治水之路要綜合施策 更需規劃先行
——訪浙江理工大學副校長、博士生導師沈滿洪教授

實習生/陳越 本刊記者/馮潔

古有大禹治水，今有“五水共治”，浙江的治水之路可謂一脈相承。省委十三屆四次全會作出了“五水共治”的重大決策，并為其排出了三步走時間表。作為浙江生態文明建設的創新之舉，這一決策如今已經落到實處，在全省各地全面鋪開。這不僅是浙江省委、省政府高度關注的戰略重點，更是社會各界須著力推進的一樁大事。日前，本刊記者就此話題采訪了浙江理工大學副校長、博士生導師沈滿洪教授。

《浙江經濟》：在您看來，省委、省政府是在怎樣的歷史背景下作出“五水共治”這一重大決策的？

沈滿洪：“五水共治”是在水危機日趨嚴峻的新時期提出的一項重大戰略任務。一般而言，狹義的水危機是指水資源短缺，廣義的水危機除了水資源短缺，還包括水環境污染和洪澇災害。浙江省的水危機既包括資源性缺水，也包括水質性缺水。一方面，浙江資源性缺水嚴重。盡管處在江南水鄉，浙江缺水問題仍然嚴峻，如杭州市人均水資源擁有量就低于全國平均水平。另一方面，浙江水質性缺水相當嚴重，如杭嘉湖平原地帶幾乎所有的水資源都已被污染。從更廣義的水資源危機來看，洪澇災害也是浙江治水史上的一個重要問題。盡管近些年加強城鄉水利建設后，浙江洪澇災害有所緩和，但由于人為原因，近年這一問題又凸顯出來。去年杭州城西和余姚的澇災，就是浙江水危機的一個警示信號。可以說，當前浙江的水危機已到了不得不治的程度。

《浙江經濟》：當前生態建設已成為浙江可持續發展的重要內容。您認為，全力推進“五水共治”對于浙江可持續發展具有怎樣的意義和價值？

沈滿洪：以“五水共治”為突破口倒逼發展方式轉型、推進生態文明建設，既是對國家戰略的呼應，亦是浙江歷屆政府一脈相承的執政要義。習近平總書記上任后，首提建設“美麗中國”，浙江作為一個基礎條件好、經濟實力強、生態文明建設先行經驗豐富的省份，更應著力建成“美麗中國”的樣本。從這個意義上而言，“五水共治”恰恰反映了中央對浙江生態文明建設的一種期待。

對照“山青水秀，天藍地凈”的目標，浙江現狀是山青、水不秀、天不藍、地不凈。如果說大氣污染與土地污染是世界性的問題，那么水危機則完全是浙江自身發展帶來的問題。從生態學的角度看，浙江的地理單元是相對獨立的，完全可以建立優美的水生態和水環境系統。“五水共治”是省委、省政府將“美麗中國”建設落到實處的一個重要抓手，是當前浙江推進生態文明建設的重要著力點。

同時，“五水共治”關乎百姓的生活質量。隨著浙江進入相對富裕省份的行列，百姓需求已不僅僅停留于衣食住行層面，人們對優質的水資源、水環境的需求與日俱增，對更高層次的環境質量需求日漸顯現。以治水為突破口的生態需求就是滿足百姓提升生活品質的一個重要方面。

《浙江經濟》：以治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節水為突破口倒逼轉型升級。在您看來，“五水共治”這一重大戰略與浙江經濟轉型升級有著怎樣的關聯？

沈滿洪：水是生產之要。“五水共治”包含了治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節水五大任務，其中除了防洪水，其他都與倒逼轉型有著密切關系。

首先是以排澇水倒逼轉型升級。經濟發展要以遵循自然發展規律為前提，不能建立在破壞自然環境的基礎之上，對水環境的治理亦是如此。當前，水域減少是導致澇災的一個重要原因，原本蓄水的土地被“水泥馬路”取代，城市排水只能依靠下水道，而現有的城市基礎設施又滿足不了巨大的排水需求，于是澇災就不可避免地發生了。澇災的形成正是由于違背了自然發展規律，以治澇為突破口是浙江以治理水環境倒逼轉型升級的第一步。

其次是以治污水、保供水和抓節水倒逼轉型升級。從生態文明建設的角度看，轉型升級就是要實現由粗放型經濟向集約型經濟轉變、由低利潤率經濟向高利潤率經濟轉變、由污染型經濟向清潔型經濟轉變。以治污水為例，一是要減少取水量，以達到保障生態用水和減少污水排放的目的，鼓勵企業循環利用已排放的污水，減少對生態環境的影響。二是要通過制定環境效率、資源效率的標準來限制和減少企業的污水排放。三是要在源頭上加以控制，防止出現今年治理好、明年又死灰復燃的狀況。通過清淤等手段只是治理河道的基礎步驟，只有將排放的污水控制在環境容量和水體的自凈能力的范圍之內，治水才能達到標本兼治。在這樣的治理思路下，企業如果不及時轉變發展方式，“五水共治”就不可能形成長效機制。

《浙江經濟》：“五水共治”作為推進生態文明建設和倒逼轉型升級的重要抓手，最重要是落到實處，您認為應從哪些方面加以推進？

沈滿洪：有兩大根本途徑：一是依靠科技手段，抓技術建設。比如當前的水資源緊張，一個很重要的原因就是節水技術還沒有取得重大突破。循環用水的成本還太高，高昂的成本使企業幾乎無利可圖，若是將其應用于生產，無異于慢性自殺。因此，抓技術建設是突破“五水共治”關鍵，依靠科技進步降低治水成本將是提高用水效率的良方。

二是依靠制度的保障。在現階段技術平不斷提高的情況下，要將治水行動落到實處，需要以制度為保障。比如加強治水管制性制度建設，實施最嚴格的水資源、水環境、水安全管理制度，包括空間管制制度，對水源區和防洪區的禁止或限制準入；總量控制制度，嚴格控制取水總量控制和排污總量；標準控制制度，嚴格確定水資源效率標準和水環境排污標準。空間、總量和標準的管控，可以有效倒逼企業的綠色轉型。政府還可以通過價格、稅收、產權等制度進行綜合調控，鼓勵企業積極參與水循環技術的研發和創新。

未來，科技的進步和制度的完善將是推進“五水共治”最重要的突破口，只有從這兩方面入手，“五水共治”才能落到實處。

《浙江經濟》：在推進“五水共治”的過程中，做好整體規劃尤為重要。政府部門應如何做好統籌規劃和政策保障，以確保“五水共治”有序推進？

沈滿洪：“五水共治”需要回答什么可以做、什么不可以做，哪里可以做、哪里不可以做等一系列問題，需要明確水生態建設規劃、水環境治理規劃、水資源配置規劃、洪澇防治規劃等，以及與此直接或間接相關的主體功能區規劃、國土空間規劃、環境保護規劃、生態文明建設規劃等。當前“五水共治”的首要任務就是要做好流域規劃，明確流域上游、下游、左岸、右岸的功能定位。試想，如果每個地區都在上游規劃飲用水區域，在下游規劃工業區，而該地區的下游恰好是下一個地區的上游水源，若是每個區域都如此，將會是一個怎樣的局面？總之，做好整體規劃是“五水共治”戰略得以推進的重要前提。

《浙江經濟》：“五水共治”作為一項全社會的共同任務，政府發揮了主導作用，但也不能脫離全社會的共同參與。推進“五水共治”應該如何發揮各方合力，協同作戰？

沈滿洪：“五水共治”不是任何單一的經濟主體可以擔當的，而是需要政府、企業和居民的齊抓共管，需要政府機制、市場機制、社會機制齊頭并進。一是政府機制，即通過跨區域的政策協同來共同治理水環境。流經歐洲9個國家的萊茵河，有一個基本的管理規則，即萊茵河管理委員會的主席由最下游的國家來擔任。只要最下游的國家能達到水環境的合格要求，那么上中游的國家自然更沒有問題，這體現了歐洲的治水理念。在我國也有這樣的機制，比如嘉興和蘇州跨界污染的協調機制、泛珠三角的大合作等，未來還應在這一領域做更多的探索。

二是市場機制，即通過經濟手段推進水環境治理。上游地區要保護水環境，其經濟發展將會受到限制，勢必要向下游地帶尋求經濟補償。但反過來，上游的污染導致下游生產、生活受影響，也應建立相應的環境損害賠償機制。所謂生態補償，就是通過制度創新，讓生態保護成果的受益者支付相應的費用，解決好生態產品這一特殊公共產品消費中的“搭便車”現象，鼓勵人們從事生態保護投資，使生態資本增值。生態補償既包括正面補償和激勵，又包括反面的約束和賠償。

三是社會機制，包括專家和公眾的參與。十八屆三中全會以后，治水實現了從管理到治理的轉變，不再是簡單的管與被管的關系，而是全社會共同參與。其中公眾成為非常重要的參與主體，承擔著參與者、監督者、制約者的多重角色。社會組織也成為推動治水的重要力量，比如近年來水資源委員會、水環境協會等類似社會組織開展了一系列保護母親河行動，諸如此類的社會機制也可以在水環境保護上發揮重要作用。

《浙江經濟》：“五水共治”推開已有一段時間，從各地的實踐來看，當前還存在哪些重點難點需要進一步破解？

沈滿洪：就目前來看，“五水共治”的推進還存在不少問題：一是缺乏整體規劃。主要體現在基礎性的研究工作過于薄弱。二是缺乏科學決策。各地跟風式地將財政投入“五水共治”，存在急于求成的現象。治水畢竟不是一個短時間的問題，清淤不是治水的終點，根本是要將水體中污染物的數量控制在環境可容納的范圍之內。如果這些問題不解決的話，治水工作將很難推進下去。

解決問題的關鍵有三：第一，建立科學的決策機制。切不可層層加碼，偏離既定軌道。第二，建立相互制衡的機制。政府機制、社會機制和市場機制這三個機制應實現相互制約、相互促進。第三，引入第三方評價機制。環保部門是負責治理污水的單位，治理成效如何應引入第三方評價機制，且最終的評判權一定要交給老百姓。