）。新增建設用地指標全省剩余總量為95萬畝，除繼續預留省級重大基礎設施建設新增建設用地45萬畝外，剩余的50萬畝對各縣（市區）不再重新下達規劃新增建設用地指標，各縣（市、區）結合規劃評估修改工作，科學劃定城鄉建設擴展邊界，在城鄉建設用地擴展邊界內按照年度土地利用計劃指標面積予以落實。

2.開展縣級土地利用總體規劃調整完善試點工作和前期工作。在嘉善縣、臨安市、長興縣、安吉縣等試點基礎上，探索劃定“三條紅線”（永久基本農田、生態保護用地和城鄉建設用地擴展邊界）、探索規劃重心、規劃方法、規劃內容的創新和“三個”轉變，強化土地利用總體規劃管控，優化“三生空間”。

3.開展“多規融合”試點。去年下半年開始，在國土資源部的關心支持下，省國土資源廳組織開展了臨安市、安吉縣“多規融合”試點。試點工作得到當地黨委政府領導的高度重視，試點開展順利，成立了領導小組，完成了試點方案的編制，明確了試點的總體目標、工作程序、進度安排和組織保障。試點工作探索各類規劃的重點，明確了以規劃體系、戰略目標、控制指標、規劃時序、空間布局、信息系統、實施機制為主要融合內容，預計通過三年時間，實現“六個一”的總體目標（構建“一個目標一盤棋”的工作模式、構造“一個規劃一張圖”的成果模式、構筑“一個平臺一張網”的監管模式）。

4.開展“三線劃定”、規劃數據庫更新等技術指南研究。“三線劃定”是本次土地利用總體規劃調整完善工作的重要內容，在總結縣級土地利用總體規劃調整完善工作經驗基礎上，按照“保護耕地、保護生態、節約集約、人地掛鉤、城鄉統籌、部門銜接、公眾參與”的總體要求，開展技術指南編制、數據庫建設等基礎性研究工作，用以指導全省各地全面開展規劃調整完善，保證工作的進度和質量。

三、縣、鄉級土地利用總體規劃調整完善工作的主要做法

縣、鄉級土地利用總體規劃是土地利用規劃體系中最重要的規劃，是實施性、操作性規劃，是國土資源管理的重要依據。總結臨安市、安吉縣試點工作的典型經驗，我省縣、鄉級土地利用總體規劃調整完善工作需做到“四個堅持”。

1.堅持基本農田和耕地保有量不變，高質量等級基本農田保護率上升，建設占用耕地系數下降。如安吉6度以下基本農田在基本農田面積中的比重由原來75%提高到78%，新增建設用占用耕地的比例比規劃修改前降低14%，調入6度以下基本農田684公頃。臨安將原規劃擴展邊界內優質耕地857公頃以及其它新增優質耕地調入基本農田，6度以下基本農田在基本農田面積中的比重由原來46%提高到53%，新增建設用占用耕地的比例比規劃修改前降低25%。

2.堅持生態優先，生態用地明顯增加。規劃積極引導生態資源保護，將水源保護區、自然保護區、森林公園、濕地保護區、地質災害高發區優先劃為生態保護用地。如安吉劃定禁止建設區98121公頃，占比由19%提升至52%。臨安劃定禁止建設區112314公頃，占比2.16%增加到36.01%，擴大了近16倍。

3.堅持建設用地空間管控，適當淡化新增建設用地指標，合理劃定城鎮開發邊界，縮小擴展邊界規模。明確空間拓展要以坡地村鎮、臺地工業、積極利用低丘緩坡資源的布局思路，嚴格與縣域總體規劃、糧食功能區、生態功能區規劃等相銜接，努力改變“攤大餅”式發展模式，控制建設用地增量。安吉縣規劃將原擴展邊界規模由原36399公頃縮小至14869公頃，總面積下降了7%。臨安市規劃將原擴展邊界規模由原22915公頃縮小至11765公頃，總面積下降了3.6%。

4.堅持節約集約用地，增加存量建設用地規劃的內容。規劃查清城鎮村低效用地、存量土地、地下空間、批而未供土地的分布、規模、類型、范圍，針對不同類型提出相應對策、建議，制定城鎮低效用地二次開發計劃，推動土地節約集約利用。