芻議信息化環(huán)境下電子文件管理

浙江省國土資源廳信息中心 路雄英

芻議信息化環(huán)境下電子文件管理

浙江省國土資源廳信息中心 路雄英

伴隨計算機和網(wǎng)絡信息技術的迅猛發(fā)展，電子文件作為一種新的文件記錄形式和載體出現(xiàn)。隨著其日益普遍化，加強電子文件的管理，尤其是保證其安全性、真實性等問題自然提上日程

一、電子文件的概念和基本特征

（一）電子文件的概念

根據(jù)中辦、國辦印發(fā)的《電子文件管理暫行辦法》，電子文件是指機關、團體、企事業(yè)單位和其他組織在處理公務過程中，通過計算機等電子設備形成、辦理、傳輸和存儲的文字、圖表、圖像、音頻、視頻等不同形式的信息記錄。

（二）電子文件的特征

相比較于傳統(tǒng)紙質(zhì)文件，電子文件有如下特征。

1.電子文件是由電子計算機生成和處理。這是電子文件的基本特征之一，是與以往所有其他形式文件的基本區(qū)別。

2.電子文件具有海量存貯和高檢索率。電子文件的磁性介質(zhì)體積小，信息存貯容量大，大大節(jié)省了庫房存儲空間。同時，借助計算機的超強邏輯判斷能力，可以多角度高速有效地檢索出電子檔案中所需信息。

3.電子文件具有易更改性和易復制性。電子文件在起草階段或做其他處理時的突出優(yōu)點就是增、刪、改很方便，可以多次修改、多次保留。同樣地，也由于這個特點，不能像紙質(zhì)文件那樣可以判斷出電子文件是否屬于原件，由此也引起人們對電子文件的憑證作用產(chǎn)生懷疑。

4.電子文件載體的不穩(wěn)定性和對設備的依賴性。電子文件對環(huán)境的溫濕度、防磁性等要求很高，如保存的磁性介質(zhì)遭受強磁場干擾等都能引起電子文件信息的丟失。同時，電子文件高度依賴計算機及相應的軟硬件，否則其就無法生成、傳遞、識別、讀取。

5.電子文件還有易泄密性和高成本性。電子文件的共享利用特點使一些文件容易泄密。同時，電子設備資金的投入、開發(fā)利用電子檔案的成本比紙質(zhì)文件要高。

二、電子文件管理的基本情況和存在的問題

（一）電子文件管理的基本情況

電子文件的日益普遍化，促使各級政府加強對電子文件的管理。2002年底，國家標準《電子文件歸檔與管理規(guī)范》GB/T18894-2002發(fā)布，自2003年5月1日起正式實施。該標準規(guī)定了在公務活動中產(chǎn)生的，具有保存價值的電子文件的形成、積累、歸檔、保管、利用、統(tǒng)計的一般方法，其他社會組織的電子文件管理可參照。2009年，中辦、國辦印發(fā)《電子文件管理暫行辦法》，全面明確了電子文件的概念、管理的基本原則以及管理的機構(gòu)和職責等。2010年，我國又成立電子文件管理部際聯(lián)席會議，電子文件管理逐步納入國家公共管理、國家信息化建設以及電子政務之中。我省積極做好電子文件管理工作，2011年3月，省委、省政府兩辦下發(fā)了《關于切實加強電子文件管理的實施意見（暫行）》，明確了我省電子文件管理的總體要求和基本原則，提出了電子文件從形成、辦理到歸檔等各個環(huán)節(jié)的管理要求，強調(diào)要保證電子文件的真實性、安全性、可靠性等各種特性。我省還成立了省電子文件管理工作協(xié)調(diào)小組，同時，加強對電子文件管理的各類培訓。省廳本級從2007年下半年起，開始無紙化辦公，至今也產(chǎn)生大量電子文件。同時，根據(jù)2009年省政府提出的電子文件和數(shù)字檔案登記備份工作要求，廳本級開始進行登記備份和系統(tǒng)開發(fā)工作，以進一步加強電子文件管理和數(shù)字檔案工作。

（二）電子文件管理工作中存在的主要問題

雖然各級政府都加強電子文件的管理工作，但是，實際工作中，電子文件管理還是存在較多困難和問題，主要有以下幾類。

1.真實性問題。《電子文件管理暫行辦法》強調(diào)規(guī)范電子文件管理，要確保電子文件的真實、完整、可用和安全。因此，真實性應該是電子文件的核心目標。真實性是指對電子文件的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和背景信息進行鑒定后，確認其與形成時的原始狀況一致。但是，由于在信息化環(huán)境下，電子文件信息容易被偽造、篡改或誤改，并且可以做到不留痕跡，無法親筆簽字認證等，這些特點極易造成電子文件的不真實。

2.安全性問題。電子文件的安全性是指電子文件所依賴的系統(tǒng)的安全，運轉(zhuǎn)過程的安全，以及自身數(shù)據(jù)安全。電子文件的安全問題存在于其生命周期的每一個階段。電子文件安全方面的主要問題有三點：一是電子文件在被起草或修改時很方便，且不留痕跡，這種易更改性為非法操作提供了便利；二是電子文件賴以生存的網(wǎng)絡環(huán)境容易發(fā)生事故，如被黑客侵襲，這直接威脅了電子文件的安全；三是網(wǎng)絡中對操作者身份認定的技術方法尚未徹底解決，使對電子文件合法操作者的權(quán)限控制變得十分困難等等原因。據(jù)中國人民大學相關課題組統(tǒng)計，在其調(diào)查的部門中，10.3%已經(jīng)出現(xiàn)電子文件無法讀取問題，37.9%的機構(gòu)已經(jīng)發(fā)生或者存在影響電子文件長期可讀性的風險，只有2%的檔案館考慮了電子文件的真實性認證，因此，可以說，簡單的電子文件保管存儲已經(jīng)無法保證電子文件的安全。另外，安全性還涉及到安全保密問題。

3.其他存在于電子文件管理中的問題。如電子文件管理的標準化問題，其他諸如水災地震火災泥石流等自然災害；保管環(huán)境（包括溫度、濕度、電磁場等）不符合要求；另外還有存儲介質(zhì)損壞、老化等等。

上述問題也不同程度地存在于國家、省以及廳本級的電子文件管理中。例如，在思想上，有些部門對加強電子文件管理的重視程度不夠；在具體管理過程中，對電子文件元數(shù)據(jù)（指描述電子文件內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景和管理過程的數(shù)據(jù)）的管理不夠全面嚴格；在系統(tǒng)軟件開發(fā)上，也存在著軟件系統(tǒng)的技術要求和技術標準是否符合要求，能否達到真正意義上的證據(jù)保全等問題。

三、加強電子文件管理的幾點看法

（一）全程管理，確保電子文件的真實性

保證電子文件真實性是一個始于文件形成并貫穿整個文件生命周期的持續(xù)性過程。在某種程度上說，電子文件管理幾乎所有工作都是以真實性為目的的，均可納入真實性保障體系。因此，保障電子文件真實性往往不是單純依靠某一手段就可以實現(xiàn)，需要借助技術、管理等多方面的共同作用。通過電子文件形成、辦理、傳輸、保存、利用、銷毀等實行全過程管理，確保電子文件始終處于受控狀態(tài)。在技術上，要采取切實可行的信息保護措施，通過防火墻技術、存取權(quán)限控制、數(shù)據(jù)加密法、數(shù)字水印法、數(shù)字時間印章法等保護電子文件信息不被修改、盜竊、刪除，在存儲、傳輸過程中不被非法訪問和隨意刪改。具體來說，可以建立對電子文件的操作者可靠的身份識別與權(quán)限控制，設置符合安全要求的操作日志，隨時自動記錄實施操作的人員、時間、設備、項目、內(nèi)容等。對電子文件采用防錯漏和防調(diào)換的標記。對電子印章、數(shù)字簽署等采取防止非法使用的措施。在管理上，要完善規(guī)章制度，確保其有效執(zhí)行。最為重要的一個方面是，尤其要加強對人員素質(zhì)的管理和提高，因為所有工作最終都是要落實到人的行為當中。在管理上加強對參加電子文件制作和管理的人員進行嚴格的審查，從人員素質(zhì)、綜合能力、政治要求等方面多角度地選擇，在源頭上保證電子文件原始性、真實性。加強宣傳和教育，加強機構(gòu)中自上而下的所有成員對文檔管理工作重要性的認識，樹立文檔管理保護意識。也要為業(yè)務人員提供合適的待遇和發(fā)展空間，提高其工作積極性。只有做到在科學、規(guī)范的基礎上加強電子文件管理，才能夠保證電子文件具備真實性的品質(zhì)。

（二）將安全性放置在與真實性同等重要位置

電子文件的真實可靠需要通過安全管理來保障，應將安全性放置在與真實性同樣重要的位置。防范和解決電子文件真實性的具體內(nèi)容可概括為以下幾點：一是可靠地保證電子文件自最終形成時起，其內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、元數(shù)據(jù)和背景信息保持完整，未被更改；二是當電子文件的歸檔格式與其生成、發(fā)送或者接收的格式相同或不相同時，保證能夠準確表現(xiàn)原來生成、發(fā)送或者接收的內(nèi)容；三是保證記錄電子文件形成、處理、歸檔過程中的各類憑證信息真實、可靠，即要保證電子文件的背景信息真實；四是對電子文件的形成、積累、鑒定、歸檔實行有效監(jiān)控，保證管理工作的連續(xù)性；五是能夠識別電子文件的發(fā)送、接收的人員和時間，系統(tǒng)中要設置符合安全要求的自動啟動的電子文件操作日志，從電子文件生成時就開始對其進行嚴密監(jiān)管，實時記錄電子文件的操作人員、時間、設備、項目、內(nèi)容等。

（三）其他相關建議意見

加強電子文件管理，除了重點要保障其真實性、安全性之外，還要加快推進電子文件標準化建設。目前僅有國家標準《電子文件歸檔與管理規(guī)范》GB/T18894-2002規(guī)定了在公務活動中產(chǎn)生的，具有保存價值的電子文件的標準，其他社會組織的電子文件管理可參照。另外還有檔案領域的一些標準化建設。因此，加強電子文件管理，尤其是要做到電子文件的高效率傳遞，標準化研究顯得尤為重要，因為無論是信息的加工、存儲、檢索、軟件的運行、載體的更換皆受制于標準，若標準不同，文件的管理便會受阻，電子文件的科學管理在相當大的程度上依賴于標準的制定，標準也是電子文件高效、規(guī)范管理的保障。對于應對水災地震火災泥石流等自然災害，可采取異地保存或者備份等措施；對于應對保管環(huán)境（包括溫度、濕度、電磁場等）的變化，可采取加強保管環(huán)境的監(jiān)控、配備防磁、除濕設備等措施。