從實踐的角度看信訪法律制度完善與發(fā)展

陳矯健

從實踐的角度看信訪法律制度完善與發(fā)展

陳矯健

筆者根據(jù)多年信訪工作實踐，從信訪法律制度、認識和執(zhí)行等三個方面分析存在的問題，并提出解決方案；同時在現(xiàn)行的法律框架下，提出完善法律制度的幾點建議，供大家參考。

一、當前國土資源信訪工作存在的問題及分析

（一）制度層面

1.信訪的功能定位沒有理清。一是信訪在整個行政法律體系中的功能沒有理清。究竟是通過信訪直接解決問題，還是將信訪作為政府與人民群眾信息交流、反饋的平臺非常模糊。如果是通過信訪直接去解決問題，特別是解決依法行政過程中出現(xiàn)的具體行政行為違法或行為不當（包括歷史上所有具體行政行為）等問題，首先行政機關要確保歷史上所有的具體行政行為合法，否則具體行政行為將時刻處于不穩(wěn)定的信訪之中；并且信訪“量大面廣”，必需要有龐大的信訪機構、人員來支撐其正常的運轉，上述兩點都是不現(xiàn)實的。二是信訪與行政救濟法律制度的關系沒有理清。雖然《信訪條例》明確規(guī)定應當依法通過行政訴訟、復議、仲裁等法定途徑解決的，信訪不予受理；但面對在法律上沒有利害關系的反映具體行政行為違法（假設確實存在違法）的信訪事項時，就會面臨是否要糾正該違法具體行政行為的尷尬。如果認為信訪是作為行政救濟制度補充的，就要受理并且要糾正該違法的具體行政行為，反之則不受理。由于信訪法律制度對該問題沒有明確界定，信訪工作中有的受理，有的不受理，法律執(zhí)行很不統(tǒng)一。筆者認為：行政救濟法律制度不完善應當通過其自身的發(fā)展和完善來解決，而不應“另起爐灶”，以補充或替代的形式解決，這樣不但解決不了問題，反而會產(chǎn)生新的問題。如果將信訪作為行政救濟的一種方式，因信訪不受主體、申請期限、利害關系、法律程序等條件的限制，并且費用低等特點，必將完全取代行政救濟法律制度而成為“準司法行為”，這也是當前信“訪”不信“法”的根源所在。三是信訪與依法行政的關系沒有理順。當前的很多信訪問題，都是依法行政出現(xiàn)了問題，信訪工作應當不斷促進政府依法行政，而不應破壞現(xiàn)有的法律制度。所以，從立法的角度上看，信訪法律制度的設置不應，也不可能破壞現(xiàn)有的法律體系，將信訪行為涉足具體行政事務而成為具體行政行為，信訪還是應當回歸到作為信息交流和反饋的平臺。但政府可以通過對信訪信息的收集、分析、整理，從中獲取很多有利于改進工作、促進行政機關依法行政等有價值的信息，這也是信訪工作最具價值的地方，但目前的信訪工作不但沒有發(fā)揮信訪應有的作用，反而將信訪游離于現(xiàn)有的法律制度之外去解決問題，從而造成了新的依法行政問題。綜上所述，在法律制度的設計上，信訪僅作為政府與人民群眾信息交流和反饋的平臺，而不能通過信訪直接解決信訪所反映的問題。

2.信訪定義模糊。《信訪條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。”但該活動指的是什么樣的活動，《信訪條例》規(guī)定不清，只是在制度上籠統(tǒng)地規(guī)定涉及行政機關及其工作人員的職務行為可以信訪，但問題是行政機關及其工作人員的職務行為絕大多數(shù)是具體行政行為，如何處理這類信訪，法律制度模糊不清。最高人民法院關于不服信訪工作機構依據(jù)《信訪條例》處理信訪事項的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復函已經(jīng)明確：“信訪對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權利義務不產(chǎn)生實質影響。”綜上所述，筆者認為：信訪相當于一個程序性行為，就像是醫(yī)院里的分診臺，雖然不治病，但可以幫助病人正確選擇醫(yī)生看病。所以，在法律制度上應當明確信訪工作不涉足具體信訪事項，對于投訴請求類的信訪，應當幫助信訪人選擇正確的法定途徑依法維護其合法權益；對于反映情況，提出建議、意見類的信訪，應當認真調(diào)查研究，對合法、合理有利于改進工作的建設性意見和建議應當予以采納，并告知信訪人，對不采納的也應當向信訪人反饋不采納的理由，信訪起到“溝通的橋梁”作用。

3.相關法律制度先天不足。一是自己督促自己執(zhí)行。《信訪條例》第三十二條第二款規(guī)定：“有權處理的行政機關依照前款第一項規(guī)定作出支持信訪請求意見的，應當督促有關機關或者單位執(zhí)行。”屬地管理是信訪工作的基本原則，一般而言有權處理的行政機關就是信訪作出處理意見的機關，所以上述規(guī)定就成了自己督促自己執(zhí)行。二是復查復核不受理的問題。《浙江省信訪事項復查復核辦法》在第二章申請與受理章節(jié)中第十五條規(guī)定：“經(jīng)審查，復查、復核申請有下列情形之一的，復查、復核機關不予受理，并按照第二十八條規(guī)定作出不予受理的復查、復核決定：（一）不符合本辦法第十條規(guī)定的……”信訪事項處理意見作出后，申請人在規(guī)定時限申請復查、復核的應當先受理，經(jīng)審查后認為信訪處理意見存在行為不當（不應受理而受理）的，應當作出撤銷信訪事項處理意見，而不應當在受理程序上直接作出不予受理的決定。三是信訪復查面臨的尷尬。《浙江省信訪事項復查復核辦法》第二十七條第一款第二項規(guī)定：“原信訪事項處理或者復查決定認定主要事實不清、證據(jù)不足、適用依據(jù)錯誤、違反法定程序、超越或者濫用職權、明顯不當?shù)模枰宰兏蛘叱蜂N。予以撤銷的，應當責令被申請人限期重新作出處理、復查決定。”從該條款中可以看出，信訪處理意見是信訪行為的作出，信訪復核意見是針對復查意見正確與否的判斷，而不是針對信訪處理意見的審查和判斷，否則就不會有“責令被申請人限期重新作出復查決定”。所以，根據(jù)該條款信訪復查意見就不知道是對信訪處理意見的判斷，還是對信訪處理意見的繼續(xù)調(diào)查處理。如果信訪復查是對信訪處理意見的判斷，復查作出維持信訪處理意見，仍然還是當初的信訪處理意見，那么復核就應當針對當初的信訪處理意見進行審查和判斷，而不是針對復查意見進行審查，除非信訪復查改變了當初的信訪處理意見。反之，如果信訪復查是對信訪處理意見的繼續(xù)調(diào)查和處理，那么信訪復核也可以在復查意見的基礎上繼續(xù)進行調(diào)查和處理，成為最終的信訪處理意見。這樣一來信訪復查、復核就是針對信訪事項的繼續(xù)調(diào)查和處理，所以也就不存在對信訪處理意見的判斷，作出維持或撤銷的復查復核意見。

（二）認識層面

1.“人治”思想嚴重。一是信訪問題一定要解決。“信訪要履職到位，信訪問題一定要解決，要做到案結事了”這是我們還經(jīng)常聽到一句話，出發(fā)點很好，聽起來也似乎完美，但卻經(jīng)不起法律的推敲。信訪要履職到位，履行的是哪一個職責，是信訪辦理的職責，還是信訪事項涉及的職責。如果指信訪辦理的職責，那么依法作出信訪處理決定就是履職到位；如果是指信訪事項所涉及的職責，那么履職到位就很難了，特別是對信訪事項所涉及的已成就的行為（既成的事實），如履職沒有到位的是無法實現(xiàn)的，但不管怎樣，領導的批示（事情一定要解決）還是很管用的，各級政府也是想方設法去解決，信訪成了法律之外的一種特殊救濟渠道。二是通過信訪反映的問題得到解決后，就認為是信訪解決了該問題。如通過信訪檢舉土地違法行為，該違法行為被行政機關依法查處（作出行政處罰）后，就認為是信訪解決了該問題，其實解決問題的并非是信訪行為，而是行政機關的查處行為，但還是有很多人認為是信訪解決了該問題，所以準確地說應該是信訪問題要依法解決，而不是信訪問題一定要解決。三是“有理”論。也就是認為信訪事項有理的就可以信訪，無理的就不可以信訪。首先，“有理、無理”是基于個人的價值判斷，因人的認識不同偏差很大。其次，要對信訪事項先作出“有理、無理”判斷，怎么判斷？由誰判斷？筆者認為：“人治”思想已根深蒂固，要想改變非常困難，從“人治”走向“法治”是社會發(fā)展進步的必然選擇，也是我們所有執(zhí)法者共同努力的方向。

2.把“非訪”看作信訪的全部。經(jīng)常聽到領導常講的一句話：“信訪總量仍在高位上運行，我們要努力把信訪的總量降下來。”看似一句平常話，其背后就是把“非訪”當作信訪的全部。從法律上看“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系”這是信訪的立法目的之一，努力將信訪的總量降下又怎么能夠實現(xiàn)保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系。縱觀信訪的歷史演變，雖然在不同時代信訪有其不同的表現(xiàn)形式和內(nèi)容，但是我們國家堅持走群眾路線這一宗旨不但沒有改變，反而在加強，而信訪工作就是堅持這一宗旨的具體體現(xiàn)，同時也是各級政府了解民情的重要途徑之一。信訪的總量增加了，與群眾聯(lián)系密切了原本是件好事，怎么可以用信訪數(shù)量的多少來衡量信訪工作的優(yōu)劣。另外，對行政機關而言信訪人檢舉他人從事違法行為、向行政機關提出改進工作的意見和建議等在很多方面都起到了積極作用，怎么可以因個別“非訪”事件而全盤否定信訪積極作用的一面。

3.“維穩(wěn)”大于一切。“維穩(wěn)”大于一切的思想在信訪工作中普遍存在，這是政府在處理特殊信訪問題上作無原則妥協(xié)的根源所在。特別在“兩會”等重要的時間點或重要場合上，只要信訪人抓住政府違法或不當?shù)男袨椋踔潦菬o理取鬧，這時的政府也習慣作無原則的妥協(xié)，甚至將“維穩(wěn)”上升為政治的高度，對信訪人違反社會治安管理的行為，不但沒有依法追究其法律責任，反而是“大鬧獲大利，小鬧獲小利”，而嘗到甜頭的信訪人，很多成為了信訪專業(yè)戶，逢會必到，周而復始，規(guī)模在不斷擴大，維穩(wěn)的壓力也變得越來越大。要知道作無原則的妥協(xié)，就意味著政府的亂作為，這是依法行政和法治政府建設所不允許的，但卻是事實。

（三）執(zhí)行層面

1.有法不依，《信訪條例》的相關規(guī)定沒有執(zhí)行。一是有法不依，信訪處理沒有結論。《信訪條例》第三十二條規(guī)定：“對信訪事項有權處理的行政機關經(jīng)調(diào)查核實，應當依照有關法律、法規(guī)、規(guī)章及其他有關規(guī)定，分別作出以下處理，并書面答復信訪人：（一）請求事實清楚，符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關規(guī)定的，予以支持；（二）請求事由合理但缺乏法律依據(jù)的，應當對信訪人做好解釋工作；（三）請求缺乏事實根據(jù)或者不符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關規(guī)定的，不予支持。”但該法條基本上沒有被執(zhí)行，當前作出的信訪處理意見根本沒有引用該法律條款，作出的信訪處理意見也沒有依法明確是支持、解釋還是不予支持的結論，總是習慣于之前的做法，依法行政的意識非常淡薄。另外，執(zhí)行《信訪條例》第三十五條的規(guī)定，依法作出復查、復核意見，個別地方以內(nèi)部函的形式代替信訪復查復核決定等。二是有法難依，沒有書面答復。《信訪條例》第三十二條規(guī)定信訪處理意見要書面答復信訪人，但實際信訪工作中有的就沒有書面答復。如通過“12336”電話舉報國土資源違法行為的就沒有書面答復信訪人，但是通過書信或走訪形式的同樣是舉報國土資源違法行為的一般有書面答復，法律執(zhí)行不統(tǒng)一，因電話舉報量大，一些地方甚至將電話舉報不納入信訪范圍；當然《信訪條例》規(guī)定的全部信訪事項都要書面答復信訪人有無必要值得思考和研究，隨著網(wǎng)絡和自動化辦理的發(fā)展，通過網(wǎng)上信訪必將成為發(fā)展趨勢，所以，當前應當在法律制度的設計上要為將來的網(wǎng)上信訪留有空間。三是有法亂依，同一行為有不同的處理方式。信訪就像是個“萬花筒”，什么事項都有，法律不可能一一羅列，但法律執(zhí)行的統(tǒng)一性是必須的。《信訪條例》第二十一條規(guī)定：“對已經(jīng)或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的，不予受理”，但面對檢舉土地違法征收、征收補償款沒有給付等已成就的具體行政行為時，信訪仍然受理并作出信訪處理意見，沒有依法將其引導到行政救濟的法定途徑上來，這樣的受理是無法用法律或理論去解釋的。筆者認為，對訴求類信訪事項應當分類處理，如信訪事項涉及尚未成就的具體行政行為時可以受理，作出信訪處理意見問題不大；但對已成就的具體行政行為應當不受理，并告知信訪人依法通過法定的行政救濟途徑解決，只有這樣才能實現(xiàn)信訪法律制度和行政救濟制度的有效統(tǒng)一。

2.信訪答復、復查、復核的關系沒有理順。當然，該問題有來自上述《浙江省信訪事項復查復核辦法》的原因（不再贅述），但執(zhí)行該法律條款時，復核機關卻忽視了該條款執(zhí)行的社會效果。復核機關一般是因事實不清為由作出撤銷復查意見，并責令復查機關重新作出復查意見，但問題是復查機關的復查意見是維持原來的信訪處理意見，復查意見被信訪復核撤銷，原事實不清的信訪處理意見仍然存在，責令復查機關重新作出的復查意見，復查機關也只能是撤銷原來的信訪處理意見，并責令原信訪處理機關重新調(diào)查處理。這樣一來，復查機關對同一事項先后作出（維持和撤銷）兩次完全不同的結論，不僅效率低下，而且嚴重影響行政機關的公信力，社會效果很差。但如果復核機關認識到這一點，在作出撤銷復查意見的同時撤銷信訪處理意見，并責令原信訪處理機關重新調(diào)查處理，就可以解決上述問題。

3.信訪處理行為不規(guī)范。一是“入口關”沒把好。是當前信訪工作的一個普遍性問題，將不應當受理的信訪事項（或信訪事項尚不清楚的）予以受理，特別是基層信訪處理機關，以為上級轉下來的信訪事項就要受理。二是兩條“底線”沒守住。第一，對信訪事項所涉及的具體行政行為的合法性進行審查。如信訪反映政府違法征收土地、征地補償沒有到位等事項，還是習慣性受理，并將整個土地征收行為的審批過程、法定程序以及土地補償款支付情況，甚至將政府內(nèi)部會議紀要等內(nèi)容全部答復給信訪人，最后的結論往往是該征收行為合法，補償款已到位，這樣用信訪行為來證明具體行政行為合法性的做法問題很大。首先，同為已成就的具體行政行為，為何信訪反映土地征收行為的受理并作出答復，而反映其它具體行政行為違法的，信訪不受理，并告知其應當依法通過法定途徑（訴訟、復議等方式）解決；其次，如果土地征收行為的審批過程（法定程序）出現(xiàn)問題（行為不當或違法），信訪將如何處理，是否要糾正該土地征收行為，以及糾正的法律依據(jù)等等問題無法解決。第二，對法律事實進行認定。如信訪舉報土地違法行為的，行政處罰還沒有對違法事實進行認定，在信訪處理意見中就直接認定該土地違法行為。工作不認真，沒有對信訪事項進行逐一核實，和法律水平、業(yè)務能力低下造成上述兩個問題可以肯定，但問題是上級機關的復核處理意見，不但沒有指出下級行政機關的不當行為，反而對法律事實進行認定，或是對具體行政行為的合法性進行審查（一定要證明具體行政行為是合法的），結果不但沒有解決問題，反而制造了新的麻煩，使信訪工作處于十分被動的局面。如近期被省廳撤銷的幾起因土地征收補償沒有到位的信訪復查件，由于老的土地法是由用地單位支付補償款的，行政機關沒有收集相關的補償證據(jù)十分普遍，然而，這樣的證據(jù)不會因信訪復核撤銷就能找回來的，問題是找不回來怎么辦，歷史上的類似問題還很多，真的找不回來是否還要再次給予補償。從法理上看，土地征收補償不到位屬于政府行政給付義務沒有履行，當事人應當依法通過法定途徑解決，但問題是信訪復核對具體行政行為的法律事實進行了認定（認為補償情況調(diào)查不清），這樣的認定相當于法院對具體行政行為的法律事實進行認定一樣，直接影響具體行政行為的合法性問題，很多律師就是利用這一點，通過信訪取證，通過信訪維權，更糟糕的是信訪人拿著復核意見要求政府補償?shù)轿辉趺崔k。

二、完善信訪法律制度的幾點建議

（一）完善立法目的，突出信訪工作的價值取向

將幫助信訪人依法維護其合法權益和促進行政機關依法行政列入信訪的立法目的，并將其作為信訪工作的主要價值取向，對“外”要積極幫助信訪人依法維權；對“內(nèi)”通過信訪反映出來的問題，不斷改進我們的工作，不斷促進政府依法行政。要將信訪工作重心從對“外”，逐步轉向對“內(nèi)”上來，也即從對信訪的處理，轉向對“內(nèi)”的改進工作建議或意見上來，要把信訪納入依法治國的重要組成部份，通過信訪不斷促進政府依法行政。因此，建議將《信訪條例》第一條立法目的“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護信訪人的合法權益，維護信訪秩序，制定本條例”改為“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，積極引導幫助信訪人依法維護合法權益，維護信訪秩序，促進依法行政，制定本條例”。

（二）明確信訪的工作原則，把好“入口關”，守住兩條“底線”

一是建議將信訪工作原則改為：信訪工作應當遵循下列原則：（一）屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責；（二）幫助信訪人依法解決問題與疏導教育相結合；（三）有利于改進工作，促進依法行政；（四）有利于矛盾糾紛化解，促進社會和諧；（五）高效便民，誠實守信。二是把好信訪受理的“入口關”，明確信訪事項。在信訪法律制度上增設受理前的告知性補正（或明確信訪事項）的法律程序。對信訪事項不清楚的，由信訪工作人員進行歸納后告知信訪人補正，明確信訪事項后再行處理。三是通過立法明確兩條信訪工作的“底線”，建議在信訪法律制度上增設一條：信訪處理意見不得有下列行為：（一）對法律事實進行認定；(二)對具體行政行為的合法、合理性作出審查或判定，避免或減少信訪錯位或越位行為的發(fā)生；（三）理順信訪答復、復查、復核的法律關系。

（三）信訪答復是信訪行為的作出，信訪復查、復核是對信訪答復正確與否的判斷

建議在信訪法律制度上增設一條：復查、復核機關應當對原信訪事項的處理意見進行審查，并分別作以下處理：（一）信訪答復意見事實清楚處理恰當?shù)模瑧斢枰跃S持；（二）信訪答復意見事實不清的，應當予以撤銷。（三）信訪答復意見事實清楚解釋不當?shù)模瑧斢枰跃S持，但應當在信訪復查或復核意見中充分予以說明，并解釋清楚。

（四）推行網(wǎng)上信訪

提高工作效率，實現(xiàn)信訪信息共享，迎合社會發(fā)展。建議在信訪法律制度上增設一條網(wǎng)上信訪的定規(guī)：各級政府應當積極推行網(wǎng)上信訪，建立公開統(tǒng)一的全國信訪信息網(wǎng)，通過網(wǎng)上辦理信訪，并采取措施，鼓勵信訪人通過網(wǎng)上信訪。對其它渠道信訪的也可以在網(wǎng)上辦理，但應當確保信訪人可以隨時上網(wǎng)查詢有關信訪的辦理情況；對以電話形式信訪的，可以直接在電話中予以答復，但必須將相關答復意見錄入全國信訪信息網(wǎng)。通過其它渠道信訪的，除信訪不予受理告知、信訪答復意見、復查、查核意見應當書面送達給信訪人外，其它的辦理程序均可在網(wǎng)上進行；信訪文書送達一般采用網(wǎng)上答復，也可參照民事送達方式進行。

（五）完善信訪工作考核機制

信訪工作考核應當客觀反映各地信訪工作的開展情況，考核的要求應當是工作努力的方向，增加考核內(nèi)容與工作的關聯(lián)性，特別是要突出信訪行為的規(guī)范程度、質量與效率，以及信訪工作的價值體現(xiàn)等。因此，建議將信訪復查復核的撤銷率、改進工作及促進依法行政的意見和建議作為信訪工作考核的重點，信訪的數(shù)量不作為考核的要求。

（六）嚴懲“非訪”

一是要完善和暢通信訪渠道，公開所有的信訪場所、信訪工作流程及信訪工作職責。二是明確信訪人信訪的權利和義務，特別是依法制定信訪的行為準則，對違法治安管理的要堅決依法追究其法律責任。